Uitspraak
201210903/1/R1.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten] gevestigd te Genemuiden, gemeente Zwartewaterland,
en
de raad van de gemeente Zwartewaterland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Uitbreiding Industriehaven Genemuiden" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft het stuk "De exploitatie Industriehaven Genemuiden" ingezonden. Daarbij heeft hij voor dit stuk verzocht om beperkte kennisneming, als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bij beslissing van 14 januari 2013 heeft een enkelvoudige kamer van de Afdeling het verzoek om beperkte kennisneming gedeeltelijk ingewilligd. [appellanten] is gevraagd om toestemming om mede op grondslag van de informatie in de stukken die onder beperkte kennisneming zijn overgelegd uitspraak te doen. Deze toestemming is verkregen.
[appellanten] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2013, waar [appellanten], in de persoon van [appellant A] en bijgestaan door mr. E. Hardenberg, advocaat te Enschede, en de raad, vertegenwoordigd door H.M.M. Schuttenbeld, werkzaam bij Bureau Ruimtewerk, en M.R. Pot, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Het plan voorziet in uitbreiding van de industriehaven van Genemuiden. De uitbreiding omvat ongeveer 1,1 ha uitgeefbaar haventerrein en de realisering van een havenkantoor aan de westzijde van het plangebied.
Procedurele aspecten
3. [appellanten] stellen dat de exploitatieopzet en de planschaderisicoanalyse, waarnaar in de plantoelichting wordt verwezen, ten onrechte niet tezamen met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd.
Tevens stellen [appellanten] dat in het vaststellingsbesluit en de raadsvergadering die heeft geleid tot het vaststellingsbesluit, ten onrechte geen rekening is gehouden met hun schriftelijke uiteenzetting van 25 september 2012, inhoudende het verzoek om de besluitvorming aan te houden dan wel het plan niet vast te stellen omdat de raad niet over voldoende informatie zou beschikken.
3.1. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.
Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
3.2. Het ontwerpplan heeft met ingang van 9 november 2011 voor de duur van zes weken ter inzage gelegen.
3.3. De Afdeling stelt vast dat de stelling van [appellanten] omtrent de terinzagelegging ziet op de stukken "Planschaderisicoanalyse Bestemmingsplan Industriehaven Genemuiden" van maart 2012 en het stuk "De exploitatie Industriehaven Genemuiden", dat blijkens de inhoud van het stuk dateert van augustus 2012. Vaststaat dat deze stukken niet met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd.
3.4. De Afdeling is van oordeel dat voornoemde stukken niet kunnen worden aangemerkt als op het ontwerpplan betrekking hebbende stukken, die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van het ontwerp, als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. Hiertoe wordt overwogen dat dit stukken betreft die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan nog niet voorhanden waren. Derhalve is artikel 3:11, eerste lid, van de Awb hierop niet van toepassing.
3.5. Voor zover [appellanten] stellen dat hun schriftelijke uiteenzetting van 25 september 2012 ten onrechte niet bij het bestreden besluit is betrokken, stelt de Afdeling vast dat zij binnen de gestelde termijn bij de raad een gemotiveerde zienswijze hebben ingebracht tegen het ontwerpplan. De schriftelijke uiteenzetting van 25 september 2012, die als aanvullende zienswijze kan worden aangemerkt, is niet binnen de daarvoor geldende termijn van artikel 3:16, eerste lid, van de Awb ingediend. De aanvullende zienswijze ziet op dezelfde plandelen die [appellanten] in hun tijdig naar voren gebrachte zienswijze hebben bestreden en kan derhalve als een nadere motivering daarvan worden aangemerkt. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat een zienswijze na afloop van de termijn nader wordt gemotiveerd. Een uitzondering hierop kan worden gemaakt voor de situatie dat het bestuursorgaan de aanvulling, mede gelet op de datum van indiening, in redelijkheid niet meer behoeft mee te nemen in de besluitvorming. Nog afgezien van de vraag of, gelet op het vergevorderde stadium van de besluitvorming, voor de raad de mogelijkheid bestond om ook de aanvullende zienswijze in zijn besluitvorming te betrekken, heeft de raad in het verweerschrift aangegeven dat hij deze bij de besluitvorming heeft betrokken maar dat dit stuk niet heeft geleid tot het door [appellanten] gewenste resultaat dat het plan niet zou worden vastgesteld. Het betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
Behoefte
4. [appellanten] betogen dat niet vaststaat dat behoefte bestaat aan de realisatie van een op- en overslagfaciliteit en het havenkantoor. De behoefte had voorafgaand aan de planvaststelling moeten worden aangetoond. Zij hebben in dit verband aangevoerd dat de bestaande bedrijven in de haven en de overige bedrijven in Genemuiden geen behoefte aan een op- en overslagfaciliteit en het havenkantoor hebben, nog daargelaten dat het bestaande bedrijventerrein naast de haven niet wordt verruimd zodat er geen mogelijkheid is voor nieuwvestiging. Voor zover wordt verwezen naar het "Voorstel quick wins provincie Overijssel, Tweede Tranche 2009" van de provincie Overijssel van mei 2009, opgesteld door Ecorys (hierna: het Voorstel) betogen [appellanten] dat dit stuk niet is gebaseerd op een actueel behoefteonderzoek en niet op dit plan is toegespitst. De cijfers in het Voorstel zijn gebaseerd op voorspellingen van het Centraal Plan Bureau (hierna: CPB) uit 2006 waardoor geen rekening is gehouden met de economische crisis.
Verder wijzen [appellanten] op cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) waaruit blijkt dat de binnenvaartsector een krimpende omzetontwikkeling van 6,9% over 2012 laat zien.
[appellanten] betogen voorts dat uit het rapport "Business Scan Potentie van vervoer over water Industriehaven Genemuiden", opgesteld door Bureau Voorlichting Binnenvaart van 30 januari 2013, niet volgt dat er behoefte is aan een op- en overslagfaciliteit en het havenkantoor.
Gezien de besluitvorming over de gefaseerde uitvoering van het bestemmingsplan tijdens de raadsvergadering van 11 april 2013 heeft de raad zelf ook geconcludeerd dat behoefte aan de beoogde ontwikkelingen ontbreekt, aldus [appellanten].
4.1. De raad stelt dat aan het plan de bestuurlijke keuze ten grondslag ligt om in het plangebied de industriehaven uit te breiden ter uitvoering van de beleidsdoelstelling op Rijks- en provinciaal niveau om bestaande natte terreinen en de bijbehorende infrastructuur te behouden en te ontwikkelen. De raad wil via herstructurering en verbetering van de kadefaciliteiten de bedrijven meer gebruik laten maken van vervoer over water. Met de uitbreiding van de haven wordt bijgedragen aan de verbetering van de bereikbaarheid en verduurzaming van transport. De raad wijst er verder op dat het plan ook moet worden gezien in het licht van de opwaardering van de vaarweg IJsselmeer-Meppel voor grotere schepen.
Met betrekking tot de besluitvorming van 11 april 2013 stelt de raad dat dit geen aanleiding geeft voor wijzigingen in het bestemmingsplan maar dat dit slechts tot gevolg heeft dat het plan gefaseerd zal worden uitgevoerd.
4.2. Het plan voorziet voor de bestreden plandelen in de bestemming "Water - Waterstaat" en de aanduidingen "laad- en losplaats" en "specifieke vorm van kantoor - havenkantoor".
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d en e, van de planregels zijn de voor "Water - Waterstaat" aangewezen gronden bestemd voor havengebonden laad- en losactiviteiten met tijdelijke opslag en overslag van stukgoed, bulkgoed en containers ter plekke van de aanduiding "laad- en losplaats" en een havenkantoor ter plekke van de aanduiding "specifieke vorm van kantoor - havenkantoor".
4.3. In het Voorstel staat dat de kade kan worden uitgebreid van de huidige 70 m naar 435 m. Hierdoor kunnen minimaal twee schepen tegelijkertijd worden beladen en gelost en kan het vervoer efficiënter plaatsvinden. Tevens is de haven bereikbaar voor klasse Va schepen waardoor naast 1500 ton-schepen ook 2000 of 2500 ton-schepen kunnen worden ingezet. Gevestigde bedrijven zullen vaker grote schepen kunnen inzetten en nieuwe bedrijven in de haven van Genemuiden en andere bedrijven uit Zwartewaterland kiezen voor de binnenvaart voor Genemuiden wanneer zij voor grotere schepen kiezen.
Het volume van over water vervoerde goederen van bedrijven die nu reeds gebruik maken van de binnenvaart zal oplopen tot ongeveer 350.000 ton in het jaar 2014. Op basis van kengetallen over de groei van bulkgoederenstromen, gebaseerd op het Global Economy Scenario (hierna: GE-scenario) van hoge economische groei, is op basis van scenario’s van het CPB voor de lange termijn de prognose gedaan dat de goederenstromen van deze bedrijven zullen toenemen tot ongeveer 488.000 ton in het jaar 2040. Vanwege de aantrekkelijkheid van de haven is voorts uitgegaan van de aanname dat nieuw in de haven te vestigen bedrijven en bedrijven uit de regio die gebruik zullen gaan maken van de haven vanaf het jaar 2014 onderscheidenlijk 2020 achtereenvolgens 112.500 en 75.000 ton goederen via de binnenvaart zullen vervoeren. Met betrekking tot deze bedrijven is op basis van het GE-scenario en scenario’s van het CPB voor de lange termijn de prognose gedaan dat de goederenstromen van deze bedrijven verder zullen toenemen tot ongeveer 157.000 ton onderscheidenlijk 101.000 ton in het jaar 2040.
4.4. In de Omgevingsvisie Overijssel staat dat de provincie de ontwikkelingsmogelijkheden voor bulk- en stukgoed in de binnenhavens wil faciliteren. Hieronder valt ook de industriehaven van Genemuiden. Daarnaast wordt de bereikbaarheid van overslagvoorzieningen op lokale bedrijventerreinen als onvoldoende gezien, door een beperkte diepgang van de havens. Ook tussenliggende laad- en loskades van aanliggende bedrijven hebben een beperkte diepgang. De provincie wil de bereikbaarheid van deze locaties versterken in samenhang met de ontwikkeling en herstructurering van bedrijventerreinen langs het water, aldus de Omgevingsvisie.
4.5. Uit het vorenoverwogene volgt dat aan het plan mede een beleidsmatige keuze ten grondslag ligt om de bereikbaarheid en verduurzaming van transport te verbeteren door het vrachtvervoer over water te stimuleren en dat de raad voorafgaand aan de vaststelling van het plan onderzoek heeft gedaan naar de behoefte. Het onderzoek, opgenomen in het Voorstel laat zien dat door uitbreiding van de haven het vervoer efficiënter kan plaatsvinden en dat door verdieping grotere schepen kunnen worden ingezet waardoor meer bedrijven voor deze manier van vervoer zullen kiezen. In aanmerking genomen de toelichting van de raad dat in 2009 de actualiteit van de gegevens van het CPB uit 2006 is bezien en het onbetwiste gegeven dat de omzetontwikkeling van het aan de haven gevestigde bedrijf Fuite de laatste jaren een omzetgroei heeft laten zien, ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de representativiteit van bedoelde gegevens ook tegen de achtergrond van de economische crisis. Dat uit cijfers van het CBS blijkt dat de binnenvaartsector een krimpende omzetontwikkeling over 2012 laat zien, acht de Afdeling niet doorslaggevend. Dat cijfer, onderdeel van een weergave van de omzetontwikkeling voor alle transportbedrijven, betreft de binnenvaartbranche in zijn geheel en niet het vervoer met grotere schepen die met het plan mogelijk wordt gemaakt. Ook in het betoog van [appellanten] dat het onderzoek ontoereikend is omdat in het vaststellingsbesluit staat dat nog een marktverkenning moet worden opgesteld die meer inzicht geeft in de animo voor het gebruik van de industriehaven en waarna nog een te volgen ontwikkelstrategie kan worden bepaald, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel nu deze verkenning blijkens de toelichting van de raad enkel erop ziet om inzichtelijk te maken hoe met concrete bedrijven invulling zal worden gegeven aan het haventerrein. Het betoog van [appellanten] dat de in de haven gevestigde bedrijven geen behoefte hebben aan de realisatie van een op- en overslagfaciliteit en een havenkantoor en dat geen vestigingsruimte voor nieuwe bedrijven aanwezig is, treft evenmin doel. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze faciliteiten alleen gebruikt kunnen worden door bedrijven die op het bedrijventerrein aan de haven zijn gevestigd.
Gelet op het voorgaande heeft de raad ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in redelijkheid ervan uit mogen gaan dat de gestelde behoefte aan uitbreiding van de haven en daarmee aan de realisatie van een op- en overslagfaciliteit en een havenkantoor zich gedurende de planperiode zou realiseren.
4.6. Aan het voorgaande doet niet af het beroep van [appellanten] op het rapport "Business Scan Potentie van vervoer over water Industriehaven Genemuiden" van 30 januari 2013 en het naar aanleiding daarvan tot stand gekomen amendement bij het raadsbesluit van 11 april 2013. Nog daargelaten dat de raad op de datum waarop hij het bestemmingsplan heeft vastgesteld met de inhoud van deze van na die datum daterende stukken geen rekening kon houden, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de stelling van de raad dat gezien bedoeld rapport, de marktverkenning die in de toelichting van het plan in het vooruitzicht werd gesteld, de raad bij amendement heeft besloten om de uitvoering van het plan te faseren en niet - zoals [appellanten] stellen - om van uitvoering van het plan af te zien.
Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro)
5. [appellanten] betogen dat het plan wat betreft gronden met de aanduiding "laad- en losplaats" in strijd met artikel 2.4.4 van het Barro opslagactiviteiten toelaat in buitendijks gebied. Voorts betogen zij dat het plan ten onrechte overslagactiviteiten toelaat die slechts in overwegende mate afhankelijk moeten zijn van de rivier. Zij achten de zinsnede "in overwegende mate" in strijd met het bepaalde in artikel 2.4.4 van het Barro dat uitsluitend overslagactiviteiten zijn toegelaten, voor zover die activiteit is gekoppeld aan het vervoer over de rivier. Verder voeren zij aan dat kantooractiviteiten op grond van artikel 2.4.4 van het Barro niet zijn toegestaan in buitendijks gebied. Zij achten toekenning van de functieaanduiding "specifieke vorm van kantoor - havenkantoor" daarmee in strijd.
5.1. De raad stelt dat inhoudelijk is getoetst aan de eisen van het Barro en dat de planontwikkeling niet in strijd is met de regels die zijn gesteld voor het stroomvoerend deel van het rivierbed.
5.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d en e, van de planregels zijn de voor "Water - Waterstaat" aangewezen gronden bestemd voor havengebonden laad- en losactiviteiten met tijdelijke opslag en overslag van stukgoed, bulkgoed en containers ter plekke van de aanduiding "laad- en losplaats" en een havenkantoor ter plekke van de aanduiding "specifieke vorm van kantoor - havenkantoor".
Ingevolge lid 4.4.1, aanhef en onder b, wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend niet havengebonden op- en overslag.
Ingevolge artikel 1, lid 1.18, is havengebonden: in overwegende mate afhankelijk van het vervoer over water.
Ingevolge lid 1.19 is een havenkantoor: een gebouw voor het bedrijfsmatig verlenen van diensten gerelateerd aan havengebonden bedrijvigheid.
Ingevolge lid 1.21 is overslag: handelingen zoals (be)laden, lossen, overladen, hevelen en dergelijke.
5.3. Ingevolge artikel 2.4.4 van het Barro kan een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan uitsluitend een wijziging mogelijk maken, voor zover daarbij een of meer van de volgende activiteiten worden mogelijk gemaakt:
(…);
d. de vestiging of uitbreiding van overslagbedrijven of het realiseren van overslagfaciliteiten, uitsluitend voor zover de activiteit gekoppeld is aan het vervoer over de rivier;
(…).
5.4. Het betoog van [appellanten] dat wat betreft overslagactiviteiten niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 2.4.4 van het Barro wordt niet gevolgd. Immers, op grond van artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d, van de planregels zijn havengebonden laad- en losactiviteiten met overslag toegestaan. Daarvan is slechts sprake voor zover die activiteiten in overwegende mate afhankelijk zijn van het vervoer over water. Laad- en losactiviteiten die niet in overwegende mate afhankelijk zijn van het vervoer over water zijn dus op grond van het plan niet toegestaan. Dit volgt uit het gebruiksverbod in artikel 4, lid 4.4.1, aanhef en onder b, van de planregels. De Afdeling verwijst in dit verband naar de nota van toelichting bij het Barro (Stb. 2011, 391, blz. 65) waarin staat dat een overslagbedrijf een bedrijf is dat als hoofdactiviteit heeft het overzetten van goederen uit een schip op een ander vervoermiddel of omgekeerd en overslagactiviteiten zijn toegestaan indien deze specifiek bedoeld zijn voor de overslag van water naar land of vice versa.
Dat tijdelijke opslag is toegestaan, leidt evenmin tot strijd met artikel 2.4.4 van het Barro omdat dit artikel een overslagbedrijf mogelijk maakt. Zolang overslag de hoofdactiviteit is, wordt tijdelijke opslag niet in strijd met artikel 2.4.4 van het Barro mogelijk gemaakt nu het tijdelijk opslaan in het verlengde kan worden gezien van overslagactiviteiten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat tijdelijke opslag in artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d en e, van de planregels slechts is toegestaan voor havengebonden laad- en losactiviteiten.
De Afdeling overweegt dat de realisering van een havenkantoor niet in strijd is met artikel 2.4.4 van het Barro mits het havenkantoor dat wordt gerealiseerd, kan worden aangemerkt als een overslagfaciliteit als bedoeld in dit artikel.
Het betoog faalt.
Overige bezwaren
6. [appellanten] betogen voorts dat het plan zal leiden tot een toename van het wegverkeer en dat dit ten onrechte niet is onderzocht. Zij vrezen aanzienlijke gevolgen voor de verkeersafwikkeling en de infrastructuur op het bedrijventerrein.
6.1. De raad stelt dat uit verkeerskundig onderzoek is gebleken dat geen negatieve wegverkeerseffecten te verwachten zijn op het bedrijventerrein en voor de plaatselijke ondernemers. Ter zitting heeft de raad aangegeven dat in het verkeersonderzoek rekening is gehouden met een grotere belasting dan verwacht wordt.
6.2. In het kader van de planvaststelling heeft DHV het milieueffectrapport "Herstructurering industriehaven Genemuiden PlanMER", van augustus 2012 (hierna: het MER), opgesteld.
In het MER staat dat de verkeers- en vervoerstromen voor de scheepvaart en het wegverkeer zijn beoordeeld. Wat betreft het wegverkeer blijkt uit verkeersonderzoek van DHV B.V. dat de toename van het wegverkeer als gevolg van de uitbreiding van de industriehaven niet tot problemen zal leiden wat betreft bereikbaarheid en verkeersafwikkeling. Bij het bepalen van de hoeveelheid wegverkeer zijn de etmaalintensiteiten uit de memo "Verkeersgegevens industrieterrein Genemuiden 2008 en 2020" van 20 februari 2012 als uitgangspunt genomen. Voor de extra verkeersbewegingen als gevolg van de industriehaven is de CROW-publicatie "Verkeersgeneratie woon- en werkgebieden - vuistregels en kengetallen gemotoriseerd verkeer" gehanteerd.
In het MER zijn in tabel 6-8 de etmaalintensiteiten voor de jaren 2008, 2020 wat betreft de autonome ontwikkeling en 2020 plus voornemen weergegeven.
[appellanten] hebben niet gemotiveerd bestreden dat het MER in zoverre gebreken of leemtes in kennis bevat, zodat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot negatieve wegverkeerseffecten.
7. [appellanten] achten het voorts onaanvaardbaar dat het bestaande buitendijkse landschap en de natuur aan de oevers van het Zwarte Water met de realisering van het plan deels zullen verdwijnen. Dit leidt er volgens hen toe dat de representatieve uitstraling van hun bedrijfspanden in de nabijheid van het plangebied, verloren zal gaan. Dat zal tevens nadelige financiële gevolgen met zich brengen voor de bedrijfsvoering, aldus [appellanten].
7.1. De raad stelt dat tegenover het door de realisering van het plan verdwijnen van aanwezige landschappelijke en natuurlijke waarden staat dat met de uitbreiding van de haven de bereikbaarheid en de verduurzaming van het transport wordt verbeterd. De raad heeft dit algemene belang laten prevaleren boven de individuele belangen van [appellanten].
7.2. Ingevolge 4, lid 4.2.1, sub a, onder 1 van de planregels mogen op of in de gronden met de bestemming "Water - Waterstaat" geen gebouwen worden gebouwd met uitzondering van een havenkantoor.
Ingevolge lid 4.2.1, onder b geldt ten aanzien het in artikel 4.2.1, sub a, onder 1, genoemde gebouw dat de oppervlakte maximaal 50 m² bedraagt en de maximale bouwhoogte 4 m bedraagt.
Ingevolge lid 4.4.1, onder e, wordt tot een gebruik strijdig met deze bestemming in ieder geval gerekend opslag van goederen met een (stapel)hoogte hoger dan 8 m.
7.3. Het plangebied is gelegen aan de noordzijde van de bebouwde kom van Genemuiden in de uiterwaarden van het Zwarte Water en ligt deels binnen de grenzen van het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht".
Het beroep van [appellanten] is mede ingesteld door [appellante B] en [appellante C] beide gevestigd aan de Sasdijk en door [appellant A], wonend aan de [locatie]. [appellanten] hadden op basis van het vorige plan vanaf hun percelen en bedrijfsgebouwen vrij uitzicht op de oevers van het Zwarte Water en het achterliggende landschap.
7.4. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Met de uitbreiding van de industriehaven wordt beoogd om het vervoer over water en verbetering van de bereikbaarheid van de binnenhaven van Genemuiden vorm te geven. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het plan zal leiden tot een meer dan beperkte aantasting van de representatieve uitstraling van de bedrijfspanden van [appellanten]. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad rekening heeft gehouden met de uitstraling van het plangebied door een maximale bouwhoogte van 4 m voor het havenkantoor en een maximale stapelhoogte van 8 m voor de opslag van goederen in het plan op te nemen. Ook [appellant A] heeft geen recht op een blijvend vrij uitzicht. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen bij het realiseren van het plan dan aan de belangen van [appellanten] bij het behoud van een onveranderde omgeving.
Het betoog faalt.
8. [appellanten] voeren aan dat niet is aangetoond dat het risico van overstroming van het westelijk gelegen buitendijks gebied niet in de weg staat aan de realisering van een havenkantoor en op- en overslagactiviteiten.
8.1. De raad stelt dat het plan ter voorkoming van een toename van het overstromingsrisico niet of nauwelijks mag leiden tot een verhoging van de waterstand of afname van het waterbergend vermogen van het Zwarte Water. Daarvan is volgens de raad ook geen sprake, nu voor de nieuw aan te leggen kade wordt uitgegaan van dezelfde peilhoogte als de huidige kade.
8.2. In de plantoelichting staat dat het plangebied buitendijks is gelegen en dat er risico is voor overstroming. Het plangebied verandert grotendeels niet. Bij de uitbreiding van de haven wordt rekening gehouden met het overstromingsrisico in relatie tot de geschiktheid van de gronden voor laden en lossen (ophoging). Bij invulling van de mogelijkheid tot het realiseren van een havenkantoor, zal aandacht worden geschonken aan het overstromingsgevaar, aldus de plantoelichting.
8.3. In het MER staat bij de mogelijke gevolgen van het plan dat een verandering van stroomsnelheid als gevolg van de uitbreiding van de haven niet wordt verwacht evenals verandering overstromingsfrequentie en verandering dynamiek substraat. Het uitbreiden van de haven geeft geen noemenswaardige verandering in doorstroomprofiel en afvoerkarakteristieken van het Zwarte water. Er vindt geen verruiming van de rivier plaats, dus de hoeveelheid water blijft identiek, aldus het MER.
8.4. De Afdeling stelt vast dat uit de plantoelichting en het MER volgt dat het plan niet leidt tot een verandering in de watersituatie in het plangebied wat betreft doorstroming of afvoering van het water. Nu geen verruiming van de rivier plaatsvindt, blijft de hoeveelheid water identiek. Ter zitting heeft de raad onweersproken gesteld dat de kans op overstroming zoals thans ook het geval is, één of twee dagen per jaar aanwezig is. De Afdeling overweegt dat de raad aannemelijk heeft gemaakt dat de overstromingen niet tot problemen hoeven te leiden nu het havenkantoor verhoogd wordt aangelegd en containerbedrijven in overleg met de gemeente hebben aangegeven dat zij, aangezien de overstromingen niet onverwachts zullen plaatsvinden, voldoende tijd hebben om hun containers te verplaatsen.
Het betoog faalt.
9. [appellanten] achten het plan in strijd met het streefbeeld voor het buitendijks gebied in de "Stadsrandvisie Genemuiden", inhoudend dat moet worden gestreefd naar een natuurlijke inrichting. In dit verband wijzen zij erop dat het plan ertoe leidt dat het gebied zal verstenen en verrommelen door de aanwezigheid van veel containers, (bulk)goederen en een kantoor.
9.1. De Afdeling ziet geen aanleiding om wat betreft deze beroepsgronden anders te oordelen dan de voorzitter heeft gedaan in zijn uitspraak van 31 januari 2013, in zaak nr. 201210903/2/R1, waarbij het verzoek om voorlopige voorziening van [appellanten] tegen het bestreden besluit is afgewezen en waarbij is ingegaan op deze beroepsgrond. De beroepsgrond faalt derhalve.
Flora- en faunawet (hierna: Ffw)
10. [appellanten] betogen dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Ze voeren aan dat te weinig onderzoek is verricht naar de gevolgen van het plan voor de waterspitsmuis en dat niet aannemelijk is dat voor deze soort een ontheffing zal worden verleend. In dit verband wijzen zij erop dat in het MER en de plantoelichting staat dat een ontheffing voor deze soort nodig is en dat mitigerende maatregelen moeten worden genomen. Ten tijde van het bestreden besluit bestond over de mitigatieplannen ten onrechte nog geen duidelijkheid, aldus [appellanten].
10.1. De raad stelt dat de milieueffecten van de uitbreiding van de industriehaven, zoals deze bekend waren ten tijde van het opstellen van plan, staan beschreven in het MER. Een ontheffing voor de waterspitsmuis zou noodzakelijk zijn op het moment dat deze soort in het plangebied aanwezig zou zijn.
10.2. Ingevolge artikel 10 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 11 van de Ffw is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Ingevolge artikel 75, vijfde lid, van de Ffw worden vrijstellingen en ontheffingen van voornoemd verbod slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
10.3. In het kader van het opstellen van het MER is onder meer onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan voor de flora en fauna in het gebied. De conclusies in het MER zijn onder meer gebaseerd op het "Veldonderzoek Industriehaven Genemuiden", opgesteld door DHV B.V., van 4 juli 2012 (hierna: het veldonderzoek).
In het MER staat ten aanzien van de waterspitsmuis dat deze mogelijk voorkomt in de waterrijke rietruigtes aan beide zijden van de haven. De rietruigtes worden ten gevolge van het plan grotendeels verwijderd waardoor mogelijk leefgebied en vaste verblijfplaatsen van de waterspitsmuis verloren gaan. De ingreep wordt in het MER als zeer negatief beoordeeld als zou blijken dat de waterspitsmuis daadwerkelijk in het gebied voorkomt. Dit is lastig vast te stellen omdat deze soort zich niet makkelijk laat vangen. In het MER staat dat daarin ervan is uitgegaan dat de waterspitsmuis in het plangebied voorkomt en dat mitigerende maatregelen moeten worden genomen. In het MER staat verder dat een mitigatieplan zal worden opgesteld, tevens ter verkrijging van een ontheffing op grond van de Ffw.
In het veldonderzoek staat dat tijdens het veldonderzoek geen vallen zijn gezet om te voorkomen dat gevangen muizen of hun jongen om zouden komen.
10.4. De vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komt in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had mogen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Ter zitting heeft de raad medegedeeld dat geen onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van de waterspitsmuis omdat deze soort in het voorjaar kwetsbaar is als wordt geprobeerd deze te vangen en de raad verder wilde met het plan. Daarom is uitgegaan van een worst-case scenario, namelijk van de aanwezigheid van de waterspitsmuis. Blijkens het MER zijn in dat geval maatregelen en een ontheffing noodzakelijk om strijdigheid met de bepalingen uit de Ffw te voorkomen. Nu de raad geen onderzoek heeft gedaan naar mogelijke maatregelen ter voorkoming van de overtreding van de bepalingen uit de Ffw ten tijde van het bestreden besluit, heeft hij zich niet in redelijkheid op voorhand op het standpunt kunnen stellen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog slaagt.
10.5. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende.
In het verweerschrift stelt de raad dat uit aanvullend onderzoek is gebleken dat de waterspitsmuis niet voorkomt in het plangebied en dat daarom geen ontheffing van de Ffw nodig is en ook geen noodzaak bestaat voor het opstellen van een mitigatie-compensatie plan voor de waterspitsmuis. [appellanten] betogen dat uit dat aanvullend onderzoek niet kan worden geconcludeerd dat de waterspitsmuis niet in het plangebied voorkomt, nu deze soort zich moeilijk laat vangen.
10.6. De raad heeft Ecogroen Advies opdracht gegeven om nader onderzoek te doen naar de aanwezigheid van de waterspitsmuis in het plangebied in het kader van de Ffw. Dit heeft geresulteerd in de "Notitie Waterspitsmuizenonderzoek Haven Genemuiden" van 23 november 2012 (hierna: het waterspitsmuizenonderzoek). In het waterspitsmuizenonderzoek staat dat in de periode van 11 oktober tot en met 18 oktober 2012 door het plaatsen van 65 inloopvallen onderzoek is gedaan naar het voorkomen van de waterspitsmuis in het plangebied. In het waterspitsmuizenonderzoek staat dat het in het algemeen enige tijd duurt voordat waterspitsmuizen aan het vreemde voorwerp in hun leefgebied zijn gewend. De vallen zijn daarom vier dagen voor de eerste controles in het veld geplaatst om te prebaiten. Hoewel in de onderzoeksperiode de populaties groot zijn, is de waterspitsmuis tijdens de onderzoeksperiode niet aangetroffen. Aangezien de vallen zijn uitgezet in de meest geschikte leefgebieden van de waterspitsmuis, kan worden aangenomen dat deze dieren niet aanwezig zijn in het onderzoeksgebied. Het nemen van vervolgstappen zoals mitigerende maatregelen is niet nodig, aldus het waterspitsmuizenonderzoek.
10.7. Het waterspitsmuizenonderzoek is uitgevoerd door gebruik te maken van de methode van prebaiten waardoor eventuele waterspitsmuizen aan de vallen in hun leefomgeving konden wennen. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze methode geen juiste onderzoeksresultaten oplevert. Verder hebben zij geen tegenrapport of andere objectief verifieerbare gegevens naar voren gebracht, op grond waarvan moet worden getwijfeld aan voormelde onderzoeksresultaten. Gelet hierop en op de uitkomsten van het waterspitsmuizenonderzoek heeft de raad zich alsnog in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Financieel-economische uitvoerbaarheid
11. [appellanten] betogen dat niet is aangetoond dat het plan financieel uitvoerbaar is. Hiertoe voeren zij aan dat het plan is aangepast ten opzichte van het voornemen ten tijde van de subsidieaanvraag en dat niet zeker is of de thans verstrekte subsidie de kosten van de aanleg van de op- en overslagfaciliteit kan dekken. Verder wijzen ze erop dat het plan is aangepast naar aanleiding van een nautische toets hetgeen ook tot extra kosten leidt omdat een strekdam en een diagonale kade moeten worden teruggelegd. Ook is volgens hen onvoldoende rekening gehouden met de planschade die zij zullen lijden.
[appellanten] betogen voorts dat, nu de behoefte aan de op- en overslagfaciliteit niet is aangetoond, ook geen realistische inschatting van de baten kan worden gegeven. Hierbij wijzen zij erop dat bij de berekening van de baten, gelet op de beperkingen die uit het Barro voortvloeien, is uitgegaan van een te ruime bestemming waardoor de baten lager zullen zijn dan waarvan is uitgegaan. Verder voeren zij aan dat geen rekening is gehouden met de afname van het uitgeefbaar terrein van 1,7 ha naar 1,1 ha en is niet zeker of kan worden voldaan aan de subsidievoorwaarden, waarbij zij met name wijzen op de aan de subsidie verbonden voorwaarde dat het project gerealiseerd moet zijn voor 31 december 2013.
[appellanten] verwijzen naar een raadsvoorstel ten behoeve van de raadsvergadering van 28 maart 2013 waaruit volgens hen volgt dat de door hen bestreden plandelen niet financieel uitvoerbaar zijn omdat daarin slechts een krediet wordt verstrekt voor de aanleg van drie laad- en losplaatsen en de financiering van de op- en overslagfaciliteit wordt doorgeschoven naar de tweede fase. Volgens hen volgt uit het raadsvoorstel dat de raad ervan uitgaat dat de op- en overslagfaciliteit kan worden gerealiseerd voor € 127.000,00 terwijl uit navraag bij aannemers volgt dat dit niet haalbaar is.
11.1. De raad stelt dat het plan financieel uitvoerbaar is. In de exploitatieopzet is volgens de raad rekening gehouden met de uitkomsten van de planschaderisicoanalyse en van 1,1 ha uitgeefbaar terrein. Met betrekking tot de subsidie stelt de raad dat deze is toegekend en verstrekt. In zijn nadere stuk heeft de raad aangegeven dat de minister van Infrastructuur en Milieu de voornoemde termijn waarop het project gerealiseerd moet zijn inmiddels heeft verlengd naar 31 juli 2014. De raad gaat ervan uit dat het project op deze einddatum afgerond kan zijn. Verder stelt hij dat overleg heeft plaatsgevonden met de subsidieverstrekker over de wijzigingen ten opzichte van het voornemen in 2009 en dat is aangegeven dat daardoor de subsidieverstrekking niet in gevaar komt. Tot slot stelt de raad dat de cijfers wat betreft de exploitatie van de haven zeer behoudend zijn ingeschat en dat ten gevolge van de economische crisis juist meer gebruik zal worden gemaakt van vervoer over het water omdat dit goedkoper is dan vervoer over de weg.
Ter zitting heeft de raad vermeld zich ook na het raadsbesluit van 11 april 2013 nog steeds op het standpunt te stellen dat de financiële uitvoerbaarheid is aangetoond. Het uitvoeringsbudget van € 127.000,00 is, hoewel het geen groot bedrag is, toereikend voor de eerste fase nu het plangebied slechts bouwrijp hoeft te worden gemaakt voor de eventuele concessiehouder. Zelfs als de tweede fase niet volgt doordat geen exploitant wordt gevonden doet dit niet af aan de uitvoerbaarheid aangezien in dat geval tot verhuur zal worden overgegaan om het plan kostendekkend te krijgen, aldus de raad.
11.2. In de plantoelichting staat dat voor de subsidieaanvraag een projectplan is opgesteld met daarbij een globale begroting. De begroting ging uit van subsidiabele kosten van circa € 2.900.000,00.
Verder staat in de plantoelichting dat binnen het plangebied de gemeente de mogelijkheid heeft om circa 11.000 m2 aan gronden te verkopen voor de beoogde bestemming van havengebonden laad- en losactiviteiten met op- en overslag van goederen ter plaatse van de aanduiding "laad- en losplaats".
De exploitatieopzet gaat uit van verkoop van de gronden in twee fasen. De eerste fase betreft de aanleg van de gehele haven met de nieuwe kade van ongeveer 435 m, daarbij het bouwrijp maken van kavel 1 met een oppervlak van ongeveer 6.000 m2. De tweede fase betreft het bouwrijp maken van kavel 2 met een oppervlak van ongeveer 5.000 m² met de daarbij behorende toegangsweg. Daarnaast heeft de toekomstige haven een netto contante waarde die is gebaseerd op de toekomstige inkomsten van de havengelden en het erfpacht. Deze zijn ingeschat op basis van de toekomstige cijfers waarmee de quick win subsidie is aangevraagd. Daarnaast is rekening gehouden met mogelijke planschade.
11.3. Ingevolge artikel 8, onder c, van de "Tijdelijke regeling quick wins binnenvaart" komt een project slechts voor een specifieke uitkering in aanmerking, indien het project uiterlijk aanvangt in 2011 en uiterlijk wordt voltooid in 2013, tenzij de minister van oordeel is dat genoemde termijnen niet haalbaar zijn en deswege afwijking toestaat.
11.4. In de beschikking van het toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat van 9 maart 2010 staat dat de subsidie inzake de Tijdelijke regeling quick wins binnenvaart voor het project industriehaven Genemuiden wordt bepaald op 50% van de begrote kosten van de investering minus de begrote marktconforme directe opbrengsten en maximaal € 1.422.970,00 exclusief btw bedraagt.
11.5. Met betrekking tot de oppervlakte van het uitgeefbare terrein overweegt de Afdeling dat zowel uit de exploitatieopzet als uit de plantoelichting volgt dat ongeveer 1,1 ha grond zal worden uitgegeven. In de exploitatieopzet staat dat de oppervlakte van het uitgeefbare terrein naar beneden is bijgesteld in verband met de aanleg van een weg. Het betoog van [appellanten] dat ten onrechte wordt uitgegaan van een uitgeefbaar terrein van 1,7 ha mist derhalve feitelijke grondslag.
Wat betreft het betoog van [appellanten] dat geen realistische inschatting van de baten kan worden gegeven nu de behoefte aan de op- en overslagfaciliteit niet is aangetoond en dat gelet op de beperkingen die uit het Barro voortvloeien is uitgegaan van een te ruime invulling van de bestemming, overweegt de Afdeling dat nu de betogen dat geen behoefte bestaat aan de mogelijkheden die het plan biedt en dat het plan in strijd met is met het Barro falen, zodat bij de berekening van de baten ook wat die aspecten betreft, mocht worden uitgegaan van de mogelijkheden die het plan biedt.
Met betrekking tot het betoog dat het plan is aangepast ten opzichte van het voornemen ten tijde van de subsidieaanvraag en niet zeker is dat de thans verstrekte subsidie de extra kosten kan dekken, ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de opgestelde financiële stukken. De Afdeling overweegt dat de raad aannemelijk heeft gemaakt dat de wijzigingen in het project geen reden voor de minister zijn voor terugvordering van de subsidie. Voor zover [appellanten] verwijzen naar de aan de subsidie verbonden voorwaarde dat het project gerealiseerd moet zijn voor 31 december 2013, overweegt de Afdeling dat [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de raad zich ten tijde van vaststelling van het plan niet in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat deze termijn haalbaar zou zijn.
Wat betreft het betoog van [appellanten] dat onvoldoende rekening is gehouden met de planschade die zij zullen lijden, overweegt de Afdeling dat de raad, gelet op artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro, inzicht dient te bieden in de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Daarbij kunnen eventueel te betalen tegemoetkomingen in planschade een rol spelen. De raad heeft aannemelijk gemaakt dat uit de planschaderisicoanalyse volgt dat de financiële uitvoerbaarheid niet in het geding komt door de mogelijk te betalen tegemoetkomingen terzake van planschade. De raad heeft zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat zodanige planschade zal ontstaan als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan dat de gemeente de tegemoetkomingen in planschade financieel niet kan dragen en dat de financiële uitvoerbaarheid aldus niet is verzekerd.
Voor zover [appellanten] wijzen op het raadsvoorstel ten behoeve van de raadsvergadering van 28 maart 2013, stelt de Afdeling vast dat het raadsvoorstel ten behoeve van de raadsvergadering van 28 maart 2013 dateert van na het bestreden besluit en daarom, gelet op het feit dat de toetsing van het bestreden besluit door de Afdeling wordt verricht aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, niet kan worden betrokken bij het thans voorliggende geschil.
De Afdeling concludeert dat [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de raad had moeten afzien van het plan omdat dit financieel niet uitvoerbaar zou zijn.
12. Voor het overige hebben [appellanten] verwezen naar de inhoud van hun zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze.
[appellanten] hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist is.
Conclusie
13. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van de aanduidingen "laad- en losplaats" en "specifieke vorm van kantoor - havenkantoor" is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Gelet op overweging 10.7 ziet de Afdeling aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen in stand blijven.
Proceskosten
14. De raad dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zwartewaterland van 27 september 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Uitbreiding Industriehaven Genemuiden" voor zover het betreft de aanduidingen "laad- en losplaats" en "specifieke vorm van kantoor - havenkantoor";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit voor zover vernietigd in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Zwartewaterland tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 991,08 (zegge: negenhonderdeenennegentig euro en acht cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat de raad van de gemeente Zwartewaterland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
533-770.