Uitspraak
201209729/1/A1.
Datum uitspraak: 31 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Meijers Plusmarkten Simpelveld B.V. en andere (hierna: Meijers Plusmarkten en andere),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 31 augustus 2012 in zaak nr. 10/1520 in het geding tussen:
Meijers Plusmarkten en andere
en
het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 20 oktober 2009 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ahold Vastgoed B.V. vrijstelling verleend en aan AH Store Development bouwvergunning verleend voor het vestigen onderscheidenlijk inrichten van een supermarkt in het Parkstad Limburg Stadion aan de Roda JC Ring te Kerkrade.
Bij besluit van 10 augustus 2010 heeft het college het door Meijers Plusmarkten en andere daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 augustus 2012 heeft de rechtbank de door acht appellanten daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 10 augustus 2010 vernietigd voor zover het college deze appellanten heeft ontvangen in hun bezwaar, het voormelde bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Voorts heeft de rechtbank de overige tegen het besluit van 10 augustus 2010 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Meijers Plusmarkten en andere hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en Meijers Plusmarkt en andere hebben nog nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2013, waar Meijers Plusmarkten en andere, vertegenwoordigd door R.G.A.M. Verstegen en bijgestaan door mr. R.H.G.M. Kerckhofs, advocaat te Maastricht, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.G.L. Mertens en drs. R. Wijckmans, beiden werkzaam bij de gemeente, en dr. A.J. van Duren, werkzaam bij het Bureau Stedelijke Planning B.V., zijn verschenen. Voorts zijn daar de besloten vennootschappen Ahold Europe Real Estate Construction B.V. (voorheen Ahold Vastgoed B.V.) en Albert Heijn B.V. (hierna: Ahold), vertegenwoordigd door Ph. Bluyssen en mr. J. Martens, en bijgestaan door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, gehoord.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu de aangevallen uitspraak is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013, deze moet worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van deze wet.
2. Het project betreft de vestiging van een zogenoemde Albert Heijn XL-supermarkt onder de oosttribune van het Parkstad Limburg Stadion. Bij brief van 8 november 2001 heeft Ahold Vastgoed B.V. vrijstelling van het bestemmingsplan verzocht ten behoeve van dit project. De aanvraag om bouwvergunning is op 13 juni 2006 ingediend door AH Store Development "B.V." Nu geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de ter zitting nader toegelichte verklaring van Albert Heijn B.V. dat AH Store Development een afdeling is van Albert Heijn B.V., die zich bezig houdt met het ontwikkelen en inrichten van nieuwe Albert Heijn-supermarkten en dat de aanduiding "B.V." op het aanvraagformulier is vermeld om aan te geven dat de aanvrager geen natuurlijke persoon was, moet de aanvraag om bouwvergunning worden toegerekend aan Albert Heijn B.V.
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Locht 1" rust op de gronden waarop het bouwplan is voorzien de bestemming "Stadion -S-".
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden onder meer bestemd voor perifere detailhandel.
Ingevolge artikel 1, onder 10, wordt onder perifere detailhandel verstaan detailhandel volgens een formule die vanwege aard en omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig heeft voor de uitstalling, evenwel uitsluitend detailhandel voor zover het betreft de branches bouwmarkt, keukens, sanitair en tuincentra.
4. Niet in geschil is dat de voorziene Albert Heijn XL-supermarkt in strijd is met het bestemmingsplan. Om verwezenlijking van het project niettemin mogelijk te maken heeft het college vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verleend.
5. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
6. Meijers Plusmarkten en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Plus Vastgoed B.V., Plus Retail B.V., Meveco B.V., Holding Dajo B.V., C 1000 B.V. (voorheen: Schuitema B.V.) en de stichtingen Stichting Seniorenraad Simpelveld en Stichting Buurtontwikkeling Heerlerbaan niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij de besluiten tot verlening van vrijstelling en bouwvergunning kunnen worden aangemerkt. Hiertoe voeren zij aan dat Plus Retail B.V. zelf supermarkten exploiteert en bovendien alle aandelen houdt in Meijers Plusmarkten Heerlen B.V. en Meijers Plusmarkten Simpelveld B.V. Voorts voeren Meijers Supermarkten en andere aan dat Plus Vastgoed B.V., Meveco B.V., Holding Dajo B.V. en C 1000 B.V. deelnemen in andere vennootschappen die supermarkten exploiteren in het marktgebied van de voorziene Albert Heijn XL-supermarkt en een verminderde omzet van die supermarkten gevolgen heeft voor hun financiële positie.
6.1. De rechtbank heeft in hetgeen in beroep is aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat Plus Vastgoed B.V., Meveco B.V., Holding Dajo B.V. en C 1000 B.V. belanghebbende zijn bij de besluiten van 20 oktober 2009. Weliswaar kan uit de in beroep overgelegde stukken worden opgemaakt dat deze vennootschappen blijkens de in de statuten opgenomen doelstelling deelnemen in andere vennootschappen en daarin aandelen houden, maar daaruit blijkt niet dat zij eigenaar of exploitant zijn van een in het marktgebied van de Albert Heijn XL-supermarkt gevestigde supermarkt, dan wel rechtstreeks delen in de omzet daarvan.
Blijkens het door Plus Retail B.V. overgelegde uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel blijkt dat Plus Retail B.V. de supermarkten Plus Meezenbroek en Plus Hoensbroek exploiteert. Nu deze supermarkten en de voorziene Albert Heijn XL-supermarkt in hetzelfde marktsegment binnen hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam zijn en niet is uitgesloten dat de met vrijstelling verleende bouwvergunning omzetverlies bij hen tot gevolg kan hebben, kan Plus Retail B.V. als belanghebbende bij de besluiten van 20 oktober 2009 worden aangemerkt. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.
De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de Stichting Seniorenraad Simpelveld en Stichting Buurtontwikkeling Heerlerbaan als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 , derde lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. De Stichting Seniorenberaad Simpelveld heeft blijkens de statuten als doel het gemeentebestuur van Simpelveld gevraagd en ongevraagd te adviseren ten behoeve van het gemeentelijk ouderen beleid. De Stichting Buurtontwikkeling Heerlerbaan heeft als doel het gemeenschapsleven in de buurt van de Heerlerbaan te stimuleren en te coördineren. Nu geen rechtstreeks verband bestaat tussen de besluiten van 20 oktober 2009 en voormelde statutaire doelstellingen, worden de Stichtingen niet rechtstreeks door deze besluiten in hun belangen getroffen.
7. Nu de aanvraag om bouwvergunning moet worden toegerekend aan Albert Heijn B.V., betogen Meijers Plusmarkten en andere tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag om bouwvergunning buiten beschouwing had moeten worden gelaten omdat de aanvrager AH Store Development B.V. niet bestaat.
8. Evenmin slaagt het betoog van Meijers Plusmarkten en andere dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag om bouwvergunning door de aanvrager gewijzigd had moeten worden, alvorens het college deze in behandeling kon nemen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het aangevinkte vakje bij "Reguliere bouwvergunning fase 2" op het aanvraagformulier moet worden opgevat als een kennelijke verschrijving, nu het voor alle partijen duidelijk is dat nooit een aanvraag om bouwvergunning eerste fase is ingediend en verleend, en dat het college de aanvraag terecht heeft opgevat als een aanvraag om reguliere bouwvergunning.
9. Meijers Plusmarkten en andere betogen voorts tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het ontbreken van een ondertekening op het aanvraagformulier tot vernietiging van het besluit had moeten leiden, nu het college dit ondertekeningsgebrek niet heeft onderkend. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) noch een andere rechtsregel staat er aan in de weg dat het college een niet ondertekende aanvraag in behandeling neemt. De rechtbank heeft hierin dan ook terecht geen grond gevonden voor vernietiging van het besluit van 10 augustus 2010.
10. Meijers Plusmarkten en andere betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat door de overschrijding van de in artikel 19a, tweede lid, van de WRO, gestelde termijn het op 8 november 2001 ingediende verzoek om vrijstelling niet in procedure is gebracht, zodat de aanvraag om bouwvergunning van 13 juli 2006 moet worden aangemerkt als een nieuw verzoek om vrijstelling. Op de voorbereiding van de beslissing op deze aanvraag is derhalve niet afdeling 3.4 van de Awb, zoals die gold voor inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure op 1 juli 2005 van toepassing, aldus Meijers Plusmarkten en andere.
10.1. Ingevolge artikel 19a, tweede lid, van de WRO, beslissen de gemeenteraad of in voorkomend geval het college zo spoedig mogelijk, doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag tot vrijstelling al bedoeld in artikel 19, of toepassing zal worden gegeven aan het vierde lid. Ingevolge het vierde lid is op de voorbereiding van het besluit omtrent vrijstelling, bedoeld in artikel 19, afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Vast staat dat het college deze termijn niet in acht heeft genomen. De in artikel 19a, tweede lid, van de WRO vermelde termijn is een zogenoemde termijn van orde, aan de overschrijding waarvan geen rechtsgevolgen zijn verbonden. In de omstandigheid dat het college de termijn niet in acht heeft genomen, heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat sprake is van een fictieve weigering om toepassing te geven aan artikel 19a, vierde lid van de WRO en de aanvraag om bouwvergunning van 13 juli 2006 om die reden ook als nieuwe aanvraag om vrijstelling had moeten worden aangemerkt.
Nu het college nog had te beslissen op de aanvraag om vrijstelling van 8 november 2001 en op de voorbereiding van deze beslissing de wettelijke regels van toepassing zijn, zoals die voor 1 juli 2005 golden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor het college niet de verplichting bestond om het ontwerp van het besluit ter inzage te leggen, zoals Meijers Plusmarkten en andere betogen. Het college heeft met de terinzagelegging van de aanvraag om vrijstelling met de daarop betrekking hebbende stukken voldaan aan artikel 3:11 van Pro de Awb, zoals dat luidde voor 1 juli 2005.
In aanmerking nemende dat ingevolge artikel 19, vierde lid, aanhef en onder b, van de WRO, zoals dat luidde ten tijde van de indiening van de aanvraag om vrijstelling, de in afdeling 3.4 van de Awb geregelde procedure van toepassing was, met dien verstande dat gedurende de termijn van terinzagelegging een ieder schriftelijk zijn zienswijze omtrent de aanvraag kenbaar kan maken, bestaat evenmin grond voor het oordeel dat het college in de publicatie had moeten vermelden dat de zienswijze over de aanvraag ook mondeling naar voren gebracht kon worden, zoals Meijers Plusmarkten en andere betogen.
Het betoog faalt.
11. Weliswaar betogen Meijers Plusmarkten en andere terecht dat het college in het vrijstellingsbesluit van 20 oktober 2009 niet is ingegaan op de door hen na afloop van de termijn voor het indienen van zienswijzen ingediende aanvullende zienswijze, maar nu het college de aanvullende zienswijze wel heeft betrokken in het besluit op bezwaar van 10 augustus 2010, heeft de rechtbank hierin terecht geen grond gezien voor vernietiging van het besluit van 10 augustus 2010.
12. Meijers Plusmarkten en andere betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college weliswaar niet expliciet is ingegaan op alle aangevoerde bezwaren, maar dit niet tot vernietiging van het besluit leidt, omdat zij de niet of onvoldoende besproken bezwaren alsnog in beroep kunnen aanvoeren en hun belangen derhalve niet zijn geschaad. Hiertoe voeren zij aan dat zij de gronden in beroep alsnog naar voren konden brengen, maar dat zij wel in hun belangen zijn geschaad, nu de rechter uitsluitend een rechtmatigheidstoets uitvoert en geen doelmatigheidstoets.
12.1. Wat betreft de niet door het college in het besluit op bezwaar besproken bezwaargronden stelt de Afdeling vast dat deze voor een deel vrijwel gelijkluidend zijn aan de in de zienswijzeprocedure naar voren gebrachte en door het college weerlegde zienswijzen, zonder dat in de bezwaargronden wordt ingegaan op de weerlegging door het college. Nu Meijers Plusmarkten en andere wat betreft de niet reeds in de zienswijzeprocedure naar voren gebrachte gronden niet hebben toegelicht op welke wijze zij in hun belangen zijn geschaad door de wijze waarop de rechter deze gronden heeft beoordeeld, komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het niet bespreken van een aantal tegen het besluit van 20 oktober 2009 gerichte bezwaren niet een zodanig motiveringsgebrek oplevert dat daarin een vernietigingsgrond is gelegen. Het betoog faalt.
13. Meijers Plusmarkten en andere betogen terecht dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de in beroep naar voren gebrachte grond dat het college geen gebruik mocht maken van de verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 14 juli 2009. Dit betoog leidt echter niet tot het hiermee beoogde doel. In hetgeen Meijers Plusmarkten en andere hebben aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten het advies van de uit leden van de Parkstad Raad samengestelde werkgroep Retail van 15 februari 2008 niet bij zijn beoordeling in aanmerking mocht nemen. Voorts kan uit de afgegeven verklaring van geen bezwaar worden opgemaakt dat het college van gedeputeerde staten het project heeft getoetst aan het provinciaal beleid. Dat het college van gedeputeerde staten een te marginale toets aan het provinciaal beleid heeft uitgevoerd, zoals Meijers Plusmarkten en andere hebben gesteld, is niet gebleken.
14. Meijers Plusmarkten en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de vestiging van een AH XL-supermarkt een forse inbreuk op het planologisch regime meebrengt en derhalve zware eisen moeten worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing. Zij voeren in dit kader aan dat een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan ontbreekt en in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is aangetoond dat de voorziene megasupermarkt past binnen de toekomstige bestemming ter plaatse.
14.1. Niet in geschil is dat de voorziene AH XL-supermarkt in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het niet voldoet aan het toegestane branche-aanbod. Nu ingevolge het bestemmingsplan ter plaatse de vestiging van perifere detailhandel is toegestaan en dit een grote planologische uitstraling kan hebben op de omgeving, bestaat geen grond voor het oordeel dat het bouwplan een grote inbreuk op het geldende planologisch regime maakt.
De aan de vrijstelling ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing wordt mede gevormd door het door Grontmij opgestelde rapport "Ruimtelijke onderbouwing vestiging AH in Parkstad Limburg Stadion" van 17 maart 2006. In de ruimtelijke onderbouwing is het project omschreven en is ingegaan op de relatie van het project met het bestemmingsplan en het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, alsmede met het provinciaal, regionaal en gemeentelijk beleid. Tevens is in de ruimtelijke onderbouwing ingegaan op de ruimtelijke en economische effecten van het project die zijn te verwachten voor de omgeving. In hetgeen Meijers Plusmarkten en andere in beroep hebben aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het ontbreken van een gemeentelijk structuurplan of het uitblijven van een nieuw bestemmingsplan leidt tot de conclusie dat de in voormeld rapport neergelegde ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld moeten worden.
Het betoog faalt.
15. Meijers Plusmarkten en andere betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het project zich niet verdraagt met het provinciaal beleid. Zij stellen zich op het standpunt dat de locatie waar de megasupermarkt is voorzien in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 (POL 2006) is aangewezen als bedrijventerrein en volgens het provinciaal beleid vestiging van een megasupermarkt op een bedrijventerrein niet is toegestaan. Indien al zou moeten worden geoordeeld dat de desbetreffende locatie is gelegen op een stedelijk dienstenterrein, is volgens Meijers Plusmarkten en andere niet voldaan aan de eisen, die het provinciaal beleid stelt aan de vestiging van een megasupermarkt, omdat de voorziene supermarkt niet zal worden gevestigd op de voorkeurslocatie en het college de in zijn opdracht opgestelde economische effectenrapportage niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Bovendien is niet voldaan aan de eis dat op regionaal niveau overeenstemming is bereikt over de vestiging van de AH XL-supermarkt, aldus Meijers Plusmarkten en andere.
15.1. Bij besluit van 22 september 2006 heeft het college van provinciale staten van Limburg het POL 2006 vastgesteld.
In § 5.3.2 van het POL 2006 is vermeld dat er een goede balans dient te zijn tussen de winkelvoorzieningen in de binnenstad, de verzorgingsstructuur van wijken en buurten en grootschalige detailhandel op perifeer gelegen stedelijke dienstenterreinen. Volgens het POL 2006 bieden stedelijke dienstenterreinen uitsluitend ruimte aan detailhandelsfuncties voor minder frequent benodigde, doelgerichte aankopen, die moeilijk inpasbaar zijn in bestaande winkelgebieden vanwege volumineuze aard en dagelijkse bevoorrading. Gedacht is daarbij aan grotere winkels (1000 m² of meer) voor aankopen op het gebied van wonen, vervoer en outdoor. De voorkeur voor vestiging van megasupermarkten gaat uit naar stadsdeelcentra of de randzone van binnensteden, mits ruimtelijk inpasbaar. Vestiging op een stedelijk dienstenterrein wordt echter op voorhand niet uitgesloten, gezien de ruimtelijke en verkeerskundige dimensie van dergelijke voorzieningen. Aan de keuze voor vestiging van een megasupermarkt op een dergelijke locatie zal een goede onderbouwing en afweging ten grondslag moeten liggen. Voorts is vermeld dat op bedrijventerreinen, met uitzondering van een aantal genoemde categorieën, geen detailhandelsfuncties thuishoren. In § 5.2.2 is vermeld dat vestiging van nieuwe grootschalige functies op het gebied van detailhandel op stedelijke dienstenterreinen zorgvuldig afgewogen moet worden om de kwaliteit van de binnensteden en een goede verzorgingsstructuur in wijken, buurten en kernen te waarborgen. Provinciale staten achten het gewenst dat in deze gevallen onder verantwoordelijkheid van de gemeente een economisch-effectenrapportage (hierna: EER) plaats vindt. Op basis van de resultaten en conclusies van zo'n rapportage zal het lokale bestuur zelf tot een afweging moeten komen of men de te verwachten effecten al dan niet wenst te accepteren. Blijkt uit de EER dat er gemeentegrensoverschrijdende effecten optreden dan is afstemming nodig met de betrokken gemeenten en (grensoverschrijdende) regio's.
15.2. De in het POL 2006 geschetste hoofdlijnen zijn uitgewerkt in de bij besluit van 19 december 2006 door het college van gedeputeerde staten vastgestelde "Handreiking Ruimtelijke Ontwikkeling Limburg deel I"(hierna: de Handreiking). Volgens de Handreiking is deel I daarvan formeel aan te merken als een door het college van gedeputeerde staten vastgestelde beleidsregel.
In de Handreiking is vermeld dat megasupermarkten, met een bruto vloeroppervlak van 3.500 m² of meer bij voorkeur dienen te worden gevestigd in een stadsdeelcentrum of in de randzone van de binnenstad, mits ruimtelijk en verkeerstechnisch inpasbaar. Vestigingen op een stedelijk dienstenterrein worden echter niet op voorhand uitgesloten, gezien de ruimtelijke en verkeerskundige dimensie van dergelijke voorzieningen. Aan de keuze van een vestigingsplaats voor een dergelijke megasupermarkt zal een goede onderbouwing en afweging ten grondslag moeten liggen. Naast een EER zal ook de ruimtelijke afweging (ruimtevraag, ruimtelijke inpasbaarheid, ontsluiting, ligging t.o.v. verzorgingsgebied) zorgvuldig en herkenbaar tot stand moeten komen.
15.3. De rechtbank heeft voor beantwoording van de vraag of de locatie waar de AH XL-supermarkt is voorzien, moet worden gekwalificeerd als stedelijk dienstenterrein dan wel als bedrijventerrein terecht geen doorslaggevend gewicht toegekend aan de door Meijers Plusmarkten en andere overgelegde kaart uit het POL 2006. Nog daargelaten dat in § 5.3.2 van het POL 2006 is vermeld dat REBIS en Programma Werklocaties Limburg 2020 steeds het actuele beeld geven en daarin de Rodaboulevard als stedelijk dienstenterrein is aangewezen, is het gebied gelet op de reeds gevestigde bedrijven aldaar, feitelijk ingericht en in gebruik als stedelijk dienstenterrein. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de Rodaboulevard een stedelijk dienstenterrein in de zin van het provinciaal beleid is.
15.4. Voor het standpunt van Meijers Plusmarkten en andere dat de vestiging van een megasupermarkt op een stedelijk dienstenterrein pas aan de orde mag komen als de voorkeurslocatie niet mogelijk is, biedt het provinciaal beleid geen aanknopingspunten. In het beleid is uitsluitend een voorkeur voor vestiging in een stadsdeelcentrum of in de randzone van de binnenstad opgenomen, en geen verplichting daartoe. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat aan de keuze om de AH XL-supermarkt in het stadion te vestigen een goede ruimtelijke afweging ten grondslag is gelegd en in dat opzicht evenmin sprake is van strijd met het provinciaal beleid, zoals Meijers Plusmarkten en andere stellen. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat aan de locatiekeuze een door Ecorys-Kolpron in 2002 uitgevoerd onderzoek ten grondslag ligt. In dit onderzoek zijn meerdere mogelijke locaties in Parkstad Limburg betrokken, waaronder de voorkeurslocaties volgens het provinciaal beleid, en inzichtelijk is gemaakt op grond van welke afweging is gekozen voor het Rodastadion. In de afweging zijn betrokken de goede regionale bereikbaarheid, de autobereikbaarheid, voldoende parkeergelegenheid en voldoende mogelijkheden voor bevoorrading. De rechtbank heeft in hetgeen Meijers Plusmarkten en andere in beroep hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de aan de locatiekeuze ten grondslag liggende ruimtelijke afweging onvoldoende is.
15.5. Een EER is een hulpmiddel om in te schatten in hoeverre de kwaliteit van binnensteden en eventueel de verzorgingsstructuur in wijk, buurt of kern in het geding is bij de vestiging van de nieuwe AH XL-supermarkt, zodat het college op basis van de gerapporteerde effecten een zorgvuldig afgewogen besluit kan nemen. De aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag gelegde EER is neergelegd in de door Ecorys opgestelde rapporten " Haalbaarheid winkelplannen in het zuidelijk deel van Parkstad Limburg" van 7 mei 2005 en "Actualisatie economische onderbouwing AH XL Parkstad Limburg Stadion" van 4 maart 2009. In deze rapporten wordt geconcludeerd dat er voldoende marktruimte is voor een AH XL-supermarkt en dat vestiging ervan in de gegeven omstandigheden geen structuurverstorende effecten zal hebben voor de bestaande detailhandelsstructuur in Parkstad. Van de zijde van Meijers Plusmarkten en andere zijn het tegenrapport "Distributieplanologisch onderzoek supermarkten Parkstad Limburg Zuid" van september 2006 en schriftelijke reacties van 22 februari 2008 en 1 juli 2009 van E,til overgelegd. E,til heeft geconcludeerd dat er onvoldoende economische ruimte is voor een megasupermarkt bij Parkstad Limburg Stadion in combinatie met de gewenste herontwikkeling van kern-, wijk- en buurtcentra in het zuidelijke gedeelte van Parkstad Limburg.
De rechtbank heeft in de andersluidende conclusie van E,til terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college bij de in aanmerking te nemen economische effecten van de vestiging van de AH XL-supermarkt niet mocht afgaan op voormelde rapporten van Ecorys. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat in de schriftelijke reactie van Bureau Stedelijke Planning van 9 april 2010 gemotiveerd is ingegaan op het standpunt van E,til dat de door Ecorys in aanmerking genomen distributieve ruimte berust op onjuiste uitgangspunten wat betreft de prognose over de ontwikkeling van het bevolkingsdraagvlak in het verzorgingsgebied van de AH XL-supermarkt, de gegevens omtrent het aanbod van winkelvoorzieningen en de koopkrachttoevloeiing vanuit Duitsland.
Wat betreft de bevolkingsprognose is niet in te zien dat Ecorys geen gebruik kon maken van de prognose van het CBS, nog daargelaten dat de door E,til gehanteerde prognose niet noemenswaardig verschilt van de door Ecorys gebruikte prognose. Evenmin is in te zien dat Ecorys, gelet op het structurele karakter van de bevolkingsafname en deze na 2018 in versneld tempo zal doorzetten, een langere onderzoeksperiode in aanmerking had moeten nemen. Het Bureau Stedelijke Planning heeft in dit kader gemotiveerd uiteengezet dat een vertekend beeld van de distributieplanologische situatie wordt gegeven indien voor de bevolkingsomvang verder dan tot 2018 wordt gekeken, terwijl dat voor andere variabelen niet mogelijk is. Bij het vaststellen van het winkelaanbod in Parkstad hanteert Ecorys gegevens van Locatus. Niet in geschil is dat dit een onafhankelijk, gerenommeerd en landelijk opererend onderzoeksbureau is. Nu E,til niet heeft gesteld dat de gebruikte gegevens van Locatus onjuist zijn, bestaat geen grond voor het oordeel dat Ecorys de data uit het door E,til beheerde Vestigingenregister Limburg diende te gebruiken. Evenmin wordt grond gevonden voor het oordeel dat het college niet mocht uitgaan van de juistheid van het door Ecorys gehanteerde uitgangspunt dat sprake is van koopkrachttoevloeiing vanuit de Duitse grensstreek naar Parkstad. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat Bureau Stedelijke Planning in de reactie van 9 april 2010 gemotiveerd is ingegaan op het door E,til, onder verwijzing naar een in 2008 uitgevoerd Duits detailhandelsonderzoek door BBE Retail Experts, terzake ingenomen standpunt. Hieruit volgt dat Ecorys zich heeft gebaseerd op conclusies uit het in 2009 door BRO verricht grensoverschrijdend consumentenonderzoek "Grenzeloos Winkelen". Geen aanknopingspunten bestaan dat dit consumentenonderzoek onjuistheden bevat. Nu in de reactie van 9 april 2010 inhoudelijk is ingegaan op de reden waarom de resultaten van het onderzoek van BBE niet worden gehanteerd, stellen Meijers Plusmarkten en andere ten onrechte dat het college ongemotiveerd voorbij is gegaan aan het door hen overgelegde rapport van BBE.
Nu gelet op vorenstaande geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat Ecorys onjuiste uitgangspunten aan het onderzoek ten grondslag heeft gelegd en de omstandigheid dat de opsteller van de schriftelijke reactie van 9 april 2010 ook opsteller is van de rapporten van Ecorys niet afdoet aan zijn deskundigheid en betrouwbaarheid, kon het college de EER van Ecorys aan zijn in bezwaar gehandhaafde vrijstellingsbesluit ten grondslag leggen, zodat evenmin op dit punt strijd met het provinciaal beleid bestaat. Het door het college in hoger beroep overgelegde door Bureau Stedelijke Planning opgestelde rapport "AH XL Kerkrade Actualisering distributieplanologisch onderzoek en effectenstudie" van 10 april 2013 en de door Meijers Plusmarkten en andere overgelegde "Second opinion E,til op actualisatie distributieplanologisch onderzoek en effectenonderzoek AH XL Kerkrade" van 25 april 2013 leiden niet tot een ander oordeel.
15.6. Meijers Plusmarkten en andere betogen terecht dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het naar voren gebrachte betoog dat het advies van de werkgroep Retail van Parkstad Limburg en het daarop gebaseerde advies van Parkstad Limburg dermate gebrekkig tot stand is gekomen dat hieruit niet kan worden geconcludeerd dat op regionaal niveau overeenstemming is bereikt en dit derhalve niet aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag mocht worden gelegd. Dit betoog leidt echter evenmin tot het daarmee beoogde doel. De vestiging van de megasupermarkt is onderwerp van overleg geweest in de vergadering van Parkstad Limburg van 26 november 2007. Naar aanleiding van dit overleg is een werkgroep ingesteld die op 15 februari 2008 positief heeft geadviseerd. Dit positieve advies is overgenomen door Parkstad Raad in de vergadering van 25 februari 2008 en door Parkstad Bestuur in de vergadering van 27 februari 2008, waaruit volgt dat regionale overeenstemming over de vestiging van de AH XL-supermarkt bestaat. Nog daargelaten dat het provinciaal beleid geen regionale overeenstemming eist, maar afstemming, heeft de rechtbank in hetgeen Meijers Plusmarkten en andere in beroep hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat aan het advies van de werkgroep Retail wat betreft inhoud en wijze van totstandkoming zoveel gebreken kleven dat het bestuur van Parkstad zich hierop niet had mogen baseren. Van vooringenomenheid van de werkgroepleden dan wel het achterhouden van relevante informatie voor het Parkstadbestuur is niet gebleken.
Nu uit de besluitvorming van het Parkstadbestuur blijkt dat ten tijde van het nemen van het vrijstellingsbesluit op regionaal niveau overeenstemming bestond over de aanvaardbaarheid van de vestiging van een megasupermarkt, kon het college bij zijn besluitvorming voorbij gaan aan het in een eerder stadium uitgebrachte negatieve advies van de retailadviescommissie van 27 juni 2005.
15.7. Vorenstaande leidt tot de conclusie dat het betoog van Meijers Plusmarkten en andere dat de vestiging van de AH XL-supermarkt zich niet verdraagt met het provinciaal beleid, faalt.
16. Meijers Plusmarkten en andere betogen voorts dat het college, gelet op de ruimtelijke effecten van het project, niet in redelijkheid vrijstelling kon verlenen voor de vestiging van de megasupermarkt. Hiertoe voeren zij aan dat door de vestiging van de megasupermarkt overcapaciteit van winkelaanbod zal ontstaan en daardoor elders in de regio bestaande winkels zullen moeten sluiten, zodat zich daardoor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen. Voorts voeren zij aan dat de toename van leegstand negatieve gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat alsmede het ondernemersklimaat in Parkstad. Zij wijzen er in dit kader op dat vestiging van de megasupermarkt haaks staat op het in de Nota Ruimte neergelegde landelijk beleid, waarin is neergelegd dat nieuwe vestigingen voor detailhandel niet ten koste mogen gaan van bestaande detailhandelsstructuur in winkelcentra en binnensteden.
16.1. Het college heeft zich op basis van de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde distributieplanologische onderzoeken op het standpunt gesteld dat de vestiging van de AH XL-supermarkt van invloed zal zijn op de omzet van bestaande supermarkten in het verzorgingsgebied van de AH XL-supermarkt en dat wellicht enkele slecht functionerende supermarkten zullen verdwijnen, maar dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat de vestiging van de AH XL-zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau dan wel aantasting van het woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat. Het college heeft in dit verband nog toegelicht dat in Parkstad relatief veel en relatief kleine supermarkten zijn gevestigd en dat ook zonder vestiging van de AH XL-supermarkt tot op zekere hoogte een sanering van het supermarktaanbod zal plaats vinden en op den duur een aantal kleinere en slecht functionerende supermarkten en winkelgebieden in Parkstad zullen verdwijnen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 mei 2010 in zaak nr. 201000469/1/H1), komt voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in een bepaalde sector geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of sprake is van overaanbod en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen, maar aan de vraag of voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het eventueel verdwijnen van een aantal winkels niet betekent dat de lokale detailhandelsstructuur duurzaam zal worden ontwricht, nu binnen Parkstad voor consumenten voldoende aanbod en variatie in winkels op acceptabele afstand van hun woning blijft bestaan.
Niet in geschil is dat binnen Parkstad sprake is van een relatief hoge leegstand. De aan de besluitvorming ten grondslag liggende onderzoeksrapporten bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vestiging van de AH XL-supermarkt zal leiden tot een dusdanige toename van de bestaande leegstand dat de winkelstructuur hierdoor zodanig zal worden aangetast dat in Parkstad een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat zal ontstaan. Nog daargelaten dat de Nota Ruimte geen concrete beleidsbeslissingen bevat en de gemeente en provincie hieraan derhalve niet gebonden zijn, heeft de rechtbank gelet op het vorenstaande in hetgeen Meijers Plusmarkten en andere in beroep hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het project in strijd is met de Nota Ruimte.
Anders dan Meijers Plusmarkten en andere veronderstellen, heeft de rechtbank niet geoordeeld dat de effecten van het project voor de werkgelegenheid door het college niet kunnen worden betrokken in de aan een vrijstellingsbesluit ten grondslag liggende belangenafweging. De rechtbank heeft overwogen dat het betoog van Meijers Plusmarkten en andere dat het project niet zal leiden tot extra werkgelegenheid geen reden vormt om vrijstelling te weigeren. In hetgeen Meijers Plusmarkten en andere hebben aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in het uitblijven van extra werkgelegenheid reden had moeten zien de vrijstelling te weigeren.
Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat de verkoop van non-food producten van ondergeschikte betekenis zal zijn. In de aan het besluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat van het netto vloeroppervlak van de AH XL-supermarkt 3000 m² zal worden benut voor de dagelijkse sector, te weten food en persoonlijke verzorging en 500 m² voor non-food. Geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat deze weergave niet juist is. Nu 14% van het vloeroppervlak zal worden benut voor non-foodproducten, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de verkoop van non-foodproducten van ondergeschikte betekenis is en dat van een warenhuisformule geen sprake is.
Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank in hetgeen Meijers Plusmarkten en andere hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid vrijstelling voor het project kon verlenen.
Het betoog faalt.
17. Meijers Plusmarkten en andere betogen ten slotte dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) niet van toepassing is. Hiertoe voeren zij aan dat het project op basis van artikel V van het van toepassing zijnde overgangsrecht van de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) dient te worden getoetst aan het Blk 2005.
17.1. Ingevolge artikel V van de Wet tot wijziging van de Wet milieubeheer zijn titel 5.2 van de Wet milieubeheer, bijlage 2 van die wet en de op titel 5.2 berustende bepalingen niet van toepassing op een voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van artikel 7 van Pro het Blk 2005 vastgesteld besluit of ontwerpbesluit, noch op ter uitvoering daarvan strekkende besluiten, overige rechtshandelingen en feitelijke handelingen. Nu voor de inwerkingtreding van de wet van 11 oktober 2007 geen ontwerpbesluit was vastgesteld, is het Blk 2005 niet van toepassing. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt.
18. Het hoger beroep is, voor zover ingediend door Plus Retail B.V., gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van Plus Retail B.V. gegrond heeft verklaard, het besluit van 10 augustus 2010 heeft vernietigd voor zover het college Plus Retail B.V. heeft ontvangen in haar bezwaren en de rechtbank heeft bepaald dat het bezwaar van Plus Retail B.V. niet-ontvankelijk is. Het hoger beroep, voor zover ingediend door Meijers Plusmarkten en andere, is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Plus Retail B.V. tegen het besluit van 10 augustus 2010 alsnog ongegrond verklaren.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
20. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet ten tijde van belang luidde, brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan Plus Retail B.V. wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep, voor zover ingediend door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Plus Retail B.V., gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 31 augustus 2012 in zaak nr. 10/1520, voor zover de rechtbank het bij haar ingestelde beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Plus Retail B.V. gegrond heeft verklaard, het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade van 10 augustus 2010, kenmerk WP/TL10u0015802, heeft vernietigd voor zover daarbij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Plus Retail B.V. in haar bezwaren is ontvangen en de rechtbank heeft bepaald dat het bezwaar van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Plus Retail B.V. niet-ontvankelijk is;
III. verklaart het hoger beroep, voor zover ingediend door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Meijers Plusmarkten Simpelveld B.V. en andere, met uitzondering van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Plus Retail B.V, ongegrond;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het bij de rechtbank door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Plus Retail B.V. ingestelde beroep ongegrond;
VI. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Plus Retail B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Huijben
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2013
604.