Uitspraak
201205687/1/A3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te [woonplaats], de vereniging Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer, gevestigd te Rotterdam, en [appellant B], wonend te [woonplaats] (hierna: [appellant A] en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 25 april 2012 in zaak nr. 11/2324 in het geding tussen:
[appellant A] en anderen
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2009 heeft het college bij de Friese Sluis, Voorstersluis en Ketelsluis een invaarbeperking voor schepen langer dan 39 meter ingesteld.
Bij besluit van 29 september 2011, voor zover thans nog van belang, heeft het het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2012 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2013, waar [appellant A], bijgestaan door mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door A.W. Valkhof en K.E. van der Wielen, beiden werkzaam in dienst van de provincie, bijgestaan door mr. G. Verberne, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van deel C van deze wet volgt dat het recht, zoals dat vóór de inwerkingtreding van deze wet gold, op dit geding van toepassing blijft.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, aanhef en onder 2˚, van de Scheepvaartverkeerswet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder bekendmaking met dezelfde strekking als een verkeersteken verstaan: een schriftelijke mededeling aan het scheepvaartverkeer, waarmee aan dat verkeer wordt gegeven een inlichting, aanbeveling, gebod of verbod, onderscheidenlijk opheffing van een gebod of verbod voor het verkeersgedrag op een bepaalde plaats in of een bepaald gedeelte van een scheepvaartweg.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2˚, is voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen, indien het een scheepvaartweg in beheer bij de provincie betreft, het college het bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan toepassing van artikel 4, behoudens het bepaalde in het tweede lid, slechts geschieden in het belang van:
a. het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer;
b. het instandhouden van scheepvaartwegen en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
c. het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer aan de waterhuishouding, oevers en waterkeringen, of werken, gelegen in of over scheepvaartwegen;
d. het voorkomen of beperken van externe veiligheidsrisico’s in verband met schepen;
e. het voorkomen of beperken van verontreiniging door schepen.
Ingevolge het tweede lid kan toepassing van artikel 4 ten Pro behoeve van een in het eerste lid vermeld belang mede geschieden in het belang van het voorkomen of beperken van:
a. hinder of gevaar door het scheepvaartverkeer voor personen die zich anders dan op een schip te water bevinden;
b. schade door het scheepvaartverkeer aan de landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarden van een gebied, waarin scheepvaartwegen zijn gelegen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot bekendmakingen met dezelfde strekking als een verkeersteken.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer (hierna: Babs) wordt in dit besluit onder verkeersbesluit verstaan:
1˚ een besluit tot het aanbrengen of verwijderen van een verkeersteken dat een gebod of verbod, dan wel de opheffing van een gebod of verbod, aangeeft;
2˚ een bekendmaking met dezelfde strekking als een verkeersteken, als bedoeld onder 1˚.
Ingevolge artikel 5 vermeldt Pro de motivering van een verkeersbesluit in ieder geval, welke doelstelling of doelstellingen ermee worden beoogd. Daarbij wordt vermeld, welke van de in artikel 3 van Pro de Scheepvaartverkeerswet vermelde belangen aan het besluit ten grondslag liggen.
2. Op 31 oktober 2006 heeft het college zich voorgenomen bij de Voorstersluis een invaarbeperking voor schepen met een lengte van 39,5 tot 49,5 meter in te stellen en voor de Friese Sluis besluitvorming hieromtrent te laten afhangen van mogelijke subsidieverlening door de Rijksoverheid.
Bij het besluit van 29 september 2009 heeft het per 1 november 2009 bij de Voorstersluis, Friese Sluis en Ketelsluis een invaarbeperking voor schepen langer dan 39 meter ingesteld. Bij besluit van 31 mei 2010 heeft het het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit besluit een algemeen verbindend voorschrift is. Bij uitspraak van 17 februari 2011 heeft de rechtbank dat besluit vernietigd en daartoe overwogen dat het besluit van 29 september 2009 als verkeersbesluit voor beroep vatbaar is. Vervolgens heeft het college het besluit van 29 september 2011 genomen.
3. De rechtbank heeft dit besluit wegens een ontoereikende motivering vernietigd, omdat het college ter zitting heeft uiteengezet dat het het in het besluit van 29 september 2011 ingenomen standpunt dat het besluit van 29 september 2009 op zichzelf geen verkeersbesluit is en het daarom niet aan de wettelijke formele vereisten ter zake hoeft te voldoen, niet langer handhaaft. Voorts heeft zij in aanmerking genomen dat het college ter zitting heeft gesteld dat niet de Verordening voor de fysieke leefomgeving Flevoland, maar de verplichtingen op basis van de Waterwet de basis voor de invaarbeperking vormen, terwijl het doel van de invaarbeperking is gelegen in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Scheepvaartverkeerswet.
De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand gelaten, omdat het een verkeersbesluit is, zijnde een bekendmaking met dezelfde strekking als een verkeersteken, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Babs en het college bevoegd was dat besluit te nemen. Er is voldaan aan het bepaalde in artikel 5 van Pro het Babs en het college heeft bij de voorbereiding van het besluit overleg gevoerd met de daarbij belanghebbende lichamen en instellingen, waaronder Schuttevaer. Verder mocht het college zich op het standpunt stellen dat ten aanzien van de betrokken sluizen niet aan de veiligheidsnormen wordt voldaan. Het heeft mogen afzien van specifiek onderzoek per betrokken schutsluis naar alternatieve voorzieningen om aanvaringen te voorkomen. Het in beroep aangevoerde geeft geen grond voor het oordeel dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de invaarbeperking heeft kunnen besluiten. [appellant A] en anderen kunnen om schadevergoeding verzoeken en het college was niet gehouden om, voorafgaand aan het instellen van het invaarverbod, meer gericht onderzoek naar de nadelige gevolgen daarvan voor de betrokken ondernemers te doen, aldus de rechtbank.
4. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit niet in stand kon en in elk geval niet mocht laten, aangezien het college in dit besluit heeft aangekondigd dat separaat een verkeersbesluit ten aanzien van de Voorstersluis, Friese Sluis en Ketelsluis zal worden genomen.
4.1. Dit betoog faalt bij gebrek aan feitelijke grondslag. De rechtbank heeft overwogen dat het college ter zitting het in het besluit van 29 september 2011 ingenomen standpunt dat dat van 29 september 2009 geen verkeersbesluit is en het niet hoefde te voldoen aan de wettelijke formele eisen ter zake, wegens voortschrijdend inzicht niet langer heeft gehandhaafd. Dat hebben [appellant A] en anderen in hoger beroep niet betwist. Het is daarmee ook teruggekomen van het in het besluit van 29 september 2011 vermelde voornemen om separaat een verkeersbesluit te nemen.
5. [appellant A] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 29 september 2011 in strijd met het verbod op détournement de pouvoir is. Hiertoe voeren zij aan dat het college de invaarbeperking op de Waterwet heeft gebaseerd, terwijl die wet hem geen bevoegdheid tot het nemen van een verkeersbesluit in de zin van de Scheepvaartverkeerswet geeft.
5.1. De rechtbank heeft het besluit van 29 september 2011 vernietigd, omdat het college een onjuist wettelijk kader heeft toegepast. Voorts heeft zij bij het in stand laten van de rechtsgevolgen van dat besluit toepassing gegeven aan de Scheepvaartverkeerswet en het Babs, ingevolge welke regelingen het college verkeersbesluiten kan nemen. Niet is gebleken dat zij hierbij andere doelstellingen heeft beoogd te realiseren, dan waartoe die bevoegdheid aan het college is verleend. Reeds hierom faalt dit betoog.
6. [appellant A] en anderen betogen voorts dat de rechtbank bij het in stand laten van de rechtsgevolgen niet heeft voldaan aan de in artikel 5 van Pro het Babs voor het nemen van een verkeersbesluit gestelde eisen. Het besluit van 29 september 2009, noch dat van 29 september 2011, vermeldt, welke doelstelling of doelstellingen daarmee worden beoogd en welke van de in artikel 3 van Pro de Scheepvaartverkeerswet vermelde belangen daaraan ten grondslag liggen, aldus [appellant A] en anderen.
6.1. De rechtbank heeft met juistheid aangenomen dat de invaarbeperking is ingegeven door het veiligheidsrisico dat is verbonden aan het met schepen langer dan 39 meter vanaf open water invaren van de Voorstersluis, Friese Sluis en Ketelsluis en dat risico daarmee wordt verminderd. Uit het voornemen van 31 oktober 2006 en het besluit van 29 september 2009 volgt, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, dat aan de beperking de belangen, bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Scheepvaartverkeerswet, ten grondslag liggen.
Nu de rechtbank deze belangen evenzeer aan het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 29 september 2011 ten grondslag heeft gelegd en daarbij heeft overwogen, welke doelstelling met het instellen van de invaarbeperking wordt beoogd, neemt de omstandigheid dat dit niet als zodanig in het besluit van 29 september 2011 is vermeld, niet weg dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat aan de in artikel 5 van Pro het Babs gestelde eisen is voldaan. Ook dit betoog faalt.
7. [appellant A] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college het besluit van 29 september 2011 onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. De rechtbank heeft het oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat ten aanzien van de betrokken sluizen niet aan de veiligheidsnormen wordt voldaan niet gemotiveerd. Voort heeft zij miskend dat het college ten onrechte heeft afgezien van het doen van specifiek onderzoek per betrokken schutsluis naar alternatieve voorzieningen om aanvaringen te voorkomen. Hiertoe stellen zij dat uit het rapport "Risicoanalyse schutsluizen in de provincie Flevoland" van Infram BV van december 2001 volgt dat goedkope alternatieve voorzieningen voorhanden zijn en per sluis de beste oplossing dient te worden onderzocht. De rechtbank is hieraan voorbijgegaan en heeft ten onrechte niet op basis van de bevindingen, neergelegd in dit rapport, de economische belangen van de betrokken ondernemers afgezet tegen de te verwachten investeringen voor mogelijke alternatieve voorzieningen om aanvaringen te voorkomen.
Ten slotte heeft zij miskend dat het college het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door niet reeds in deze procedure in nadeelcompensatie te voorzien, nu de gevolgen van het instellen van een invaarbeperking, die direct voelbaar zijn, niet in verhouding staan tot de daarmee te dienen doelen, aldus [appellant A] en anderen.
7.1. De rechtbank heeft haar oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat ten aanzien van de individuele sluizen niet aan de veiligheidsnormen wordt voldaan niet nader gemotiveerd. Dit kan evenwel niet leiden tot het met het betoog beoogde doel, nu dat oordeel juist is. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat de betrokken sluizen volgens voornoemd rapport van Infram, dat aan het instellen van het invaarverbod ten grondslag is gelegd en waarvan [appellant A] en anderen de bevindingen niet hebben weersproken, niet aan de wettelijk gestelde veiligheidsnormen voldoen.
7.2. In dat rapport is uiteengezet dat per schutsluis dient te worden onderzocht, welke mogelijkheden tot het treffen van voorzieningen om aanvaringen te voorkomen bestaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college van zodanig onderzoek mocht afzien, nu volgens wat hierover in het in zoverre niet weersproken voornemen van 31 oktober 2006 is vermeld, uitsluitend ophaalbare voorzieningen mogelijk zijn, waarvan de ontwerpkosten € 350.000,00 bedragen. Ook volgt uit het voornemen dat een vaste aanvaarvoorziening ongeveer € 150.000,00 kost. Daarnaast volgt uit het besluit van 29 september 2009 dat naar andere alternatieve voorzieningen, zoals een aanvaarbeveiliging en een aangepaste schutprocedure onderzoek is gedaan. Daarbij is gebleken dat een aanvaarbeveiliging een te hoge investering zou vergen en bovendien de recreatievaart hierdoor zou worden beperkt. Ter zitting heeft het college nader toegelicht, waarom niet voor het toepassen van kunststof, dan wel andere aanvaringskabels is gekozen. Verder is volgens het college naar voren gekomen dat bij het volgen van een alternatieve schutprocedure de situatie nagenoeg niet veiliger wordt. Een en ander hebben [appellant A] en anderen niet, dan wel niet toereikend gemotiveerd, weersproken.
7.3. Voorts heeft het college bij het voornemen van 31 oktober 2006 en het besluit van 29 september 2009 in aanmerking genomen dat de schepen, waarvoor de invaarbeperking geldt, uitsluitend via de Urkersluis de Noordoostpolder kunnen invaren. Hierdoor kan het aantal verletdagen stijgen, omdat slecht weer een belemmering kan vormen om het IJsselmeer op te varen en de luiken van de Urkersluis bij slecht weer gesloten worden. Voorts heeft het in aanmerking genomen dat de Voorstersluis en Friese Sluis relatief weinig door de beroepsvaart worden gebruikt en het beleid, gericht op duurzame ontwikkeling van de economie van de provincie, onder meer strekt tot het stimuleren van buitendijkse beroepsvaart, maar bestaande beroepsvaart op de provinciale wateren gefaciliteerd blijft worden.
7.4. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college de nadelige gevolgen van de invaarbeperking voor de betrokken ondernemers bij de besluitvorming heeft betrokken en hierbij heeft mogen meewegen dat de economische belangen bij het aanbrengen van een alternatieve voorziening gering zijn, in relatie tot de te verwachten vereiste investeringen. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de invaarbeperking slechts in één richting geldt en [appellant A] en anderen niet, anders dan door te stellen dat het aantal verletdagen stijgt, hebben uiteengezet, waaruit hun schade bestaat. Voorts heeft het college onder meer in het verweerschrift toegezegd en ter zitting bevestigd dat het bereid is om - mocht hiertoe aanleiding zijn - nadeelcompensatie te verlenen. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde onder die omstandigheden terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de gevolgen van de invaarbeperking voor [appellant A] en anderen in verhouding tot het ermee te dienen doel zo bezwaarlijk zijn, dat het college bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot de invaarbeperking heeft kunnen besluiten.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2013
176-741.