Uitspraak
201205911/1/T1/R4.
Datum uitspraak: 30 januari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
1. de vereniging Vereniging van Eigenaars Smidswater 1 t/m 7e (hierna: de VvE), gevestigd te Den Haag,
2. de vereniging Vereniging Buurtschap Centrum 2005, gevestigd te Den Haag,
3. de vereniging Vereniging Vrienden van Den Haag en de vereniging Erfgoedvereniging Bond Heemschut (hierna: Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut), beide gevestigd te Den Haag,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Den Haag,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2012, nr. 29, heeft de raad het bestemmingsplan "Smidsplein e.o." vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de VvE, de Vereniging Buurtschap Centrum 2005 en Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2012, waar de VvE, vertegenwoordigd door mr. R.B. van Heijningen, advocaat te Den Haag, [gemachtigden], de vereniging Vereniging Buurtschap Centrum 2005, vertegenwoordigd door mr. R.B. van Heijningen voornoemd en [gemachtigde], en Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut, vertegenwoordigd door mr. R.B. van Heijningen voornoemd en door [gemachtigde], zijn verschenen. Verder is ter zitting de raad gehoord, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers en mr. A.J. van der Ven, beiden advocaat te Den Haag.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Het beroep van de Vereniging Buurtschap Centrum 2005
2. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), gelezen in samenhang met artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, voor zover dit beroep de vaststelling van plandelen, regels of aanduidingen betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht.
2.1. Ten aanzien van de Vereniging Buurtschap Centrum 2005 dient te worden beoordeeld of de door mr. F.A.J. Bakker ondertekende zienswijze, waarop onder meer de naam en handtekening van [secretaris] staan met daarachter "secretaris Buurtschap Centrum 2005", kan worden aangemerkt als een zienswijze die mede namens de vereniging naar voren is gebracht. Naar het oordeel van de Afdeling is dat niet het geval. Uit de ondertekening van deze zienswijze, "namens, bestuur Vereniging van Eigenaren Smidswater 1 tot en met 7e, Bewoners Smidswater en Nieuwe Uitleg (zie bijgaande handtekeningen)", volgt immers dat deze zienswijze slechts is ingediend namens de VvE en namens de bewoners van wie de namen en handtekeningen zijn vermeld. Het beroep van de Vereniging Buurtschap Centrum 2005 is dan ook niet voorafgegaan door een door de vereniging bij de raad naar voren gebrachte zienswijze, zoals dat is vereist. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan de vereniging redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Het beroep van de Vereniging Buurtschap Centrum 2005 zal in de einduitspraak niet-ontvankelijk worden verklaard.
De beroepen van Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut en de VvE Ontvankelijkheid Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut
3. Ter zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het beroep van Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut niet-ontvankelijk is, omdat de zienswijze van het Haags Monumentenplatform, waarin de beide organisaties vertegenwoordigd zijn, niet aan hen kan worden toegerekend.
3.1. Tegen het ontwerp van het plan is een zienswijze ingediend door het Haags Monumentenplatform. Deze zienswijze vermeldt dat in dat platform onder meer Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut zijn vertegenwoordigd. Verder is door de beide verenigingen gesteld dat de zienswijze namens hen is ingediend en dat de door het Monumentenplatform naar voren gebrachte standpunten door de gemeente steeds zijn aangemerkt als standpunten van de organisaties die bij het platform zijn aangesloten. Het feit dat de door Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut aangevoerde beroepsgronden in het verweerschrift namens de raad inhoudelijk zijn besproken en het gegeven dat - zoals namens de raad ter zitting is bevestigd - ook de raad er in eerste instantie vanuit is gegaan dat de zienswijze van het Monumentenplatform aan de beide verenigingen kan worden toegerekend, ondersteunen de stelling van de verenigingen dat de zienswijze namens hen is ingediend, welke stelling overigens door de raad ook niet gemotiveerd is bestreden. Gezien het voorgaande moet worden aangenomen dat de zienswijze van het Haags Monumentenplatform mede namens de beide genoemde verenigingen is ingediend, zodat Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut in hun beroep kunnen worden ontvangen.
Het plan
4. Het plan voorziet in de mogelijkheid van nieuwbouw van kantoren ten behoeve van de Hoge Raad der Nederlanden. Het plangebied wordt begrensd door het Korte Voorhout, het Smidsplein, de Gietkom en de Prinsessegracht.
Standpunten van partijen
5. Ter zitting hebben Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut hun beroep ingetrokken voor zover het betrekking had op de wijze waarop de besluitvorming aangaande het stedenbouwkundig kader is verlopen.
6. Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut betogen dat de raad bij de besluitvorming over het plan met de namens hen ingediende zienswijze onvoldoende rekening heeft kunnen houden, onder meer gezien de opstelling van de verantwoordelijk wethouder. Naar hun mening heeft de inhoudelijke besluitvorming over de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt feitelijk al plaatsgevonden bij de vaststelling van het Stedenbouwkundig kader Korte Voorhout e.o. van 24 februari 2010, dat mede aan het plan ten grondslag is gelegd.
Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut betogen verder dat het plan wat betreft de bouwhoogte en -omvang te ruime mogelijkheden biedt. De in het plan opgenomen regeling die een maximum van 15.000 m2 stelt aan het te realiseren bruto-vloeroppervlak vinden zij onduidelijk. De regeling leidt er volgens hen toe dat geen beperking geldt voor de oppervlakte van de zogenoemde uitkragende volumes die in het plan worden mogelijk gemaakt en evenmin voor het percentage van het geveloppervlak waar deze uitkragingen zijn toegestaan. Verder vinden zij de maximale bouwhoogte van 23 meter, waarboven nog een dakopbouw van 4 meter kan worden geplaatst en die op grond van algemene bouw- en afwijkingsregels in het plan volgens hen ten hoogste 30 meter kan bedragen, niet passend in de omgeving. Naar hun mening verschilt deze hoogte te veel van de hoogte van de bestaande omliggende gebouwen. Wat de bouwmogelijkheden betreft wijkt het plan volgens hen ten onrechte af van het stedenbouwkundig kader en van de herziene versie van dat kader, die is vastgesteld op 19 oktober 2010. Verder is volgens hen binnen de vastgelegde omvang alleen een standaardkantoorpand mogelijk, en niet een gebouw dat recht doet aan de bijzondere status van de Hoge Raad.
Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut betogen ten slotte dat het plan ten onrechte voorziet in de mogelijkheid met omgevingsvergunning geringe afwijkingen van de bestemmingsgrenzen en de bouw van kleine bouwwerken zoals fietsenstallingen toe te staan. Naar hun mening past deze mogelijkheid niet in de historische en karakteristieke omgeving.
7. Het beroep van de VvE is eveneens gericht tegen de naar haar oordeel te ruime begrenzing van en maatvoering voor de in het plan voorziene bebouwing, en meer in het bijzonder tegen de maximaal toegestane bouwhoogte. Volgens de VvE is het plan op dit punt in strijd met het stedenbouwkundig kader en met de aanwijzing van de omgeving als beschermd stadsgezicht. Verder is de maximaal toegestane bouwhoogte aanmerkelijk groter dan de hoogte van de gebouwen in de naaste omgeving, wat onder meer kan leiden tot verminderde lichtinval en aantasting van uitzicht. Doordat het gebouw voorziet in een groter beschikbaar vloeroppervlak dan voor de Hoge Raad noodzakelijk is en doordat het aantal lagen van de parkeergarage van drie naar twee is teruggebracht, kan de totale bouwhoogte volgens de VvE worden beperkt en kan de dakopbouw waarin het plan voorziet achterwege blijven. Mocht de dakopbouw niettemin gehandhaafd worden, dan zou deze moeten worden geconcentreerd aan de kant van de Prinsessegracht, waar de dakopbouw, naar de VvE meent, beter aansluit bij de hoogte van het aan de overkant van de straat gelegen ministerie van Financiën. Verder is in het plan volgens de VvE ten onrechte alleen voor de kant van het Smidsplein en de kant van de Prinsessegracht vastgelegd dat de eventuele dakopbouw anderhalve meter moet inspringen ten opzichte van de gevel van het zogenoemde basisvolume.
8. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met het stedenbouwkundig kader. De bouwhoogte, de mogelijkheid van een dakopbouw, de overkragende bebouwingsmogelijkheden aan de lange zijden en het maximale vloeroppervlak van 15.000 m2 zijn aan dat kader ontleend, en eventuele verschillen zijn in hoofdzaak het gevolg van het feit dat het kader in het plan op ondergeschikte punten juridisch is uitgewerkt. Bij de aanwijzing als beschermd stadsgezicht zijn geen specifieke afwegingen gemaakt met betrekking tot het plangebied en evenmin met betrekking tot de verhouding van de in het plan opgenomen maximale hoogte van 27 meter tot de hoogte van de gebouwen in de omgeving, aldus de raad. De raad is verder van mening dat enige flexibiliteit in het plan nodig is wat betreft de bebouwingsmogelijkheden, omdat nog geen definitief bouwplan is vastgesteld. Ter zitting heeft de raad betoogd dat uit artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder d, van de planregels volgt dat het daarin vastgelegde maximale vloeroppervlak van 15.000 m2 betrekking heeft op de totale binnen het plangebied te realiseren hoeveelheid vloeroppervlak ten behoeve van kantoren. Deze maat heeft mede betrekking op de kantoorruimte die kan worden gerealiseerd in de uitkragingen, aldus de raad, zodat de omvang van de uitkragingen ook op deze wijze wordt begrensd.
Planregeling
9. De in het plan opgenomen gronden hebben voor het grootste deel de bestemming "Kantoor", aan de zijden van de Prinsessegracht en het Korte Voorhout omgeven door de bestemming "Verkeer-Straat" en aan de zijde van het Smidsplein door de bestemming "Verkeer-Verblijfsstraat". Op een groot deel van het vlak met de bestemming "Kantoor" is de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw" aangebracht. Verder heeft dat bestemmingsvlak aan de zijde van het Smidsplein gedeeltelijk de aanduiding "onderdoorgang". Deze aanduiding is ook toegekend aan een gedeelte van het vlak met de bestemming "Verkeer-Straat" en aan een deel van het vlak met de bestemming "Water". De op de verbeelding aangegeven maximale bouwhoogte bedraagt 23 meter.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a respectievelijk d, van de planregels zijn de voor "Kantoor" aangewezen gronden onder meer bestemd voor kantoor, en ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" voor een onderdoorgang/overbouwing.
Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, gelden voor het bouwen van gebouwen onder meer de volgende regels:
b. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan op de plankaart aangegeven;
d. het totale bruto-vloeroppervlak ten behoeve van kantoor, als bedoeld in 3.1 onder a, mag niet meer bedragen dan 15.000 m2;
e. in uitzondering op het gestelde onder b mag ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw" op de plankaart een dakopbouw worden gebouwd, waarvan de hoogte niet meer mag bedragen dan 4 meter;
f. ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" aan de zijde Smidsplein mag een onderdoorgang/overbouwing tot stand worden gebracht, met dien verstande dat de onderzijde hiervan, de minimum hoogte, afgezien van pilaren en andere dragende constructies, zich tenminste 6 meter boven het maaiveld dient te bevinden;
i. het bouwen van overkragende bebouwing, die niet direct op het maaiveld is gepositioneerd en tot stand wordt gebracht buiten de bestemmingsgrenzen van de hoofdbebouwing, is aan de lange zijden van het hoofdgebouw toegestaan, voor zover dit binnen de bestemmingen "Verkeer-Straat", "Verkeer-Verblijfsstraat" en "Water" wordt toegestaan. Wat betreft de desbetreffende bouwregels wordt verwezen naar de artikelen 4, 5 en 6.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Verkeer-Straat" aangewezen gronden onder meer bestemd voor wegen en fiets- en voetpaden. Ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" zijn deze gronden bestemd voor overkragende bebouwing ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor".
Ingevolge artikel 4, lid 4.2.1, gelden voor het bouwen van gebouwen op deze gronden de volgende regels:
a. op of boven deze gronden mogen geen gebouwen tot stand worden gebracht, met uitzondering van overkragende bebouwing ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" aan de zijde van het Korte Voorhout ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor";
b. ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" mag ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor", binnen de bestemming "Verkeer-Straat" overkragende bebouwing boven de gronden tot stand worden gebracht waarvan de minimum hoogte van de onderzijde zich tenminste 5 meter boven het maaiveld dient te bevinden;
c. de hoogte van de overkragende bebouwing mag niet meer bedragen dan op de verbeelding staat aangegeven, tenzij invulling wordt gegeven aan de binnen de bestemming "Kantoor" in 3.2.1 onder e opgenomen mogelijkheid om een dakopbouw van maximaal 4 meter hoogte toe te voegen. In dat geval mag de hoogte van de overkragende bebouwing aansluitend daarop eveneens met maximaal 4 meter worden verhoogd.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, zijn de voor "Verkeer-Verblijfsstraat" aangewezen gronden bestemd voor onder meer verblijfs- en woonstraten. Ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" zijn deze gronden bestemd voor overkragende bebouwing ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor".
Ingevolge artikel 5, lid 5.2.1, gelden voor het bouwen van gebouwen op deze gronden de volgende regels:
a. op of boven deze gronden mogen geen gebouwen tot stand worden gebracht, met uitzondering van overkragende bebouwing ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" op de hoek van het Smidsplein en de Gietkom ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor";
b. ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" mag ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor" binnen de bestemming "Verkeer-Verblijfsstraat" overkragende bebouwing boven de gronden tot stand worden gebracht waarvan de minimum hoogte van de onderzijde zich tenminste 5 meter boven het maaiveld dient te bevinden.
Ingevolge artikel 6, lid 6.1, zijn de voor "Water" aangewezen gronden onder meer bestemd voor water. Ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" zijn deze gronden bestemd voor overkragende bebouwing ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor".
Ingevolge artikel 6, lid 6.2.1, gelden voor het bouwen van gebouwen op deze gronden de volgende regels:
a. op of boven deze gronden mogen geen bouwwerken tot stand worden gebracht, met uitzondering van overkragende bebouwing en een terras ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor";
b. ter plaatse van de aanduiding "onderdoorgang" mag ten behoeve van de aangrenzende bestemming "Kantoor", binnen de bestemming "Water", overkragende bebouwing boven het water tot stand worden gebracht waarvan de minimum hoogte van de onderzijde zich tenminste 5 meter boven het maaiveld dient te bevinden.
Ingevolge artikel 8, lid 8.1, zijn de voor "Waarde-Cultuurhistorie" aangewezen gronden, behalve voor de daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor behoud en bescherming van de cultuurhistorische waarden van een rijksbeschermd stadsgezicht, zoals beschreven in het aanwijzingsbesluit Rijksbeschermd Stadsgezicht Centrum van 28 juni 1994, met de bijbehorende toelichting, zoals opgenomen in de bijlagen 1 en 2 bij de regels van dit plan.
Ingevolge artikel 8, lid 8.2, geldt voor het bouwen binnen de dubbelbestemming "Waarde-Cultuurhistorie" onder meer dat dit moet plaatsvinden met inachtneming van de cultuurhistorische waarden als bedoeld in lid 8.1, die op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het plan aanwezig waren. Deze beperking heeft, bij strijdigheid daarmee, voorrang op de bouwregels van de andere voorkomende bestemmingen als bedoeld in 8.1 en de algemene bouw- en afwijkingsregels.
Ingevolge artikel 12, onder a, kan het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning afwijken van de bepalingen van het plan ten behoeve van, onder meer, het overschrijden van bebouwings- of bestemmingsgrenzen voor zover betrekking hebbende op ondergeschikte bouwonderdelen zoals erkers, balkons, galerijen, buitentrappen, luifels, gevel- en kroonlijsten, overstekende daken en soortgelijke bouwdelen in geval de overschrijding niet meer bedraagt dan 2 meter; geringe afwijkingen van bestemmingsgrenzen, die in het belang zijn voor een meer verantwoorde ruimtelijke of technische plaatsing van bouwwerken of die noodzakelijk zijn in verband met de werkelijke toestand van het terrein tot een maximum van 3 meter; en bouwwerken voor de stalling van fietsen, motorfietsen, scooters, scootmobielen en vergelijkbare vervoermiddelen.
Oordeel van de Afdeling
10. Met betrekking tot het betoog dat de raad bij zijn besluitvorming over het plan onvoldoende rekening heeft kunnen houden met de ingediende zienswijzen overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat bij de besluitvorming over de vaststelling van het plan de in de Wro voorgeschreven procedure niet juist is gevolgd. Zoals hiervoor is overwogen zijn namens Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut tegen het ontwerpplan zienswijzen ingediend, die zijn weergegeven in het bestreden besluit en daar door de raad van een inhoudelijke reactie zijn voorzien. Dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de bespreking door de raad zouden zijn betrokken is niet gebleken. Verder is, ten aanzien van het betoog dat de besluitvorming over wat het plan mogelijk maakt feitelijk al heeft plaatsgevonden bij de vaststelling van het stedenbouwkundig kader, van belang dat noch de Wro, noch enige andere wettelijke regeling eraan in de weg staat dat bij de besluitvorming omtrent de vaststelling van een plan in zekere mate wordt aangesloten bij dat kader. Een dergelijk kader is voorts juist bedoeld om de uitgangspunten voor een plan uiteen te zetten. De inhoud van het stedenbouwkundig kader voor dit plan kan in zoverre worden betrokken bij de beoordeling of het plan is voorzien van een toereikende motivering.
10.1. Het Stedenbouwkundig kader Korte Voorhout e.o. is vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 24 februari 2010 en als bijlage opgenomen bij de plantoelichting. Het kader bevat volgens die toelichting de stedenbouwkundige uitgangspunten en randvoorwaarden voor het plangebied en vormt een referentiekader voor de ontwikkelingen die in het plan worden mogelijk gemaakt. Het kader vermeldt onder meer dat in het deel van het beschermd stadsgezicht waarbinnen het plangebied ligt, wordt uitgegaan van een bouwhoogte die aansluit bij de omgeving en dat een maximale bouwhoogte van ongeveer 23 meter het uitgangspunt is voor het brede deel van het Korte Voorhout. Voor een evenwichtig profiel moet nieuwbouw in het plangebied ongeveer van eenzelfde hoogte zijn als het Ministerie van Financiën, aldus het kader. Uitgegaan wordt van een langgerekt volume van zes bouwlagen boven maaiveld. Als hoogte voor het basisvolume wordt uitgegaan van 23 meter, maar aan dat basisvolume kunnen aan de beide lange zijden en als zevende laag volumes worden toegevoegd, waarbij de toevoeging op het dak ten hoogste 4 meter hoog mag zijn. Bij de wijziging waarmee het college op 19 oktober 2010 heeft ingestemd is, met het oog op het behoud van vier rijen bomen op het Korte Voorhout, de mogelijkheid van het toevoegen van volumes aan het basisvolume aan de voorzijde teruggebracht van 50 procent naar 20 procent van het oppervlak. Verder is aan de achterzijde de mogelijkheid om volumes toe te voegen aan het basisvolume vergroot van 50 naar 60 procent, en is de afstand die voor de zevende bouwlaag moet worden aangehouden ten opzichte van de gevel teruggebracht van 3,5 naar 1,5 meter.
10.2. Ten aanzien van de uitkragende volumes blijkt uit de verbeelding dat de aanduiding "onderdoorgang" aan de zijde van het Korte Voorhout is aangebracht over ongeveer 65 procent van de lengte van het bestemmingsvlak met de bestemming "Kantoor", en aan de zijde van de Gietkom over de gehele lengte van dat bestemmingsvlak. Ter zitting is van de zijde van de raad verklaard dat deze regeling is opgenomen om de nodige flexibiliteit te creëren bij de keuze van de uiteindelijke plaats van de uitkragingen. De raad heeft wat de omvang van de uitkragingen betreft echter uitdrukkelijk beoogd aan te sluiten bij de maximale percentages die zijn vastgelegd in het stedenbouwkundig kader in de gewijzigde versie van 19 oktober 2010, namelijk ten hoogste 20 procent voor de voorgevel en 60 procent voor de achtergevel. Het plan bevat evenwel geen nadere bepalingen waaruit een dergelijke beperking voortvloeit. De raad heeft deze omissie ter zitting erkend. Nu het plan op dit punt afwijkt van hetgeen de raad daarin heeft beoogd te regelen moet worden geoordeeld dat het in zoverre, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is voorbereid.
10.3. Artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder d, hiervoor aangehaald, waarin de norm van 15.000 m2 voor het maximaal te realiseren vloeroppervlak is vastgelegd, maakt deel uit van artikel 3 van Pro de planregels, waarin de bestemmings- en de bouwregels zijn vastgelegd die betrekking hebben op de gronden die op de verbeelding zijn aangewezen voor de bestemming "Kantoor". De gronden waar de overkragingen kunnen worden aangebracht zijn niet als zodanig aangewezen, maar liggen op de verbeelding binnen respectievelijk de bestemmingen "Verkeer-Straat", "Verkeer-Verblijfsstraat" en "Water". Hieruit volgt enerzijds dat de oppervlakte aan kantoorruimte die binnen de uitkragende volumes kan worden gerealiseerd niet wordt begrensd door het maximum van 15.000 m2. Dat lid 3.2.1, aanhef en onder d, een verwijzing bevat naar "kantoor als bedoeld in 3.1 onder a", dat wil zeggen naar kantoorruimte die kan worden gerealiseerd binnen de bestemming "Kantoor", ondersteunt deze uitleg. Anderzijds volgt echter uit de omschrijving van "bruto-vloeroppervlak" in artikel 1, aanhef en onder 1.24, dat daaronder wordt verstaan "de totale oppervlakte van een kantoor, winkel, bedrijf of andere gebouwde voorziening, met inbegrip van de daartoe behorende magazijnen, overige dienstruimten en technische ruimten, zowel beneden als boven maaiveld of peil, met uitzondering van de parkeergarages". Uit deze definitie kan worden afgeleid dat de grens van 15.000 m2 betrekking heeft op het totale vloeroppervlak ten behoeve van kantoor dat binnen het plangebied kan worden gerealiseerd, dus met inbegrip van de kantoorruimte die in de overkragingen binnen de overige bestemmingen kan worden gerealiseerd. Deze uitleg van lid 3.2.1, aanhef en onder d, stemt, zoals ter zitting is gebleken, overeen met de bedoeling van de raad en is door de raad uitdrukkelijk onderschreven, maar is niet verenigbaar met de eerder weergegeven mogelijke uitleg van die bepaling.
Het voorgaande betekent dat het plan onvoldoende duidelijk maakt op welke oppervlakte het maximum van 15.000 m2 betrekking heeft, zodat op grond daarvan niet met een voldoende mate van nauwkeurigheid kan worden bepaald welke omvang aan bruto-vloeroppervlak in het plan wordt mogelijk gemaakt. Het plan is in zoverre vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
10.4. Met betrekking tot de maximaal toegestane bouwhoogte blijkt uit hetgeen hiervoor onder 10.1. is overwogen dat de in het plan opgenomen hoogte van 23 meter voor het basisvolume overeenkomt met wat daarover is vermeld in het stedenbouwkundig kader. Dat geldt ook voor de mogelijkheid een dakopbouw toe te voegen die een maximale hoogte van 4 meter mag hebben. Anders dan appellanten kennelijk veronderstellen brengt noch artikel 10, onder c, noch artikel 12, onderdeel a, onder 1 of onder 2, met zich dat verdere vergroting van deze bouwhoogten is toegestaan. Deze bepalingen hebben immers alleen betrekking op overschrijding van bestemmings- en bebouwingsgrenzen, respectievelijk alleen op de overschrijding van bestemmingsgrenzen. Gezien de omschrijving van "bebouwingsgrens" in artikel 1, lid 1.9, van de planregels als de grens van een bouwperceel en de omschrijving van "bestemmingsgrens" als de grens van een bestemmingsvlak, hebben deze termen geen betrekking op de maximale bouwhoogte. In zoverre wijkt het plan dan ook niet af van het stedenbouwkundig kader. Overigens is naar aanleiding van de ingediende zienswijzen de bevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders om af te wijken van onder meer bouwhoogten en bebouwde oppervlakten met ten hoogste 15 procent, waarin het ontwerpplan nog voorzag, in het vastgestelde plan komen te vervallen.
Voor de afmetingen in het horizontale vlak wordt in het stedenbouwkundig kader uitgegaan van een bouwkavel van ongeveer 104 bij 22 meter. Dit komt bij benadering overeen met de afmetingen van het bouwvlak voor het basisvolume zoals dat in het plan is voorzien, die respectievelijk ongeveer 106 en 22 meter bedragen. Op grond van de artikelen 10, onder c, en 12, onderdeel a, onder 1 en 2, is onder voorwaarden overschrijding van de bestemmings- en bebouwingsgrenzen mogelijk. Omdat daarbij moet worden gemeten vanuit de te overschrijden grens is de grootst mogelijke overschrijding 3 meter, wat de afwijking is die, met omgevingsvergunning, mogelijk kan worden gemaakt op grond van artikel 12, onderdeel a, onder 2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, in aanmerking genomen de maximale omvang van deze overschrijding, gelet op zijn beleidsvrijheid bij de vaststelling van het plan in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit punt niet onevenredig afwijkt van het stedenbouwkundig kader.
Ten aanzien van de gevolgen van de gekozen bouwhoogte en andere afmetingen voor het woon- en leefklimaat van omwonenden overweegt de Afdeling dat in opdracht van de raad een bezonningsonderzoek is uitgevoerd, waarbij is getoetst aan de zogenoemde Haagse bezonningsnorm. Deze norm houdt volgens de plantoelichting in dat wordt uitgegaan van totaal minimaal 2 uur zon per dag op voor- en achtergevel, op 19 februari en 21 oktober bij een zonhoogte van minimaal 10˚, gemeten in het midden van de gevel op een hoogte van 75 centimeter boven vloerniveau. Volgens het onderzoek verslechtert de bezonning van de voorgevel van de dichtstbijzijnde woningen aan het Smidswater, uitgaande van de maximaal mogelijke bouwmassa, alleen tussen 9.00 en 9.30 uur. Voor de rest van de dag is er geen wijziging in de bezonningssituatie van de betrokken woningen, aldus het onderzoek, en in totaal blijft de bezonning ruim boven de 2 uur per dag. Appellanten hebben de resultaten van het bezonningsonderzoek niet bestreden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op grond van het onderzoek in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot onevenredig nadelige gevolgen voor de bezonningssituatie van de woningen ter plaatse.
Het betoog dat de maximale bouwhoogte van in totaal, inclusief een eventuele dakopbouw, 27 meter onevenredig afwijkt van de bestaande bebouwing in de directe omgeving van het plangebied volgt de Afdeling niet, in aanmerking genomen de hoogte van ongeveer 23 meter van het naastgelegen gebouw van het ministerie van Infrastructuur en Milieu aan de Prinsessegracht, en van bijna 21 meter, met een hoogste punt van ongeveer 26 meter, van het ministerie van Financiën aan de overkant van het Korte Voorhout.
Gezien de ligging van het plangebied in het centrum van Den Haag, de afstand tot de meest nabijgelegen woningen van ongeveer 23 meter en het gegeven dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Binnenhof" voorzag in een maximale bouwhoogte van 20 meter, ziet de Afdeling ook voor het overige geen aanleiding voor het oordeel dat raad de maximale afmetingen van de bebouwing die in het plan wordt mogelijk gemaakt niet in redelijkheid aanvaardbaar heeft kunnen achten.
10.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2004, nr.
200206477/1) blijkt uit de memorie van toelichting bij de Monumentenwet (oud), die voor de inwerkingtreding van de Monumentenwet 1988 een regeling bevatte met betrekking tot beschermde stads- en dorpsgezichten, dat het niet de bedoeling was stads- en dorpsgezichten door de bescherming te "bevriezen" in de toestand waarin zij zich bevonden op het moment van aanwijzen. Volgens de memorie van toelichting moet het streven erop gericht zijn dat wenselijke of noodzakelijke veranderingen slechts geschieden op een zodanige wijze dat het beschermenswaardige aspect van het geheel niet, of althans zo weinig mogelijk, schade lijdt. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Monumentenwet 1988 kan niet worden afgeleid dat met deze wet is beoogd om op dit uitgangspunt terug te komen.
200206477/1) blijkt uit de memorie van toelichting bij de Monumentenwet (oud), die voor de inwerkingtreding van de Monumentenwet 1988 een regeling bevatte met betrekking tot beschermde stads- en dorpsgezichten, dat het niet de bedoeling was stads- en dorpsgezichten door de bescherming te "bevriezen" in de toestand waarin zij zich bevonden op het moment van aanwijzen. Volgens de memorie van toelichting moet het streven erop gericht zijn dat wenselijke of noodzakelijke veranderingen slechts geschieden op een zodanige wijze dat het beschermenswaardige aspect van het geheel niet, of althans zo weinig mogelijk, schade lijdt. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Monumentenwet 1988 kan niet worden afgeleid dat met deze wet is beoogd om op dit uitgangspunt terug te komen.
Vast staat dat het plangebied deel uitmaakt van een gebied dat als beschermd stadsgezicht is aangewezen. Zoals hiervoor is overwogen voorziet artikel 8 van Pro de planregels in een regeling ter bescherming van het beschermd stadsgezicht, en bepaalt dit artikel onder meer dat bouwen binnen de dubbelbestemming "Waarde-Cultuurhistorie" moet plaatsvinden met inachtneming van de cultuurhistorische waarden zoals deze blijken uit het aanwijzingsbesluit en de daarbij behorende toelichting. De genoemde dubbelbestemming is, blijkens de verbeelding, toegekend aan het gehele plangebied. De toelichting bij het aanwijzingsbesluit, die is opgenomen als bijlage bij de plantoelichting, vermeldt in algemene zin dat in het hele te beschermen gebied de historisch-ruimtelijke structuur, dat wil zeggen het historische patroon van straten, stegen, open ruimten en waterlopen, in samenhang met de schaal van de bebouwing ter plaatse van belang is. Voor een groot deel van het beschermd stadsgezicht is het historische karakter in ruime mate bewaard gebleven en daar zijn bovendien de profilering en inrichting van de openbare ruimte, de verkavelings- en bebouwingsstructuur en in het algemeen ook de vormgeving van de gebouwen van betekenis. Specifiek met betrekking tot het Korte Voorhout wordt echter vermeld dat dit, mede als gevolg van oorlogsschade, grote veranderingen heeft ondergaan, die vooral van architectonische aard zijn geweest. De toelichting bij het besluit bevat verder geen afwegingen die in het bijzonder zijn toegesneden op het plangebied, ook niet met betrekking tot de hoogte van de daar aanwezige bebouwing.
In aanmerking genomen dat, zoals de toelichting bij het bestemmingsplan vermeldt, het plan in het kader van het vooroverleg op grond van artikel 3.1.1. van het Besluit ruimtelijke ordening is voorgelegd aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed en deze met het plan heeft ingestemd, ziet de Afdeling gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat met de aanwijzing als beschermd stadsgezicht in het plan onvoldoende rekening is gehouden.
10.6. Ter zitting is namens de raad verklaard dat bedoeld is in het plan vast te leggen dat bij een eventuele dakopbouw aan alle zijden van het gebouw ten minste 1,5 meter afstand moet worden aangehouden ten opzichte van de gevel van het basisvolume. Voor zover een dakopbouw op een overkraging wordt aangebracht mag de dakopbouw echter doorlopen tot aan de buitengevel van die overkraging, zodanig dat de rand van de dakopbouw en de rand van de overkraging in hetzelfde verticale vlak liggen. In deze mogelijkheid voorziet artikel 4, lid 4.2.1 onder c, van de planregels. Op dit punt wordt aangesloten bij het stedenbouwkundig kader, in de gewijzigde versie van 19 oktober 2010. Onder meer ter zitting is gebleken dat is beoogd om het voorgaande op de verbeelding tot uitdrukking te brengen door een strook open te laten tussen de grens van het aanduidingsvlak "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw" en de grens van het bestemmingsvlak "Kantoor". Uit de verbeelding blijkt echter dat op de gedeelten waarop uitkragende volumes zijn toegestaan - dat wil zeggen: de gedeelten van de gronden bestemd voor "Water", "Verkeer-Verblijfsstraat" en "Verkeer-Straat" waarop de aanduiding "onderdoorgang" is aangebracht - het aanduidingsvlak "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw" doorloopt tot aan de bestemmingsgrens van de bestemming "Kantoor". Omdat het plan er niet toe verplicht om, als ervoor wordt gekozen een uitkraging aan te brengen, daarvoor het hele vlak met de aanduiding "onderdoorgang" te gebruiken, betekent het voorgaande dat de door de raad gewenste terugligging van 1,5 meter niet in het plan is vastgelegd voor zover in de vlakken met de aanduiding "onderdoorgang" aan de Korte Voorhout-zijde en de Gietkomzijde geen overkragingen worden gerealiseerd. Op dit punt is het plan niet in overeenstemming met hetgeen de raad daarin heeft bedoeld te regelen, zodat het plan ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
10.7. Hetgeen Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voldoende mogelijkheden biedt voor de bouw van een pand dat recht doet aan de taak en de bijzondere status van de Hoge Raad. Evenmin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de mogelijkheid met een omgevingsvergunning in beperkte mate af te wijken van de bepalingen van het plan, zoals opgenomen in artikel 12, onderdeel a, van de regels, geen onevenredige aantasting van de historische en karakteristieke omgeving tot gevolg zal hebben.
10.8. Voor het overige hebben de VvE en Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut zich beperkt tot het verwijzen naar de door hen ingediende zienswijze. In het bestreden besluit en de nota van zienswijzen is op de ingediende zienswijze ingegaan. De VvE en Vrienden van Den Haag en Bond Heemschut hebben, afgezien van hetgeen hiervoor werd besproken, in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
11. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen binnen een termijn van twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de geconstateerde gebreken te herstellen door het nemen van een nieuw besluit. Met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 10.2. is overwogen, dient de raad daarbij het plan alsnog zo te wijzigen dat daaruit volgt dat de overkragende bebouwing die binnen de bestemmingen "Verkeer-Straat", "Verkeer-Verblijfsstraat" en "Water" wordt mogelijk gemaakt in totaal niet meer mag beslaan dan 20 procent van de voorgevel en 60 procent van de achtergevel. Verder dient de raad, met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 10.3. is overwogen, het plan zo te wijzigen dat op grond daarvan met voldoende mate van nauwkeurigheid kan worden bepaald welke omvang aan bruto-vloeroppervlak ten behoeve van kantoren in het plan wordt mogelijk gemaakt. Ten slotte dient hij het plan, met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 10.6. is overwogen, zo te wijzigen dat daarin de door de raad gewenste terugligging van 1,5 meter van de rand van de dakopbouw ten opzichte van de gevel van het basisvolume aan alle zijden is vastgelegd, met uitzondering van de gedeelten waar de dakopbouw op een overkraging wordt aangebracht.
Bij de voorbereiding van het besluit tot wijziging van het plan hoeft afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet opnieuw te worden toegepast.
12. In de einduitspraak zal worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt de raad van de gemeente Den Haag op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak
1. met inachtneming van overweging 11. de daar bedoelde gebreken te herstellen en
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Oudenaarden
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2013
568.