Uitspraak
201206483/1/A2 en 201208654/1/A2.
Datum uitspraak: 13 februari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, thans: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 mei 2012 in zaak nr. 12/320 in het geding tussen:
de stichting Stichting de Toneelmakerij
en
de staatssecretaris;
en de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris,
2. de Toneelmakerij, gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 juli 2012 in zaken nrs. 12/2330 en 12/3033 in de gedingen tussen:
de Toneelmakerij
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij brief van 16 september 2011 heeft de staatssecretaris de Toneelmakerij geïnformeerd over de invoering van de nieuwe Subsidieregeling culturele basisinfrastructuur 2013-2016 en over zijn voornemen de subsidie voor de periode 2013-2016 gedeeltelijk te weigeren.
Bij besluit van 7 december 2011 heeft de staatssecretaris het daartegen door de Toneelmakerij gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 18 mei 2012 heeft de rechtbank het daartegen door de Toneelmakerij ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 december 2011 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld (zaak nr. 201206483/1/A2).
Bij besluit van 18 juni 2012 heeft de staatssecretaris ter uitvoering van de uitspraak van 18 mei 2012 het tegen de brief van 16 september 2011 gemaakte bezwaar van de Toneelmakerij ongegrond verklaard.
Op 31 oktober 2011 is de Regeling van 14 oktober 2011, nr. WJZ/299782 (8314), houdende wijziging van de Regeling op het specifiek cultuurbeleid in verband met het vaststellen van criteria voor vierjaarlijkse subsidiëring in de periode 2013-2016 (hierna: de Regeling) gepubliceerd.
Bij besluit van 23 december 2011 heeft de staatssecretaris de Toneelmakerij kenbaar gemaakt dat hij een eventuele aanvraag voor subsidie voor de periode 2013-2016 die het met de Regeling beschikbare bedrag te boven gaat zal moeten weigeren en dat aan de Toneelmakerij een vergoeding voor frictie- en transitiekosten van ten hoogste € 532.261,00 zal worden toegekend.
Bij besluit van 2 april 2012 heeft de staatssecretaris het door de Toneelmakerij tegen het in de Regeling opgenomen subsidieplafond gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het tegen het besluit van 23 december 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 juli 2012 heeft de rechtbank de door de Toneelmakerij tegen de besluiten van 2 april en 18 juni 2012 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de staatssecretaris opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris en de Toneelmakerij hoger beroep ingesteld (zaak nr. 201208654/1/A2).
Bij besluit van 27 september 2012 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de Toneelmakerij tegen het in de Regeling opgenomen subsidieplafond opnieuw niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van de Toneelmakerij tegen het besluit van 23 december 2011 opnieuw ongegrond verklaard.
De Toneelmakerij heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
De minister heeft in zaak nr. 201208654/1/A2 een verweerschrift ingediend.
De Toneelmakerij en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door B.E. Dassen en mr. M.C.J. Kooij, beiden werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), en bijgestaan door mr. J. Dijkgraaf, advocaat te Den Haag, en de Toneelmakerij, vertegenwoordigd door haar directeur, mr. L.E. van Eeghen, en bijgestaan door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, en mr. R.P.P. Caubo, advocaat te Almere, zijn verschenen.
Overwegingen
Ontvankelijkheid staatssecretaris in zaak nr. 201206483/1/A2
1. De Toneelmakerij betwist dat mr. M.D. Cossee-Gosschalk, juridisch medewerker bij de DUO, gemandateerd was om namens de staatssecretaris hoger beroep in te stellen tegen de uitspraak van 18 mei 2012.
1.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Organisatie- en mandaatbesluit OCW 2008 hebben de directeuren-generaal mandaat ten aanzien van alle aangelegenheden op hun werkterrein.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, is ondermandaat van de in dit besluit gemandateerde bevoegdheden mogelijk, tenzij in dat besluit anders is vermeld.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Ondermandaatregeling DUO 2010 hebben juridisch medewerkers, met het recht zich door anderen te laten bijstaan, mandaat ten aanzien van alle aangelegenheden die behoren tot hun werkterrein, waaronder in ieder geval begrepen vertegenwoordiging van een bewindspersoon inzake gedingen aanhangig bij de rechter en het instellen van enig rechtsmiddel tegen uitspraken in die gedingen.
1.2. Uit de vermelde mandaatregelingen volgt dat Cossee-Gosschalk bevoegd was namens de staatssecretaris hoger beroep in te stellen tegen de uitspraak van 18 mei 2012. Er bestaat derhalve geen grond het hoger beroep wegens een bevoegdheidsgebrek niet-ontvankelijk te verklaren.
Wettelijk kader
2. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu de aangevallen uitspraak is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013 deze moet worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van deze wet.
Ingevolge artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet onder een besluit worden verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 4:22 van Pro de Awb wordt onder subsidieplafond verstaan het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies krachtens een bepaald wettelijk voorschrift.
Ingevolge artikel 4:25, eerste lid, kan een subsidieplafond slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering voor een daarop volgend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Ingevolge artikel 4a van de Wet op het specifiek cultuurbeleid (hierna: de Wsc) stelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij ministeriële regeling eenmaal per vier jaar regels vast voor de verstrekking van subsidies ten behoeve van cultuuruitingen in de op die periode volgende periode van vier kalenderjaren.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot subsidieverstrekking van de Wsc.
Ingevolge het derde lid worden, indien bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, wordt voorzien in een subsidieplafond, daarbij regels gesteld omtrent de wijze van verdeling.
Het Besluit op het specifiek cultuurbeleid is de in artikel 8, eerste lid, van de Wsc genoemde algemene maatregel van bestuur.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit op het specifiek cultuurbeleid kan de minister subsidieplafonds vaststellen voor de verschillende categorieën van activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 4 worden Pro bij ministeriële regeling nadere regels gesteld met betrekking tot subsidieverstrekking als bedoeld in artikel 4a van de Wsc.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Regeling kan de minister aan een instelling een vierjaarlijkse subsidie verstrekken voor het verzorgen van repertoire op het terrein van de podiumkunsten voor de jeugd tot 18 jaar, indien de instelling een substantieel deel van haar voorstellingen realiseert op een podium en haar activiteiten verspreid over een jaar realiseert.
Ingevolge het tweede lid komen voor subsidie op grond van dit artikel ten hoogste acht instellingen in aanmerking, met dien verstande dat per gemeente aan ten hoogste één instelling subsidie wordt verstrekt.
Ingevolge artikel 3.11, eerste lid, aanhef en onder c, is voor subsidieverstrekking op grond van artikel 3.10 per instelling € 500.000,00 beschikbaar.
Ingevolge artikel 6.1 kan de minister, gelet op het belang dat de Regeling beoogt te beschermen, artikelen of onderdelen daarvan buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover strikte toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
2.1. Bij besluit van 11 november 2011, gepubliceerd in de Staatscourant van 21 november 2011, nr. 20943, heeft de staatssecretaris de Regeling frictie- en transitiekosten culturele basisinfrastructuur 2009-2012 (hierna: de Rft) vastgesteld, waarin beleidsregels zijn vastgelegd voor vergoeding van kosten van instellingen, die in het tijdvak 2009-2012 subsidie hebben ontvangen en waarvan een aanvraag voor subsidie voor het tijdvak 2012-2016 geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd. In deze beleidsregels is voorzien in maximaal vier maanden doorloop van de subsidie die voor het tijdvak 2009-2012 is verstrekt. Volgens artikel 11, derde lid, van de Rft is artikel 6.1 van de Regeling van overeenkomstige toepassing.
Hoger beroep in zaak nr. 201206483/1/A2
3. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brief van 16 september 2011 moet worden aangemerkt als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en hij het bezwaar dat de stichting hiertegen heeft gemaakt daarom ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3.1. Uit artikel 4:51 van Pro de Awb volgt dat een langdurige subsidierelatie slechts gedeeltelijk kan worden beëindigd, wanneer deze gedeeltelijke beëindiging tijdig wordt aangekondigd, zodat de subsidie-ontvanger de gelegenheid heeft zich hierop voor te bereiden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2002 in zaak nr.
200106333/1volgt dat een aankondiging als bedoeld in artikel 4:51 van Pro de Awb een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, omdat de bescherming waarin artikel 4:51 van Pro de Awb voorziet niet tot haar recht komt indien de bekendmaking van het voornemen tot gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie wordt gezien als een aankondiging zonder rechtsgevolg.
200106333/1volgt dat een aankondiging als bedoeld in artikel 4:51 van Pro de Awb een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, omdat de bescherming waarin artikel 4:51 van Pro de Awb voorziet niet tot haar recht komt indien de bekendmaking van het voornemen tot gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie wordt gezien als een aankondiging zonder rechtsgevolg.
3.2. Blijkens de brief van 16 september 2011 is beoogd de Toneelmakerij op de hoogte te brengen van de actuele stand van zaken met betrekking tot de mogelijke subsidiewijzigingen per 1 januari 2013 en haar de mogelijkheid te bieden de resterende subsidie over het tijdvak 2009-2012 onder voorwaarden aan te wenden om in dat verband mogelijke maatregelen te treffen. Daartoe is de Toneelmakerij in de gelegenheid gesteld binnen vier weken na de verzending van de brief een verander- of afbouwplan in te dienen. Verder heeft de staatssecretaris in de brief van 16 september 2011 uitdrukkelijk te kennen gegeven dat deze geen aankondiging bevat in de zin van artikel 4:51 van Pro de Awb, maar dat die aankondiging op een later moment zal volgen. Volgens deze brief zal de staatssecretaris aan de instellingen van wie dat aan de orde is pas een concrete aankondiging sturen, nadat de Regeling in de Staatscourant is gepubliceerd. Pas op dat tijdstip zijn namelijk de beleidsvoornemens van de staatssecretaris ook in formele zin definitief. Ten slotte is in de brief van 16 september 2011 vermeld dat de staatsecretaris ernaar streeft om in het najaar van 2011 de concrete aankondigingen te versturen aan de instellingen voor wie reeds op grond van de Regeling op het specifiek cultuurbeleid duidelijk is dat zij - voor zover wederom subsidie aan hen zal worden verleend - te maken zullen krijgen met een substantieel lagere subsidie. Deze aankondiging is bij brief van 23 december 2011 aan de Toneelmakerij toegezonden en is aan de orde in het hoger beroep van de minister in zaak nr. 201208654/1/A2.
3.3. Nu in de brief van 16 september 2011 uitdrukkelijk is vermeld dat niet is beoogd daarmee een aankondiging als bedoeld in artikel 4:51 van Pro de Awb te doen, kan deze brief in beginsel ook niet als zodanig worden opgevat. Verder is van belang dat de brief geen concrete gegevens bevat omtrent de omvang van de subsidie in de periode 2012-2016, zodat nog niet vaststond of en zo ja, in welke mate, een lagere subsidie aan de Toneelmakerij zou worden verleend, wanneer zij daartoe een aanvraag zou indienen. Uit de bewoordingen van de brief blijkt veeleer dat dit pas zou blijken wanneer de subsidieregeling was gepubliceerd in de Staatscourant. Ook is van belang dat de Toneelmakerij in de brief wordt gevraagd in het geval dat zij met kosten zou worden geconfronteerd die het directe gevolg zouden zijn van een gewijzigde subsidierelatie dit binnen vier weken aan de staatssecretaris kenbaar te maken. De brief van 16 september 2011 kan gelet op het vorenstaande dan ook niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 december 2011 alsnog ongegrond verklaren.
Hoger beroep in zaak nr. 201208654/1/A2
Subsidieplafond
5. De Toneelmakerij en de minister betogen tevergeefs dat de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over het rechtskarakter van het in de Regeling opgenomen subsidieplafond voor het jeugdtheater. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de Toneelmakerij en de minister geen belang hebben bij de enkele vaststelling van het rechtskarakter van het subsidieplafond. De belangen van de Toneelmakerij zijn niet rechtstreeks betrokken bij het subsidieplafond. Dit plafond is pas van belang indien de Toneelmakerij een aanvraag om subsidie voor de periode 2013-2016 zou indienen, hetgeen zij inmiddels heeft gedaan. Bij de beslissing op de aanvraag voor die periode kan worden beoordeeld of de minister onverkort kan vasthouden aan dit subsidieplafond.
Aankondiging verlaging subsidie
6. De Toneelmakerij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris een verlaging van de subsidie mocht aankondigen. Zij voert daartoe aan dat voor de periode 2009-2012 bewust is gekozen voor de opbouw van een nieuwe culturele basisinfrastructuur, waarin ruimte was voor twee grote jeugdtheatergezelschappen. Volgens de Toneelmakerij mocht zij, in verband met de rechtszekerheid, de consistentie van beleid en het daardoor gewekte vertrouwen, er voor de lange termijn van uitgaan dat deze basisinfrastructuur, met differentiatie op het terrein van het jeugdtheater, zou worden gehandhaafd. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geen rekening gehouden met hetgeen zij heeft aangevoerd over haar bijzondere positie, aldus de Toneelmakerij. Die bestaat, naar zij stelt, hierin dat zij een breed en uniek samenstel van activiteiten op het gebied van jeugdtheater ontplooit en werk van kwalitatief hoog niveau levert. De Toneelmakerij stelt dat hetgeen zij heeft opgebouwd, niet zomaar mag worden afgebroken. Voorts stelt zij zich op het standpunt dat het jeugdtheater niet wezenlijk verschilt van het volwassenentheater, waarin de differentiatie wel is gehandhaafd. Verder stelt de Toneelmakerij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris voldoende heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de Raad voor Cultuur om differentiatie binnen het jeugdtheaterbestel in stand te houden door via het Fonds voor de Podiumkunsten (hierna: het FPK) nog een bedrag van € 500.000,00 beschikbaar te stellen voor grotezaalvoorstellingen.
6.1. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 7 februari 2007 in zaak nr.
200603663/1en 30 juni 2010 in zaak nr.
201000630/1/H2als uitgangspunt genomen dat de subsidieverstrekker een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie als de onderhavige. De rechtbank heeft voorts op goede gronden geoordeeld dat, indien aan het einde van een subsidietijdvak veranderde inzichten bestaan op grond waarvan het bestuursorgaan de subsidieverlening zou willen verminderen of beëindigen, niet snel sprake is van schending van de rechtszekerheid. Anders dan de Toneelmakerij betoogt, betekent de gekozen opzet van de culturele basisinfrastructuur voor de periode 2009-2012, wat hiervan ook zij, niet, dat, in afwijking van het hiervoor genoemde uitgangspunt, die opzet ook op lange termijn zou moeten worden gehandhaafd. Dit zou immers betekenen dat de staatssecretaris voor de volgende periode zijn inzichten niet ten nadele van de Toneelmakerij had mogen wijzigen, als gevolg van het enkele feit dat hij voor een eerdere periode een beleid heeft geformuleerd, op grond waarvan aan haar subsidie is verleend. Voor toepassing van een consistentiebeginsel als door de Toneelmakerij bedoeld is om die reden geen plaats. Hieruit volgt eveneens dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris door de beleidswijziging als zodanig het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel niet heeft geschonden. Dat de Toneelmakerij in die periode op een bepaalde wijze vorm heeft gegeven aan haar activiteiten staat evenmin in de weg aan de mogelijkheid om het beleid te wijzigen. Van de staatssecretaris kon niet worden gevergd dat hij reeds op grond van de gestelde hoogwaardige kwaliteit van die activiteiten gehouden zou zijn de subsidie in een volgend tijdvak op minimaal dezelfde wijze voort te zetten.
200603663/1en 30 juni 2010 in zaak nr.
201000630/1/H2als uitgangspunt genomen dat de subsidieverstrekker een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie als de onderhavige. De rechtbank heeft voorts op goede gronden geoordeeld dat, indien aan het einde van een subsidietijdvak veranderde inzichten bestaan op grond waarvan het bestuursorgaan de subsidieverlening zou willen verminderen of beëindigen, niet snel sprake is van schending van de rechtszekerheid. Anders dan de Toneelmakerij betoogt, betekent de gekozen opzet van de culturele basisinfrastructuur voor de periode 2009-2012, wat hiervan ook zij, niet, dat, in afwijking van het hiervoor genoemde uitgangspunt, die opzet ook op lange termijn zou moeten worden gehandhaafd. Dit zou immers betekenen dat de staatssecretaris voor de volgende periode zijn inzichten niet ten nadele van de Toneelmakerij had mogen wijzigen, als gevolg van het enkele feit dat hij voor een eerdere periode een beleid heeft geformuleerd, op grond waarvan aan haar subsidie is verleend. Voor toepassing van een consistentiebeginsel als door de Toneelmakerij bedoeld is om die reden geen plaats. Hieruit volgt eveneens dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris door de beleidswijziging als zodanig het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel niet heeft geschonden. Dat de Toneelmakerij in die periode op een bepaalde wijze vorm heeft gegeven aan haar activiteiten staat evenmin in de weg aan de mogelijkheid om het beleid te wijzigen. Van de staatssecretaris kon niet worden gevergd dat hij reeds op grond van de gestelde hoogwaardige kwaliteit van die activiteiten gehouden zou zijn de subsidie in een volgend tijdvak op minimaal dezelfde wijze voort te zetten.
Verder heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris voor het jeugdtheater de differentiatie had moeten handhaven, omdat dit voor het volwassenentheater ook is gedaan. Er is geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris was gehouden de afzonderlijke in de Regeling opgenomen categorieën van de culturele basisinfrastructuur op gelijke wijze te subsidiëren. De Toneelmakerij heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat zij in zo bijzondere omstandigheden verkeert dat zij op grond daarvan aanspraak kan maken op een hogere subsidie dan de andere jeugdtheaterinstellingen.
De rechtbank heeft ten slotte terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij geen gevolg heeft gegeven aan het advies van de Raad voor Cultuur om via het FPK aanvullende subsidie beschikbaar te stellen voor grotezaalvoorstellingen. In het besluit van 2 april 2012 is vermeld dat een dergelijke constructie niet past in zijn beleid om een duidelijk onderscheid te maken tussen de culturele basisinfrastructuur, waar de subsidies voor de kernactiviteiten worden ondergebracht, en de fondsen zoals het FPK, die een aanvullende functie hebben. Als de constructie van een suppletiebijdrage voor instellingen die deel uitmaken van de basisinfrastructuur via het FPK zou worden toegepast, dan komt dat onderscheid minder duidelijk tot uitdrukking.
Het betoog faalt.
Redelijke termijn en vergoeding frictie- en transitiekosten
7. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat hij uitgebreider onderzoek dient te doen naar de redelijkheid van de in acht genomen termijn in relatie tot de vergoeding van frictie- en transitiekosten die de Toneelmakerij op grond van de Rft zal ontvangen en dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd dat de Toneelmakerij deze vergoeding slechts uit coulance is aangeboden.
7.1. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, dient ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de vermindering of beëindiging van de subsidie te ondervangen. In dit geval heeft de staatssecretaris ruim een jaar voor het verstrijken van het subsidietijdvak - te weten bij het besluit van 23 december 2011 - aangekondigd dat bij een eventuele subsidieaanvraag van de Toneelmakerij voor de periode 2013-2016 aan haar een lagere subsidie zou worden verstrekt. Verder heeft de staatssecretaris een frictie- en transitiekostenregeling vastgesteld, de Rft, die is gebaseerd op de reacties die hij heeft ontvangen van instellingen die zijn geïnformeerd over de mogelijke beëindiging of vermindering van de subsidie. Volgens de Rft kunnen de instellingen ingevolge de artikelen 4 en volgende van de Rtf aanspraak maken op een gefixeerde tegemoetkoming, waarbij de hoogte van de vergoeding is gekoppeld aan de duur van de subsidierelatie. Daarbij is in artikel 11, derde lid, van de Rft artikel 6.1 van de Regeling van overeenkomstige toepassing verklaard, waardoor het voor de staatssecretaris mogelijk is van de Rft af te wijken in het geval strikte toepassing van de beleidsregels leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
7.2. De door de staatssecretaris geboden termijn is op zichzelf voldoende om langlopende verplichtingen te beëindigen. Het is aan de Toneelmakerij om aannemelijk te maken dat dit niet het geval is. Hierin is zij niet geslaagd. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld is het gegeven dat het culturele jaar niet overeenstemt met het kalenderjaar niet van betekenis en komt aan de omstandigheid dat in de culturele sector ver vooruit wordt gewerkt aan de voorbereiding van uitvoeringen en voorstellingen een beperkt gewicht toe. Van de staatssecretaris kon niet worden gevergd dat hij de subsidieperiode zou afstemmen op het culturele jaar. Voorts is de subsidie voor de Toneelmakerij voor een tijdvak van vier jaar verstrekt. De minister stelt terecht dat van de Toneelmakerij mocht worden verwacht dat zij daarmee rekening zou houden bij het aangaan van verplichtingen, die zich uitstrekken tot na het subsidietijdvak. In dit verband is verder van belang dat de Toneelmakerij reeds op 6 december 2010 in kennis is gesteld van de brief van de staatssecretaris van dezelfde datum aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In die brief is onder meer meegedeeld dat de culturele basisinfrastructuur duidelijk kleiner zou worden. Voorts is in de toelichting op het besluit van 31 mei 2011, waarbij de subsidie voor het jaar 2012 is gewijzigd het volgende vermeld:
"Voor de volledigheid merk ik op, dat in verband met de bezuinigingen op de cultuurbegroting het uiteraard zeer wel mogelijk is dat ik een eventuele aanvraag zal moeten weigeren voor een groter gedeelte dan 5 procent of zelfs geheel. Op laatstbedoelde situaties heeft mijn aankondiging in deze brief overigens geen betrekking. Indien die situaties zich gaan voordoen, ontvangt u te zijner tijd nog nader bericht - al dan niet bij wijze van voortijdige aankondiging - waartegen u op dat moment desgewenst bezwaar kan maken. Niettemin raad ik u aan om ook in het algemeen - dus los van de korting - uiterst terughoudend te zijn bij het aangaan van financiële verplichtingen voor de periode na 2012."
Weliswaar is in de brief van 6 december 2010 en in het besluit van 31 mei 2011 niet uitdrukkelijk vermeld dat de Toneelmakerij voor de periode 2013-2016 voor een beduidend lager bedrag aan subsidie in aanmerking zou komen, maar dit neemt niet weg dat zij zich op grond van deze brieven wel rekening diende te houden met die mogelijkheid. Haar stelling dat deze geen enkel aanknopingspunt bevatten op grond waarvan de Toneelmakerij de aankomende ingrijpende subsidiekorting zou hebben kunnen zien aankomen, is dan ook niet juist. Daarbij blijkt uit de brief van 10 juni 2011 aan de Voorzitter van de Tweede kamer van de Staten-Generaal, waarin een concept-regeling voor het subsidietijdvak 2013-2016 is opgenomen, dat in de nieuwe culturele basisinfrastructuur ruimte is voor acht jeugdtheatergezelschappen, die elk een subsidie kunnen verkrijgen van maximaal € 500.000,00.
7.3. De staatssecretaris behoefde evenmin de vaststelling van de hoogte van de vergoeding van de frictiekosten nader te motiveren. De Rft bevat - zoals ook blijkt uit haar aanhef, waarin wordt verwezen naar artikel 4:81 van Pro de Awb - beleidsregels over het toekennen van een forfaitaire vergoeding voor alle gevallen waarin de subsidie zal worden beëindigd of verminderd. In hetgeen de Toneelmakerij in beroep heeft aangevoerd kan geen grond worden gevonden voor het standpunt dat dit beleid onredelijk is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen hoefde de staatssecretaris niet te onderzoeken hoe hoog de frictie- en transitiekosten voor de Toneelmakerij zouden zijn en hoe reëel de opgegeven kosten waren. Bij het vaststellen van de beleidsregels, waaronder de in artikel 11, derde lid, opgenomen hardheidsclausule, moeten de kosten van de Toneelmakerij worden geacht te zijn meegewogen. Het lag op de weg van de Toneelmakerij aannemelijk te maken dat de hardheidsclausule diende te worden toegepast. De enkele stelling van de Toneelmakerij dat geen rekening is gehouden met haar bijzondere positie, wat hiervan ook zij, is hiertoe onvoldoende. Aangezien de Toneelmakerij niet aannemelijk heeft gemaakt dat toepassing van de hardheidsclausule geboden was, hoefde de staatssecretaris hiertoe niet over te gaan.
7.4. Het betoog slaagt.
Het besluit van 18 juni 2012
8. Bij de aangevallen uitspraak van 24 juli 2012 heeft de rechtbank tevens beslist op het besluit van 18 juni 2012, dat de staatssecretaris ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 18 mei 2012 heeft genomen. Het besluit van 18 juni 2012 is echter een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 16 september 2011. Nu op het tijdstip waarop het besluit van 18 juni 2012 werd genomen inmiddels hoger beroep was ingesteld, was, gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 6:24 van Pro die wet, niet de rechtbank, maar de Afdeling bevoegd hierover uitspraak te doen. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte uitspraak gedaan op het beroep van rechtswege tegen het besluit van 18 juni 2012.
Conclusie
9. Het hoger beroep van de Toneelmakerij is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van de Toneelmakerij tegen het besluit van 2 april 2012 alsnog ongegrond verklaren.
De beroepen tegen de besluiten van 18 juni 2012 en 27 september 2012
10. Bij besluit van 27 september 2012 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak van 24 juli 2010, opnieuw beslist op het door de Toneelmakerij gemaakte bezwaar tegen het in de Regeling opgenomen subsidieplafond en het besluit van 23 december 2011. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van de Toneelmakerij is tegemoet gekomen, wordt het hoger beroep van de Toneelmakerij, gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 6:24 van Pro die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
10.1. De Afdeling dient derhalve nog te beslissen op de beroepen tegen de besluiten van 18 juni 2012 en 27 september 2012. Gelet op hetgeen in de overwegingen 4 en 9 is overwogen is aan deze besluiten de grondslag ontvallen. De besluiten dienen derhalve te worden vernietigd.
Proceskosten
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 18 mei 2012 in zaak nr. 12/320 en 24 juli 2012 in zaak nrs. 12/2330 en 12/3033;
III. verklaart het hoger beroep van de stichting Stichting De Toneelmakerij ongegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 18 juni 2012, kenmerk DUO/OND-2012/39180M en 27 september 2012, kenmerk DUO/OND-2012/61164M.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Lodder
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2013
17-735.