Uitspraak
201201573/1/A2.
Datum uitspraak: 20 maart 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Oldambt,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 4 januari 2012 in zaak nr. 11/638 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2010 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om een vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 10 mei 2011 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 januari 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 mei 2011 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw dient te beslissen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluiten van 14 februari 2012 en 11 september 2012 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, opnieuw op het bezwaar beslist en [wederpartij] alsnog € 44.500,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend.
[wederpartij] heeft een zienswijze hierover naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2013, waar het college, vertegenwoordigd door J.H. Samberg, werkzaam bij de gemeente Oldambt, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, vergezeld door mr. A.T.S. Neutel, werkzaam bij het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur, en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die bepaling gold ten tijde van belang en voor zover thans van belang, kent het college, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2. [wederpartij] is eigenaar van het perceel en de daarop gelegen opstallen aan de [locatie] in Finsterwolde (hierna: het perceel). Hij heeft op 20 december 2007 een aanvraag ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van Reiderland (thans: Oldambt), om vergoeding van schade die hij stelt te lijden ten gevolge van het bestemmingsplan "Finsterwolde". De raad van de gemeente Reiderland heeft dit bestemmingsplan op 6 juli 2004 vastgesteld en gedeputeerde staten van Groningen hebben het op 12 oktober 2004 goedgekeurd. De raad heeft op 22 mei 2007 de herziening van dit bestemmingsplan vastgesteld en deze herziening is door gedeputeerde staten op 6 september 2007 goedgekeurd. Ingevolge het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Dorpsgebied" en is het bestemd voor wonen. [wederpartij] stelt dat zijn perceel door het vervallen van de mogelijkheid om daarop een bedrijf te kunnen uitoefenen dan wel te vestigen in waarde is gedaald.
3. Aangezien voorheen voor het perceel geen bestemmingsplan van kracht was, gold alleen de gemeentelijke bouwverordening. De bebouwingsmogelijkheden waren begrensd door de bepalingen in de bouwverordening ten aanzien van voor- en achtergevelrooilijnen, een maximale bouwhoogte van 15 m en mogelijke vrijstellingen. Voor het gebruik golden geen voorschriften.
4. Bij besluit van 3 december 2008 heeft het college in navolging van een advies van Maandag Planschadeadvies B.V. (thans: het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur) van 24 november 2008 de aanvraag van [wederpartij] afgewezen. In de bezwaarprocedure heeft het college het Kenniscentrum om een nieuw advies over de aanvraag gevraagd, omdat in het uitgebrachte advies is uitgegaan van het onjuiste oude planologische regime.
Het Kenniscentrum heeft in zijn advies van 24 augustus 2010 geconcludeerd dat het bestemmingsplan, waarin de gebruiks- en bouwmogelijkheden van het perceel zijn beperkt, heeft geleid tot een planologisch nadeliger situatie voor [wederpartij] waaruit schade voortvloeit. Voorts heeft het Kenniscentrum geconcludeerd dat die schade voor rekening van [wederpartij] dient te blijven wegens passieve risicoaanvaarding. Daarbij heeft het betrokken dat niet is gebleken dat [wederpartij] in de periode van bijna drie jaar tussen de terinzagelegging van het voorontwerpbestemmingsplan op 7 mei 2001 tot het moment van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan op 1 april 2004 concrete pogingen heeft ondernomen om de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden die zouden komen te vervallen te realiseren.
Bij besluit van 19 oktober 2010 heeft het college in navolging van dit advies de aanvraag afgewezen. Tevens heeft het college het besluit van 3 december 2008 ingetrokken en het bezwaar van [wederpartij] tegen dat besluit mede gericht geacht tegen het nieuwe besluit.
De commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft in haar advies van 24 maart 2011 geconcludeerd dat [wederpartij] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij op zijn perceel in de periode van 7 mei 2001 tot 1 april 2004 met een zekere regelmaat bedrijfsmatige activiteiten heeft uitgeoefend. Gelet hierop heeft [wederpartij] volgens de commissie voldoende concrete pogingen gedaan om het vervallen van zijn gebruiksmogelijkheden op het perceel tegen te gaan.
Naar aanleiding van de tegenstrijdige adviezen van het Kenniscentrum en de commissie heeft het college de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) gevraagd daarop te reageren ten aanzien van het aspect passieve risicoaanvaarding. De SAOZ heeft in haar advies van 12 april 2011 geconcludeerd dat de commissie ten onrechte uitgegaan is van het bestendige gebruik van het perceel en de opstallen binnen de mogelijkheden van het oude planologische regime. Volgens de SAOZ blijkt niet dat [wederpartij] dit gebruik heeft ingezet om mogelijk vervallen van toekomstige gebruiksmogelijkheden te voorkomen. Dit zou pas aan de orde zijn indien [wederpartij] concrete pogingen had ondernomen om tot het meest rendabele gebruik van het perceel en de opstallen te komen. De SAOZ heeft opgemerkt dat in de redenering van de commissie ervan mag worden uitgegaan dat de bedrijfsmatige activiteiten van [wederpartij] ook nog aan de orde waren ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, zodat die activiteiten onder de overgangsbepalingen van dit plan mochten worden voortgezet en dit plan derhalve niet tot een nadeliger situatie leidt. Voorts heeft de SAOZ, evenals het Kenniscentrum, geconcludeerd dat zover het gaat om ruimere, anders dan het feitelijk gebruik, aanwezige gebruiksmogelijkheden en dan vooral het meest lucratieve gebruik van het perceel en de opstallen, en voor zover hierdoor nadeel is ontstaan, sprake is van passieve risicoaanvaarding. Volgens de SAOZ had [wederpartij] gedurende ruim drie jaar voldoende gelegenheid het gebruik aan te passen en te optimaliseren wat betreft de mogelijke opbrengsten van het object.
Het college heeft de afwijzing van de aanvraag, onder verwijzing naar dit advies van de SAOZ, in bezwaar gehandhaafd.
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich in het besluit van 10 mei 2011 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat van een planologische verslechtering geen sprake is, omdat de bedrijfsactiviteiten van [wederpartij] worden beschermd op grond van het overgangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank heeft onder verwijzing naar vaste jurisprudentie overwogen dat in het geval bestaand legaal gebruik wordt wegbestemd, maar ingevolge overgangsrecht mag worden voortgezet, er niettemin sprake is van een planologische verslechtering, die voor schadevergoeding in aanmerking kan komen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat nu het duidelijk is dat [wederpartij] voor de terinzagelegging van het voorontwerpbestemmingsplan het perceel in ieder geval tot 1999 bedrijfsmatig heeft gebruikt en voor dat gebruik ook bedrijfsgebouwen op het perceel waren gebouwd en niet langer in geschil is dat er tijdens de terinzagelegging en de totstandkoming van het bestemmingsplan ook bedrijfsactiviteiten werden verricht in deze gebouwen, geen sprake kan zijn van passieve risicoaanvaarding, omdat het perceel bedrijfsmatig is gebruikt en daarmee de door [wederpartij] aan het perceel gegeven bestemming ook is gerealiseerd. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich in het besluit van 10 mei 2011 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake zou zijn van passieve risicoaanvaarding aan de zijde van [wederpartij], omdat hij niet het meest rendabele gebruik van het perceel en de opstallen heeft gerealiseerd. De rechtbank heeft overwogen dat de door het college gehanteerde eis dat sprake moet zijn van het meest rendabele gebruik van het perceel en de opstallen niet uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt. De rechtbank heeft het besluit van 10 mei 2011 vernietigd wegens strijd met artikel 49 van Pro de WRO en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
6. Het betoog van het college dat de rechtbank hem ten onrechte niet is gevolgd in zijn standpunt dat geen sprake is van een planologische verslechtering, omdat de bedrijfsactiviteiten van [wederpartij] worden beschermd op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan, faalt. Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 18 januari 2012 in zaaknr. 201105634/1/H2) heeft het overgangsrecht bij een bestemmingsplan betrekking op een bestaande situatie die afwijkt van de in het plan opgenomen bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. De omstandigheid dat deze bestaande situatie niet past binnen deze bestemmingsregeling, betekent dat beoogd wordt om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode. Aldus zijn de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde dan de voorschriften betreffende bestemmingen. Om deze reden moeten, behoudens een hier niet van toepassing zijnde uitzondering, bij de planvergelijking de mogelijkheden ingevolge het oude planologische regime niet worden vergeleken met de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het nieuwe planologische regime. Dat betekent dat uit de omstandigheid dat de activiteiten van [wederpartij] worden beschermd op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan, niet volgt dat een planologische verslechtering niet aan de orde kan zijn. De rechtbank is het college dan ook terecht niet gevolgd in diens andersluidend standpunt.
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ten aanzien van het bedrijfsmatig gebruik van het perceel geen sprake is van passieve risicoaanvaarding. Volgens het college heeft [wederpartij] het risico aanvaard dat de mogelijkheid om zijn perceel bedrijfsmatig te gebruiken in het nieuwe planologische regime zou komen te vervallen. Het college voert aan dat het bedrijfsmatige gebruik als transportbedrijf al in 1999 beëindigd is en dat de incidentele verhuur van gebouwen op het terrein aan derden voor opslag van goederen en het stallen van vrachtwagens niet aangemerkt kan worden als bedrijfsmatig gebruik.
7.1. [wederpartij] heeft ter zitting gesteld dat zijn verzoek om planschadevergoeding uitsluitend betrekking heeft op de vermogensschade, voortvloeiend uit het vervallen van de mogelijkheid het perceel bedrijfsmatig te gebruiken. Voor de beantwoording van de vraag of [wederpartij] het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande mogelijkheid om het perceel bedrijfsmatig te gebruiken zou kunnen vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Daartoe is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 11 mei 2000 in zaak nr. 199902237/1; BR 2001, p. 228) voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het desbetreffende perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 14 januari 2009 in zaak nr. 200801600/1) bestaat geen grond voor het aannemen van risicoaanvaarding, indien onder het oude planologische regime concrete pogingen zijn ondernomen tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen.
7.2. Niet in geschil is dat het voorontwerpbestemmingsplan een concreet beleidsvoornemen in voormelde zin is en dat daarin het onder het oude planologische regime mogelijke bedrijfsmatige gebruik van het perceel is komen te vervallen.
7.3. Op het perceel staan bedrijfsgebouwen en zijn verhardingen aangebracht. [wederpartij] heeft daar sinds begin jaren tachtig een transportbedrijf uitgeoefend en heeft dit bedrijf in 1999 beëindigd. De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat tijdens de terinzagelegging van het voorontwerpbestemmingsplan ook bedrijfsactiviteiten werden verricht op het perceel. Deze bedrijfsactiviteiten bestonden uit voor het stallen van vrachtwagens en het opslaan van goederen door derden. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat [wederpartij] het risico heeft aanvaard dat de mogelijkheid om het perceel te gebruiken voor deze bedrijfsmatige activiteiten in het bestemmingsplan zou komen te vervallen. In het bestreden besluit is dan ook ten onrechte geoordeeld dat wegens passieve risicoaanvaarding door [wederpartij] geen grond bestaat voor vergoeding van planschade. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen, zij het gedeeltelijk op andere gronden.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9. Bij besluiten van 14 februari 2012 en 17 september 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door [wederpartij] tegen het besluit van 19 oktober 2010 gemaakte bezwaar beslist en [wederpartij] alsnog € 44.500,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend. Deze besluiten zijn, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, zoals deze luidden ten tijde van belang, eveneens onderwerp van dit geding.
10. Het college heeft in het besluit van 14 februari 2012 geconcludeerd dat geen sprake is van risicoaanvaarding ten aanzien van de benutting van het perceel door [wederpartij] voor de daadwerkelijk uitgevoerde bedrijfsmatige activiteiten, te weten het opslaan van goederen en het stallen van vrachtwagens. Het college heeft voorts geconcludeerd dat die activiteiten bij de berekening van planschade als uitgangspunt dienen te worden genomen. Het Kenniscentrum heeft vervolgens in opdracht van het college en met inachtneming van deze conclusies de planschade in het rapport van 20 april 2012 bepaald op € 44.500,00. Bij besluit van 17 september 2012 heeft het college in navolging van dit rapport [wederpartij] alsnog € 44.500,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend.
11. [wederpartij] wordt niet gevolgd in zijn betoog dat het college ten onrechte een gesplitste beslissing op bezwaar heeft genomen en dat de besluiten van 14 februari 2012 en 17 september 2012 daarom niet in stand kunnen blijven. Aangezien uit de onder 10 weergegeven inhoud van die besluiten volgt dat tussen beide een onverbrekelijke samenhang bestaat, vormen zij samen de beslissing op bezwaar.
De door [wederpartij] aangevoerde omstandigheid dat in die besluiten niet expliciet is geconcludeerd of en in hoeverre het bezwaar gegrond is, leidt evenmin tot het oordeel dat die besluiten niet in stand kunnen blijven. Nu in die besluiten de conclusies over de passieve risicoaanvaarding zijn verwoord, het taxatierapport van het Kenniscentrum van 20 april 2012 is overgenomen en alsnog een planschadevergoeding is toegekend, is de beslissing op bezwaar voldoende gemotiveerd.
12. [wederpartij] betoogt eveneens tevergeefs dat het college bij de schadebepaling ten onrechte is uitgegaan van de beperkte bedrijfsactiviteiten, te weten het opslaan van goederen en het stallen van vrachtwagens. Zoals hiervoor onder 7.3 is overwogen, heeft [wederpartij] tijdens de terinzagelegging van het voorontwerpbestemmingsplan het perceel en de daarop gelegen bedrijfsgebouwen gebruikt voor het stallen van vrachtwagens en het opslaan van goederen door derden en is geoordeeld dat ten aanzien van dit gebruik geen sprake is van passieve risicoaanvaarding. Dit oordeel strekt zich echter niet uit tot andere bedrijfsactiviteiten die op het perceel mogelijk waren dan wel hebben plaatsvonden en voor de terinzagelegging waren beëindigd. Gelet hierop is het college bij de schadebepaling terecht uitgegaan van het gebruik van het perceel voor het stallen van vrachtwagens en het opslaan van goederen door derden.
13. Het beroep van [wederpartij] tegen de besluiten van 14 februari 2012 en 17 september 2012 is ongegrond.
14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Oldambt een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldambt tot vergoeding van bij B. [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. verklaart het beroep tegen de besluiten van 14 februari 2012 en 17 september 2012 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Jansen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2013
609.