Uitspraak
201207297/1/A2.
Datum uitspraak: 3 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
R.K. Parochie Sint Norbertus, gevestigd te Berlicum, gemeente Sint-Michielsgestel (hierna: de parochie),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 15 juni 2012 in zaak nr. 10/1728 in het geding tussen:
de parochie
en
het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel.
Procesverloop
Bij besluit van 6 april 2010, bekendgemaakt bij brief van 20 april 2010, heeft het college de Sint Petruskerk te Berlicum (hierna: de kerk) aangewezen als beschermd gemeentelijk monument (hierna ook: de aanwijzing).
Bij uitspraak van 15 juni 2012 heeft de rechtbank het door de parochie daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de parochie hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De parochie heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 17 januari 2003 ter zitting gevoegd behandeld met zaak nr. 201207299/1/A2, waar de parochie, vertegenwoordigd door mr. F.C.J.J. Jessen, advocaat te 's-Hertogenbosch, vergezeld van de [secretaris] van de parochie, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. de Jong, advocaat te Zeist, vergezeld van ing. P.C.M. van Boxtel, werkzaam bij de gemeente Sint-Michielsgestel, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, onder a, sub 1, van de Erfgoedverordening gemeente Sint-Michielsgestel 2009 (hierna: de verordening), wordt daarin onder gemeentelijk monument verstaan, een overeenkomstig de verordening als beschermd gemeentelijk monument aangewezen zaak die van algemeen belang is wegens zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde.
Ingevolge artikel 2 wordt Pro bij de toepassing van de verordening rekening gehouden met het gebruik van het monument.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan het college, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een monument aanwijzen als beschermd gemeentelijk monument.
2. De rechtbank heeft overwogen dat het teruglopend aantal kerkgangers, de stijgende kosten van onderhoud en het onttrekken van de kerk per 1 juli 2012 aan de eredienst, voor het college geen beletselen behoeven te zijn voor aanwijzing van de kerk als gemeentelijk monument, omdat PRC B.V. in haar rapport van 19 februari 2010 heeft geconcludeerd dat de mogelijkheden voor herbestemming van de kerk als redelijk kunnen worden aangemerkt.
3. De parochie betoogt dat de rechtbank, door dit te overwegen, onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de door de parochie gestelde belangen en niet heeft onderkend dat deze conclusie van PRC niet juist is. Zij voert hiertoe aan dat PRC als enige concrete mogelijkheid van herbestemming van de kerk - waarvan in hoger beroep niet in geschil is dat zij monumentwaardig is - een gezondheidscentrum heeft genoemd. Volgens de parochie volgt uit de notulen van een overleg met initiatiefnemers van het beoogde gezondheidscentrum van 4 mei 2010 dat het college reeds op 30 maart 2010, dus voor de aanwijzing, bekend was met de omstandigheid dat de voorkeur van de initiatiefnemers van dit gezondheidscentrum uitging naar een andere locatie zodat de vestiging van het gezondheidscentrum in de kerk geen reële optie was.
De parochie herhaalt haar betoog in beroep dat de kerk moet worden gesloopt en dat de locatie moet worden herontwikkeld om te voorkomen dat de parochie op een faillissement afstevent. Volgens de parochie is de kerk, met een capaciteit van 800 kerkbezoekers terwijl ongeveer 100 kerkbezoekers hiervan gebruik maken, veel te groot en onpraktisch ingedeeld en zijn de onderhouds- en renovatiekosten van de kerk te hoog voor haar, hetgeen ook volgt uit het rapport van PRC. Een eventuele monumentensubsidie van het college zou volstrekt ontoereikend zijn om deze kosten te kunnen dragen. De extra uitgaven die zijn verbonden aan de monumentenstatus van de kerk kan noch wil de parochie dragen, mede in aanmerking genomen dat zij ook de lasten draagt van de Sacramentskerk te Middelrode. Omdat herbestemming niet mogelijk is gebleken, is de kerk sinds 1 juli 2012 aan de eredienst onttrokken en gesloten, en raakt deze langzaam in verval, aldus de parochie.
3.1. Het college heeft beleidsvrijheid bij de aanwijzing van een zaak als beschermd gemeentelijk monument. Die vrijheid vindt haar begrenzing in de verordening en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechter toetst de aanwijzing terughoudend; ter beoordeling staat of het college in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, tot de aanwijzing heeft kunnen komen. Zoals het college terecht heeft aangevoerd, is van belang dat de rechter bij die toets uitgaat van de ten tijde van de aanwijzing bestaande situatie.
3.2. Het college is tot de aanwijzing overgegaan na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De parochie heeft in haar zienswijze gewezen op de hoge onderhoudskosten van de kerk en haar belangen om de kerk niet te behouden maar te slopen en een nieuwe invulling te geven aan de locatie. Bij haar zienswijze heeft zij een brief van de architect prof. ir. H.J. Henket van 27 april 2009 overgelegd, waarin hij stelt dat hij geen herbestemmingsalternatief heeft kunnen vinden voor de kerk dat kostendekkende exploitatie mogelijk maakt.
Op verzoek van het college heeft PRC vervolgens een bouwkundige inspectie van de kerk uitgevoerd en de haalbaarheid onderzocht van drie scenario’s, te weten hergebruik van de kerk met continuering van de liturgische functie, herbestemming van de kerk, waarbij het perceel wordt verkocht en de functie van de kerk wordt gewijzigd, en herontwikkeling, waarbij het perceel wordt verkocht en de kerk wordt gesloopt ten behoeve van nieuwbouw. PRC is daarbij uitgegaan van twee onderhoudsniveaus, te weten een ‘laag-niveau’ renovatie, indien de kerk niet wordt aangewezen als beschermd gemeentelijk monument en de parochie volstaat met het noodzakelijke onderhoud, en een ‘hoog-niveau’ renovatie, indien de kerk wordt aangewezen als beschermd gemeentelijk monument en besloten wordt tot het uitvoeren van een volwaardige restauratie.
Volgens de raming van PRC bedragen bij hergebruik of herbestemming de kosten van een laag-niveau renovatie ongeveer € 380.000,00 exclusief BTW en voor een hoog-niveau renovatie ongeveer € 1.410.000,00 exclusief BTW. PRC vermeldt in haar rapport dat het huidige exploitatietekort van de parochie schommelt tussen € 30.000,00 en € 40.000,00 per jaar en dat er geen bank is die op deze basis een lening zal verstrekken aan de parochie. Zij concludeert dat hergebruik van de kerk financieel onhaalbaar is, dat herontwikkeling in financieel opzicht de meest gunstige optie is voor de parochie en dat herbestemming haalbaar lijkt, waarbij zorg het meest geëigend is voor de locatie. Door de beperkte daglichttoetreding en de ingewikkelde kapconstructie leent het gebouw zich bij herbestemming vooral voor functies die relatief weinig behoefte hebben aan direct zonlicht, aldus haar rapport. Volgens PRC kan een gezondheidscentrum worden ingepast. Herbestemming van de kerk tot een gezondheidscentrum en kleinere kerk kan in principe financieel haalbaar worden gemaakt en resulteert in een gemiddelde potentiële verkoopwaarde van ongeveer € 500.000,00. Als gekozen wordt voor een hoog-niveau renovatie, daalt de potentiële verkoopwaarde tot ongeveer € 6.000,00. PRC vermeldt dat op basis van haar berekeningen die renovatie alleen kan worden uitgevoerd als er sprake is van een externe bijdrage aan de parochie van minimaal € 1,7 miljoen. Volgens PRC zijn de financiële reserves van de parochie zonder deze bijdrage naar verwachting tussen zeven en twaalf jaar uitgeput. PRC adviseert de gemeente in haar rapport, indien het college de kerk aanwijst als beschermd gemeentelijk monument, de regie te nemen bij de herbestemming van de kerk tot een gezondheidscentrum.
3.3. Het college heeft de belangenafweging die bij de aanwijzing is gemaakt, gebaseerd op het rapport van PRC. De parochie heeft echter aannemelijk gemaakt dat de daarin opgenomen optie voor herbestemming van de kerk tot een gezondheidscentrum en kleinere kerk ten tijde van de aanwijzing allesbehalve zeker was. Zo blijkt uit de door de parochie in hoger beroep genoemde en in beroep reeds overgelegde notulen van een op 4 mei 2010 gehouden overleg tussen twee vertegenwoordigers van de parochie en twee initiatiefnemers van het gezondheidscentrum, dat de twee initiatiefnemers op 30 maart een gesprek met twee wethouders hebben gehad, dat zij op de vraag van de wethouders of vestiging in de kerk een serieuze optie zou zijn, hebben geantwoord dat de voorkeur daar niet naar uitgaat, maar niet definitief nee hebben gezegd, en dat de locatie Tibosch, waarover in dit overleg eveneens is gesproken, voor het gezondheidscentrum meer voordelen biedt.
Aangezien de aanwijzing ziet op het behoud van de kerk en uit het rapport van PRC volgt dat dit behoud - gelet op de financiële situatie van de parochie - alleen haalbaar is bij herbestemming van de kerk en de daarin uitgewerkte optie van een gezondheidscentrum op het moment van de aanwijzing reeds weinig reëel was, lag het op de weg van het college bij de aanwijzing nader in te gaan op eventuele alternatieve mogelijkheden voor herbestemming van de kerk. Het college heeft dit ten onrechte niet gedaan.
Het lag voorts op de weg van het college bij de aanwijzing nader in te gaan op de financiering van de benodigde renovatie, gelet op de gestelde
- en in het rapport van PRC bevestigde - precaire financiële situatie van de parochie. Redelijkerwijs moet worden aangenomen dat ten tijde van de aanwijzing geen zicht bestond op voldoende financiële steun van derden en dat de parochie bij behoud van de kerk, met de benodigde renovatie, afstevende op uitputting van haar reserves als vermeld in het rapport van PRC.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, berust de aanwijzing in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet op een deugdelijke motivering en heeft in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geen evenwichtige belangenafweging plaatsgevonden. De door de parochie naar voren gebrachte belangen bij herontwikkeling zijn hier zodanig concreet dat zij reeds bij de aanwijzing van belang zijn en niet eerst bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor sloop van de kerk aan de orde dienen te komen. De rechtbank heeft dit niet onderkend en ten onrechte de aanwijzing in stand gelaten.
Het betoog slaagt.
4. Ter zitting hebben partijen bevestigd dat het beoogde gezondheidscentrum zich inmiddels op de locatie Tibosch heeft gevestigd. De parochie heeft kort voor de zitting een rapport van BRO van 28 december 2012 overgelegd, waarin dit bureau op basis van haar analyses concludeert dat geen realistische mogelijkheden bestaan tot herbestemming van de kerk en invulling met nieuwe andere functies. Het college heeft ter zitting zijn standpunt gehandhaafd dat herbestemming van de kerk mogelijk is en een aantal functies genoemd, maar niet aannemelijk gemaakt dat dit - gegeven de door PRC genoemde beperkingen van het gebouw - reële, haalbare mogelijkheden zijn, die een kostendekkende exploitatie van de kerk mogelijk maken. Op de vraag ter zitting hoe de parochie de renovatie van de kerk moet financieren, heeft het college aangegeven dat het geen substantiële bijdrage hiervoor zal verstrekken, waarbij het heeft gesteld dat winstmaximalisatie niet altijd het juiste uitgangspunt is en dat de hoge renovatiekosten tot het ondernemersrisico van de parochie behoren.
Nu geen grond bestaat voor het oordeel dat aldus een gemotiveerd nieuw besluit van het college alsnog de rechterlijke toets kan doorstaan, ziet de Afdeling geen aanleiding de rechtsgevolgen van de te vernietigen aanwijzing in stand te laten.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de aanwijzing alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:4, tweede lid, en 3:46 van de Awb eveneens voor vernietiging in aanmerking.
6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 15 juni 2012 in zaak nr. 10/1728;
III. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel van 6 april 2010, kenmerk 284522, ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt dit besluit;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel tot vergoeding van bij de R.K. Parochie Sint Norbertus in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel aan de R.K. Parochie Sint Norbertus het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 764,00 (zegge: zevenhonderdvierenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2013
18-615.