Uitspraak
201208771/1/A4.
Datum uitspraak: 17 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Limburg,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rentmeesterskantoor Mergelland B.V., gevestigd te Ingber, gemeente Gulpen-Wittem, en anderen (hierna tezamen in enkelvoud: het rentmeesterskantoor),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 27 augustus 2012 in zaak nr. 11/1723 in het geding tussen:
het rentmeesterskantoor
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2011 heeft het college een gedoogplicht als bedoeld in artikel 9 van de Waterstaatswet 1900 (hierna: Waterstaatswet) opgelegd voor het uitvoeren van voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de aanleg van de Buitenring Parkstad Limburg (hierna: de Buitenring) op enkele percelen in Nuth en Schinnen die behoren tot het landgoed Reijmersbeek.
Bij besluit van 30 augustus 2011 heeft het college besloten op het door het rentmeesterskantoor daartegen gemaakte bezwaar en daarbij het besluit van 15 maart 2011 gehandhaafd onder toevoeging van een nadere specificatie van de werkzaamheden en onderzoeken die zullen worden uitgevoerd op grond van de opgelegde gedoogplicht.
Bij uitspraak van 27 augustus 2012 heeft de rechtbank het door het rentmeesterskantoor daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 augustus 2011 vernietigd en bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 15 maart 2011 geschorst tot het onherroepelijk worden van het inpassingsplan van 29 juli (lees: juni) 2012. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en het rentmeesterskantoor hoger beroep ingesteld.
Het college en het rentmeesterskantoor hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college opnieuw besloten op het door het rentmeesterskantoor gemaakte bezwaar en daarbij het besluit van 15 maart 2011 herroepen.
Het rentmeesterskantoor heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, mr. M. Jansen Schoonhoven en ing. M.M.J.C. Lücker, beiden werkzaam bij de provincie, en het rentmeesterskantoor, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. P.J.M. Brouwers, advocaat te Maastricht, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting F.T.W.G. Schmitz, werkzaam bij de provincie, en [werknemer], werkzaam bij MNO Vervat B.V., gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Waterstaatswet moeten, wanneer voor het maken van ontwerpen voor het aanleggen, onderhouden of verbeteren van een waterstaatswerk, gravingen, opmetingen of het stellen van tekens op iemands grond nodig worden geacht, zowel de eigenaren als de gebruikers van die grond dit gedogen, mits dit aan de laatstgenoemden ten minste tweemaal vierentwintig uren te voren schriftelijk is aangezegd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van het rentmeesterskantoor tegen het besluit van 30 augustus 2011 gegrond verklaard omdat het college zich naar haar oordeel niet in redelijkheid op het standpunt had kunnen stellen dat ten tijde van het bestreden besluit een in artikel 9, eerste lid, van de Waterstaatswet bedoelde noodzaak om een gedoogplicht op te leggen, bestond. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de Buitenring een waterstaatswerk als bedoeld in de Waterstaatswet is, dat een gedoogplicht als bedoeld in artikel 9 van de Waterstaatswet kan worden opgelegd indien op een later moment tot onteigening van de desbetreffende gronden zal worden overgegaan en dat niet is gebleken dat die gedoogplicht is beperkt tot een naburig perceel. De overige door het rentmeesterskantoor aangevoerde beroepsgronden heeft de rechtbank onbesproken gelaten.
3. De werkzaamheden en onderzoeken die zullen worden uitgevoerd op grond van de opgelegde gedoogplicht bestaan uit het uitvoeren van handboringen met een doorsnee van ongeveer 7 cm tot een diepte van ongeveer 2 m in het kader van het archeologisch en het milieuhygiënisch onderzoek en het uitvoeren van sonderingen met een pin tot een diepte van 15 tot 25 m en handboringen met een doorsnee van ongeveer 7 cm tot een diepte van 3 tot 4 m in het kader van geotechnisch onderzoek.
4. Het rentmeesterskantoor betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de Buitenring een waterstaatswerk als bedoeld in de Waterstaatswet is. Aangezien de Buitenring volgens haar geen waterstaatswerk is, kon reeds daarom geen gedoogplicht als bedoeld in artikel 9 van de Waterstaatswet worden opgelegd. Daartoe verwijst zij naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Waterstaatswet. Hoewel daarin 'wegen' worden vermeld als voorbeeld van een waterstaatswerk, zijn wegen volgens het rentmeesterskantoor slechts als waterstaatswerk aan te merken indien die wegen zijn gerelateerd aan de zorg voor de waterstaat en aan waterbelangen. Zij voert aan dat de percelen waarop de gedoogplicht is opgelegd, op 72 tot 75 m boven N.A.P. zijn gelegen zodat de Buitenring in ieder geval op die percelen geen relatie met de zorg voor het water heeft. Daarom is de Waterstaatswet volgens het rentmeesterskantoor niet van toepassing. Bovendien hebben de onderzoeken ten behoeve waarvan de gedoogplicht is opgelegd, te weten archeologisch, geotechnisch en milieuhygiënisch onderzoek, volgens het rentmeesterskantoor geen verband met de zorg voor het water.
Voorts stelt het rentmeesterskantoor dat na de uitvaardiging van de Wegenwet in 1930 wegen in ieder geval niet meer onder de Waterstaatswet konden vallen, voor zover dat daarvoor al het geval was.
4.1. De rechtbank heeft uitvoerig uiteengezet dat de Waterstaatswet zowel op natte als op droge waterstaat ziet en dat droge waterstaat, waarbij geen relatie tot water is vereist, onder meer spoorwegen, andere wegen, straten en paden omvat. Gelet hierop en op de overwegingen van de rechtbank over het begrip waterstaatswerk en haar verwijzing naar de Memorie van Toelichting bij de Waterstaatswet (Kamerstukken II 1895/96, 167, nr. 3) moeten landwegen, waaronder de Buitenring, worden beschouwd als waterstaatswerken zoals bedoeld in de Waterstaatswet.
Met betrekking tot het betoog van het rentmeesterskantoor dat de te gedogen onderzoeken geen verband houden met de zorg voor het water en de waterstaat, overweegt de Afdeling dat de Waterstaatswet van toepassing is op de aanleg van waterstaatswerken en ten behoeve van die aanleg de in artikel 9 opgenomen gedoogplicht kan worden opgelegd. Voor de toepasselijkheid van de Waterstaatswet is niet vereist dat de te gedogen werkzaamheden op zichzelf verband houden met de zorg voor de waterstaat.
De Wegenwet, zoals die luidde ten tijde van de inwerkingtreding in 1932, zag onder meer op de openbaarheid, het beheer en het onderhoud van bestaande wegen en niet op de aanleg van wegen. Reeds daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de aanleg van wegen sinds de uitvaardiging van de Wegenwet niet langer onder de Waterstaatswet zou kunnen vallen.
4.2. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de Buitenring een waterstaatswerk is.
Het betoog faalt.
5. Het rentmeesterskantoor stelt dat, nu onzekerheid bestaat over het toepassingsgebied van artikel 9 van de Waterstaatswet, niet van haar gevergd kan worden aan de gedoogplicht te voldoen en die inbreuk op haar eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, te dulden.
In het voorgaande is reeds overwogen dat de Buitenring een waterstaatswerk is waarop artikel 9 van de Waterstaatswet van toepassing is. Omdat over het toepassingsgebied van artikel 9 geen onzekerheid bestaat, faalt het betoog.
6. Voorts heeft de rechtbank volgens het rentmeesterskantoor ten onrechte geoordeeld dat de gedoogplicht kon worden opgelegd wanneer op een later moment tot onteigening wordt overgegaan. Zij verwijst daartoe naar artikel 5.24 van de Waterwet en artikel 1 in samenhang met artikel 11 van de Belemmeringenwet Privaatrecht waarin het opleggen van de verplichting tot het gedogen van bepaalde werkzaamheden is beperkt tot de situatie waarin de belangen van rechthebbenden onteigening niet vorderen. Nu vaststaat dat de Onteigeningswet zal worden toegepast voor de verwezenlijking van de Buitenring, kan de gedoogplicht op grond van de Waterstaatswet volgens het rentmeesterskantoor niet worden opgelegd.
6.1. In de Waterstaatswet is niet de beperking opgenomen dat de gedoogplicht van artikel 9 slechts kan worden opgelegd indien niet op een later moment tot onteigening zal worden overgegaan. Uit de wetsgeschiedenis blijkt evenmin dat die beperking was beoogd. Zoals de rechtbank heeft overwogen vermeldt de Memorie van Toelichting bij de Waterstaatswet (Kamerstukken II, 1895/96, 167, nr. 2) dat de gedoogplicht kan worden opgelegd in het kader van het aanleggen van waterstaatswerken 'onverschillig of er eene aanvrage voor eene onteigeningswet zal plaats hebben'. De enkele omstandigheid dat de Waterwet en de Belemmeringenwet Privaatrecht, die op dit geding niet van toepassing zijn, een gedoogplicht kennen voor andere situaties, betekent niet dat die wettelijke bepalingen gevolgen hebben voor de gedoogplicht van de Waterstaatswet.
Het betoog faalt.
7. Volgens het rentmeesterskantoor is de gedoogplicht bedoeld voor de situatie dat het voor de aanleg van een waterstaatswerk nodig is om gronden van een ander, niet zijnde de grond waarop het waterstaatswerk zou worden aangelegd, te betreden. Daartoe verwijst zij naar haar memo van 4 juli 2012 die zij ter zitting bij de rechtbank heeft overgelegd. Onder punt 18 van die memo citeert zij een passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Waterstaatswet. Zij stelt dat daaruit blijkt dat het college geen gedoogplicht kon opleggen op haar percelen omdat de Buitenring op die percelen zal worden aangelegd.
7.1. De door het rentmeesterskantoor geciteerde passage uit de Memorie van Antwoord (Kamerstukken II, 1896/97, 39, nr. 2, blz. 9 en 10) is een reactie op de opmerking in het Voorlopig Verslag (Kamerstukken II, 1896/97, 39, nr. 1) dat de noodzakelijkheid van de gedoogplicht in de Memorie van Toelichting niet is aangetoond en luidt als volgt: 'Het kon niet worden verwacht dat de noodzakelijkheid van het opleggen der hierbedoelde lasten, tegen schadevergoeding, nog bijzonder moest worden aangetoond. Waar de wet ten behoeve van louter private belangen, zooals in artt. 699 en 715 Burgerlijk Wetboek aan eigenaars van naburige erven verplichtingen oplegt, tegen schadeloosstelling te vervullen, mag de noodzakelijkheid geacht worden vast te staan van het opleggen der hierbedoelde lasten tegen schadevergoeding ten behoeve van de aanleg, enz. van waterstaatswerken, van werken alzoo van publiek belang, waarvan zoowel de voorbereiding der uitvoering als de uitvoering zelve door den wetgever zooveel mogelijk behoort te worden verzekerd.'
Uit deze tekst kan niet worden opgemaakt dat is beoogd de gedoogplicht van de Waterstaatswet te beperken tot naburige percelen van het perceel waarop het waterstaatswerk zal worden aangelegd.
Het betoog faalt.
8. Het rentmeesterskantoor stelt dat de rechtbank, nu die het besluit van 15 maart 2011 heeft geschorst en niet heeft herroepen, ten onrechte niet alle beroepsgronden heeft behandeld. Daardoor suggereert de rechtbank ten onrechte dat de overige beroepsgronden van het rentmeesterskantoor ongegrond zijn, aldus het rentmeesterskantoor.
8.1. De beroepsgronden van het rentmeesterskantoor die de rechtbank niet heeft behandeld, waren gericht tegen het besluit van 30 augustus 2011. Aangezien de rechtbank dat besluit heeft vernietigd, bestond voor haar geen aanleiding om die beroepsgronden te behandelen.
Het betoog faalt.
9. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat ten tijde van het nemen van het besluit van 30 augustus 2011 geen in artikel 9 van de Waterstaatswet bedoelde noodzaak bestond tot het opleggen van de gedoogplicht. Volgens het college is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat een onherroepelijk planologisch besluit vereist is om een gedoogplicht op te kunnen leggen. Het college stelt dat de rechtbank de omstandigheid dat het inpassingsplan van 8 oktober 2010 ten tijde van het nemen van het besluit van 30 augustus 2011 bij voorlopige voorziening geschorst was, ten onrechte relevant heeft geacht.
9.1. Gelet op de tekst van artikel 9 van de Waterstaatswet kan de gedoogplicht worden opgelegd wanneer de onderzoeken nodig worden geacht voor het maken van ontwerpen voor het aanleggen van een waterstaatswerk. Volgens het college zijn de onderzoeken nodig om inzicht te verkrijgen in de ter plaatse aanwezige archeologische waarden en bodemopbouw, welke informatie nodig is voor het maken van een definitief gedetailleerd wegontwerp voor de Buitenring. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college de onderzoeken niet nodig heeft kunnen achten voor het maken van een ontwerp voor de aanleg van een waterstaatwerk, zodat in beginsel een gedoogplicht als bedoel in artikel 9 van de Waterstaatswet kon worden opgelegd. Het oordeel van de rechtbank over de in artikel 9 bedoelde noodzaak tot het uitvoeren van onderzoeken volgt niet uit de tekst van het wetsartikel. Gelet daarop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de status van het planologisch besluit dat de aanleg van de Buitenring mogelijk moet maken, relevant is voor het opleggen van de gedoogplicht.
Het betoog slaagt.
10. Het betoog van het rentmeesterskantoor dat geen gedoogplicht kon worden opgelegd omdat reeds een inpassingsplan was vastgesteld en daarom geen onderzoeken meer nodig konden zijn voor dat plan, faalt. Artikel 9 van de Waterstaatswet vereist dat de onderzoeken nodig zijn voor het maken van een ontwerp voor de aanleg van de Buitenring en niet dat de onderzoeken zijn vereist voor de vaststelling van een planologisch besluit. Zoals hiervoor onder 9.1 is overwogen, is het opleggen van de gedoogplicht niet afhankelijk van de status van de planologische besluiten die de aanleg van een waterstaatswerk mogelijk moeten maken.
11. Ook het betoog van het rentmeesterskantoor dat het maken van een definitief gedetailleerd wegontwerp niet kan worden begrepen als 'het maken van ontwerpen' in de zin van artikel 9 van de Waterstaatswet, omdat dat wegontwerp betrekking heeft op de uitvoering van de aanleg van de Buitenring en niet op het ontwerpen daarvan, faalt. Een dergelijke uitleg volgt niet uit de tekst van artikel 9 van de Waterstaatswet. Niet valt in te zien waarom het maken van het door het college bedoelde wegontwerp niet zou kunnen worden begrepen als het 'maken van ontwerpen' in de zin van artikel 9 van de Waterstaatswet.
Het betoog faalt.
12. Gelet op het voorgaande kon het college in redelijkheid een in artikel 9, eerste lid, van de Waterstaatswet bedoelde gedoogplicht opleggen en handhaven bij het besluit van 30 augustus 2011. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
13. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het hoger beroep van het rentmeesterskantoor is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd waarbij ook de getroffen voorlopige voorziening komt te vervallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden behandelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
14. Het rentmeesterskantoor stelt dat het college in het besluit van 30 augustus 2011 ten onrechte niet is ingegaan op haar brief van 14 juli 2011.
14.1. De brief van 14 juli 2011 is inhoudelijk gelijk aan het door het rentmeesterskantoor ingediende bezwaarschrift. In het besluit van 30 augustus 2011 is het college op alle gronden van bezwaar van het rentmeesterskantoor ingegaan. Daarmee heeft het college gereageerd op de in de brief van 14 juli 2011 aangevoerde bezwaren zodat het betoog van het rentmeesterskantoor feitelijke grondslag mist.
15. Voorts voert het rentmeesterskantoor aan dat het college tijdens de hoorzitting van 16 juni 2011 en tijdens de schorsingszitting bij de rechtbank van 7 juli 2011 heeft gesteld dat het de gedoogplicht slechts heeft opgelegd ten behoeve van het doen van archeologisch onderzoek. Volgens het rentmeesterskantoor heeft het college de gedoogplicht bij het besluit van 30 augustus 2011 ten onrechte uitgebreid tot het doen van geotechnisch en milieuhygiënisch onderzoek. Zij stelt dat het college daartoe een nieuw primair besluit had moeten nemen omdat een dergelijke uitbreiding volgens haar niet is toegestaan bij een besluit op bezwaar.
15.1. In het primaire besluit van 15 maart 2011 staat dat de gedoogplicht wordt opgelegd voor het uitvoeren van voorbereidende werkzaamheden in verband met de aanleg van de Buitenring die bestaan uit onder andere metingen, boringen en sonderingen. In het besluit op bezwaar van 30 augustus 2011 worden de werkzaamheden nader gespecificeerd als archeologisch, geotechnisch en milieuhygiënisch onderzoek waartoe op specifiek aangeduide locaties boringen en sonderingen zullen worden verricht. Uit het besluit van 15 maart 2011 volgt niet dat de gedoogplicht louter is opgelegd ten behoeve van het doen van archeologisch onderzoek. In het besluit van 30 augustus 2011 wordt slechts nader aangeduid waar de voorbereidende werkzaamheden uit zullen bestaan en op welke locaties de reeds in het besluit van 15 maart 2011 vermelde boringen en sonderingen zullen worden uitgevoerd en op welke wijze dat zal gebeuren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarmee de bij het besluit van 15 maart 2011 opgelegde gedoogplicht niet uitgebreid.
Het betoog faalt.
16. Tot slot heeft het rentmeesterskantoor bij de rechtbank aangevoerd dat de onderzoeken bij het besluit van 30 augustus 2011 nog steeds niet deugdelijk zijn beschreven.
16.1. In het besluit van 30 augustus 2011 is aangeduid op welke locaties boringen en sonderingen van welke omvang verricht zullen worden. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee voldoende duidelijk omschreven welke onderzoeken op grond van de opgelegde gedoogplicht uitgevoerd zullen worden.
Het betoog faalt.
17. Het beroep van het rentmeesterskantoor tegen het besluit van 30 augustus 2011 is ongegrond.
18. Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw besloten op het door het rentmeesterskantoor gemaakte bezwaar.
Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rentmeesterskantoor Mergelland B.V. en anderen ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Limburg gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 27 augustus 2012 in zaak nr. 11/1723;
IV. verklaart het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rentmeesterskantoor Mergelland B.V. en anderen bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 4 december 2012.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Kalter
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2013
492-687.