Uitspraak
201200956/1/A en 201111343/1/A4.
Datum uitspraak: 17 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Afvaloven Nee, gevestigd te Wijnaldum,
gemeente Harlingen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 29 maart 2011 heeft het college ingevolge onderscheidenlijk de voorschriften 1.2.1, 10.1.4, 10.2.1 en 10.3.1 van de aan Afvalsturing Friesland N.V. (hierna: Omrin) op 5 oktober 2010 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor de reststoffen-energiecentrale aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen (hierna: de REC)
goedkeuring verleend aan het keuring-, inspectie- en onderhoudsysteem, de doekenfilterinstallatie en het brandpreventieplan, alsmede voorwaardelijke goedkeuring verleend aan het veiligheidbeheersysteem (hierna: VBS).
Bij besluit van 13 september 2011 heeft het college het door Afvaloven Nee gemaakte bezwaar tegen het besluit tot goedkeuring van het keuring-, inspectie- en onderhoudsysteem niet-ontvankelijk verklaard, en haar bezwaar tegen de goedkeuring van de doekenfilterinstallatie, de goedkeuring van het brandpreventieplan en de voorwaardelijke goedkeuring van het VBS, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Afvaloven Nee beroep ingesteld.
Bij besluit van 28 juni 2011 heeft het college ingevolge voorschrift 10.3.1 van de aan Omrin op 5 oktober 2010 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor de REC definitieve goedkeuring verleend aan het VBS.
Bij besluit van 13 december 2011 heeft het college het door Afvaloven Nee hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Afvaloven Nee beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 18 februari 2013,
waar Afvaloven Nee, vertegenwoordigd door ing. S. Jellema, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, en mr. E.A. Verbuijs, ing. R. Dijkstra, ing. N.G. Kistemaker, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Omrin, vertegenwoordigd door ing. S. Bosch, als partij gehoord.
Overwegingen
Eerdere procedure
1. Het college heeft bij besluit van 5 oktober 2010 een oprichtingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor de REC. Bij uitspraak van 14 maart 2012, zaak nr. 201010015/1/A4 zijn de beroepen tegen dit besluit door de Afdeling ongegrond verklaard.
Overgangsrecht Wabo
2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de bij besluit van 5 oktober 2010 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer ten tijde van de bestreden besluiten nog niet onherroepelijk was, en deze vergunning daarom niet kon worden gelijkgesteld met een omgevingsvergunning.
Besluit van 13 september 2011
Procedureel
3. Afvaloven Nee voert aan dat zij onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om voorafgaande aan de besluiten 29 maart 2011 ingevolge artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht zienswijzen naar voren te brengen. Volgens haar was een termijn van circa één week wegens de omvang en complexiteit van de documenten waaraan bij die besluiten goedkeuring is verleend te kort.
3.1. Hoewel een termijn van één week in dit geval erg kort was, is Afvaloven Nee er desalniettemin in geslaagd om gemotiveerd zienswijzen naar voren te brengen. Deze zienswijzen heeft zij verder aangevuld in haar bezwaarschrift. Naar aanleiding van de ingediende bezwaren heeft een heroverweging als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht plaatsgevonden. Ook als zou moeten worden geoordeeld dat de termijn van één week voor het naar voren brengen van zienswijzen te kort was, geldt dat Afvaloven Nee in bezwaar in voldoende mate de gelegenheid is geboden haar standpunt nader uiteen te zetten, zodat een eventuele schending van artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is hersteld. De beroepsgrond faalt.
De goedkeuring van het brandpreventieplan
4. Afvaloven Nee voert aan dat het college stelt dat het brandpreventieplan is afgestemd met de brandweer, maar dat een verklaring van de brandweer hiervan ontbreekt. Ook is onduidelijk of de plaatselijke brandweer voldoende is uitgerust om een brand in de REC te blussen, aldus Afvaloven Nee.
4.1. Vergunningvoorschrift 10.2.1 schrijft voor dat het brandpreventieplan in afstemming met de lokale of regionale brandweer dient te zijn opgesteld. Dit voorschrift bepaalt niet dat hiervan een verklaring van de brandweer moet worden overgelegd. Geen aanleiding bestaat dan ook voor het oordeel dat het college het brandpreventieplan niet heeft kunnen goedkeuren zonder een dergelijke verklaring. De middelen en capaciteit van de plaatselijke brandweer staan in deze procedure niet ter beoordeling. De beroepsgrond faalt.
5. Afvaloven Nee stelt dat het aan het brandpreventieplan ten grondslag gelegde rapport van Cauberg-Huygen B.V. van 2 november 2007 is achterhaald. Zij voert aan dat in dit rapport wordt uitgegaan van verbranding van biomassa, maar dat binnen de REC geen biomassa wordt verbrand, en dat het rapport vermeldt dat ventilatieopeningen worden aangebracht, maar dat dit niet is gebeurd.
5.1. Het college stelt dat de in het rapport van Cauberg-Huygen B.V. genoemde ventilatoropeningen in de REC aanwezig zijn. Afvaloven Nee heeft dit ter zitting niet betwist. Het college stelt voorts dat in het betreffende rapport, behoudens de in bijlage 1 weergegeven vultijdberekeningen, is uitgegaan van de verbranding van afval in de afvalbunker. Dat voor de vultijdberekeningen is uitgegaan van biomassa, is volgens het college voor de beoordeling van het brandpreventieplan niet relevant. Afvaloven Nee heeft dit ter zitting niet weersproken. Gelet hierop heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat het rapport waarop het brandpreventieplan is gebaseerd, dusdanig is verouderd dat het niet meer aan dat plan ten grondslag kon worden gelegd. De beroepsgrond faalt.
De goedkeuring van het keuring-, inspectie- en onderhoudsysteem en de doekenfilterinstallatie
6. Afvaloven Nee voert in haar beroepschrift geen gronden aan tegen het besluit van 13 september 2011 voor zover dat ziet op de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar tegen het besluit tot goedkeuring van het keuring-, inspectie- en onderhoudsysteem. Evenmin voert zij beroepsgronden aan tegen het besluit van 13 september 2011 voor zover dat ziet op de ongegrondverklaring van haar bezwaar tegen het besluit tot goedkeuring van de doekenfilterinstallatie. Het beroep tegen het besluit van 13 september 2011 is in zoverre ongegrond.
De voorwaardelijke goedkeuring van het VBS
7. Bij besluit van 29 maart 2011 heeft het college voorwaardelijke goedkeuring verleend aan het VBS van 8 maart 2011, zoals aangevuld op 28 maart 2011. Bij besluit van 28 juni 2011 heeft het college definitieve goedkeuring verleend aan het VBS van 30 mei 2011. Bij dit laatste besluit is het VBS van 8 maart 2011 vervangen door het VBS van 30 mei 2011. Aan het besluit tot voorwaardelijke goedkeuring van het VBS van 8 maart 2011 komt daarom geen betekenis meer toe. Gelet hierop en nu niet is gebleken van feiten of omstandigheden die op het tegendeel wijzen, is de Afdeling van oordeel dat Afvaloven Nee geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar beroepsgronden tegen het besluit van 13 september 2011 voor zover die zien op de ongegrondverklaring van haar bezwaar tegen de voorwaardelijke goedkeuring van het VBS. Het beroep tegen het besluit van 13 september 2011 is in zoverre niet-ontvankelijk.
Conclusie
8. Het beroep tegen het besluit van 13 september 2011 is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
Besluit van 13 december 2011
Vergunningvoorschrift 10.3.1: het VBS en het risicoregister
9. Vergunningvoorschrift 10.3.1 bepaalt dat voor het in bedrijf stellen van de verbrandingsinstallatie voor de hele inrichting een VBS ter goedkeuring aan het college dient te worden overgelegd. Het VBS dient ingevolge onderdeel b van vergunningvoorschrift 10.3.1 in ieder geval te omvatten: de identificatie van de gevaren, en de beoordeling van risico’s.
De beroepsgronden van Afvaloven Nee richten zich, naast enkele gronden van algemene aard, op het risicoregister dat het VBS ingevolge onderdeel b van vergunningvoorschrift 10.3.1 omvat.
Onvoldoende informatie
10. Afvaloven Nee stelt dat het college over onvoldoende informatie beschikte om het VBS te kunnen goedkeuren. Zij voert aan dat het college te kennen heeft gegeven dat bepaalde gegevens bedrijfsspecifiek zijn en dat het daarom niet over die gegevens van Omrin beschikte. Ook ontbraken stukken, zoals een verklaring van ingebruikneming voor de hogedrukstoomleiding met de bijbehorende installaties, aldus Afvaloven Nee.
10.1. Omrin heeft op 8 maart 2011 een VBS opgesteld. Dit VBS is in opdracht van het college door Royal Haskoning B.V. getoetst. De resultaten van deze toets zijn neergelegd in het rapport "Toetsing VBS REC Harlingen" van 28 maart 2011. In dit rapport is een aantal aandachtspunten geformuleerd. Naar aanleiding hiervan heeft Omrin het VBS aangepast en een definitieve versie opgesteld, gedateerd 30 mei 2011. Dit VBS is opnieuw in opdracht van het college door Royal Haskoning B.V. beoordeeld. De resultaten van deze beoordeling zijn neergelegd in de notitie "Beoordeling gedocumenteerd VBS REC" van 16 juni 2011. Op basis van deze notitie heeft het college bij het besluit van 28 juni 2011 definitieve goedkeuring verleend aan het VBS.
Voorts zijn door Lloyds’s Register Nederland B.V. op 24 november 2010 en 1 december 2011 verklaringen van ingebruikneming afgegeven voor onder meer de drukapparatuur, waaronder ook de leidingen, van de REC. De stelling dat die stukken ontbreken mist derhalve feitelijke grondslag. De stelling dat de bij die verklaringen behorende rapportages over de keuring voor ingebruikneming onvolledig en gebrekkig zijn, heeft geen betrekking op het in deze procedure ter beoordeling staande besluit tot goedkeuring van het VBS en kan reeds daarom niet slagen.
10.2. Gelet op het rapport en de notitie van Haskoning B.V. en nu niet is gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit stukken ontbraken, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college over onvoldoende informatie beschikte om tot goedkeuring van het VBS te kunnen besluiten en dat het bezwaar hierover ten onrechte ongegrond is verklaard. Dat het college te kennen heeft gegeven niet over bepaalde vertrouwelijke bedrijfsgegevens te beschikken maakt dat niet anders, reeds omdat niet aannemelijk is gemaakt dat deze gegevens noodzakelijk waren voor een beoordeling van het VBS. De beroepsgrond faalt.
Onafhankelijk onderzoek
11. Afvaloven Nee betoogt dat ten onrechte geen onafhankelijk onderzoek heeft plaatsgevonden naar de veiligheidsaspecten van de REC. Zij voert aan dat de materie complex is, dat hiervoor kennis is vereist waarover het college niet beschikt en dat reeds een ongeval heeft plaatsgevonden.
Zoals hiervoor vermeld is het VBS tweemaal door Royal Haskoning B.V. beoordeeld. Dat deze beoordelingen zijn verricht in opdracht van het college maakt niet dat geen onafhankelijk onderzoek heeft plaatsgevonden. De beroepsgrond faalt.
Risicoregister: condensaat-, aardgas-, en hogedrukstoomleiding
12. Afvaloven Nee voert aan dat de druk in de condensaat- en aardgasleiding ten onrechte niet als mogelijk gevaar in het risicoregister is opgenomen. Volgens haar heeft het college zijn stelling dat dit geen relevant veiligheidsrisico is niet onderbouwd. Bovendien is de aardgasleiding een hogedrukleiding, aldus Afvaloven Nee.
12.1. Het college stelt dat de in het risicoregister opgenomen gevaren zijn geïdentificeerd aan de hand van zogenoemde Hazop-studies en dat daaruit niet is gebleken dat de druk in de condensaat- en aardgasleiding een relevant veiligheidsrisico vormt. Het college stelt voorts dat de aardgasleiding geen hogedrukleiding is in de zin van het Besluit externe veiligheid inrichtingen. Dat is pas het geval bij een transport van aardgas bij een druk van hoger dan 16 bar. In dit geval is de druk lager dan 16 bar, aldus het college. Afvaloven Nee heeft niet aannemelijk gemaakt dat de motivering van het college onjuist is. De beroepsgrond faalt.
13. Een van de in het risicoregister geïdentificeerde gevaren is de beschadiging van de hogedrukstoomleiding door een aanrijding. Als maatregelen ter beperking van dat gevaar zijn genoemd een snelheidsbeperking van 30 km/uur op de openbare weg en vangrails langs het leidingentracé. Afvaloven Nee voert aan dat de vangrails op de weg langs de stoomleiding onvoldoende zijn om vrachtauto’s van 40 ton op te vangen als deze sneller rijden dan 17 km/uur, terwijl de maximale snelheid ter plaatse 60 km/uur bedraagt. Het risicoregister is op dit punt onjuist en het college had om die reden geen goedkeuring mogen verlenen, aldus Afvaloven Nee.
13.1. Het college heeft ter zitting gesteld dat weliswaar zwaar vrachtautoverkeer langs het leidingentracé rijdt, maar dat de vangrails bestand zijn tegen aanrijdingen, omdat de vrachtauto’s daar in het geval van een ongeval niet recht, maar schuin, tegen aanrijden. Een snelheidsbeperking van 30 km/uur is daarom niet nodig, aldus het college. Afvaloven Nee heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Ook zonder een snelheidsbeperking van 30 km/uur is het gevaar van beschadiging van de hogedrukstoomleiding als gevolg van een aanrijding door de vangrails dus ondervangen. Dat het risicoregister desalniettemin een snelheidsbeperking van 30 km/uur noemt, geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid geen goedkeuring heeft kunnen verlenen. De beroepsgrond faalt.
14. Afvaloven Nee voert aan dat beschadigingen zijn opgetreden aan de ondersteuning en omhulling van de hogedrukstoomleiding. Deze beschadigingen kunnen leiden tot corrosie, hetgeen in combinatie met trillingen vanwege zwaar wegverkeer volgens haar ernstige gevolgen kan hebben. Beschadiging van de hogedrukstoomleiding is daarom ten onrechte niet als mogelijk gevaar in het register opgenomen, aldus Afvaloven Nee.
14.1. Het college stelt dat de leidingen in overeenstemming met de constructietechnische normen worden ondersteund en dat trillingen vanwege zwaar wegverkeer niet tot een explosie zullen leiden. Beschadiging van de hogedrukstoomleiding vormt dan ook geen relevant veiligheidsrisico, aldus het college. Afvaloven Nee heeft niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van het college onjuist is. De beroepsgrond faalt.
15. Afvaloven Nee stelt dat onduidelijk is of Omrin of de daarnaast gelegen zoutfabriek van Frisia verantwoordelijk is voor de hogedrukstoomleiding.
Ter zitting heeft Omrin verklaard dat zij voor die leiding de verantwoordelijkheid draagt. Er is geen aanleiding om aan die verklaring te twijfelen. De beroepsgrond faalt.
Risicoregister VBS: ketelpijp rookgasreinigingsinstallatie
16. Een van de in het risicoregister geïdentificeerde gevaren is het openscheuren van een ketelpijp van de rookgasreinigingsinstallatie door inwendige corrosie. Als maatregel wordt onder meer een automatische bypass van het doekenfilter genoemd. Afvaloven Nee voert aan dat een dergelijke bypass niet is vergund, omdat dat tot een ongefilterde emissie van schadelijke stoffen leidt. Het ontbreken van een bypass kan echter leiden tot brand in het doekenfilter, aldus Afvaloven Nee. Volgens haar is het risicoregister op dit punt gebrekkig, en had het college daarom geen goedkeuring mogen verlenen.
16.1. Het college stelt dat het risicoregister als maatregel weliswaar een bypass noemt, maar dat daarmee niet wordt bedoeld dat rookgassen bij te hoge temperaturen ongefilterd worden geëmitteerd. Indien de temperatuur in het doekenfilter te hoog oploopt worden de rookgassen door andere onderdelen van de rookgasreinigingsinstallatie geleid, aldus het college.
Afvaloven Nee stelt dat dit alleen het elektrostatisch filter betreft en dat de werking van dit filter ontoereikend is. De rookgasreinigingsinstallatie zoals die bij het besluit van 5 oktober 2010 is vergund staat thans echter niet ter beoordeling. Dit besluit is bovendien onherroepelijk geworden. Thans ligt ter beoordeling voor of het college goedkeuring heeft kunnen verlenen aan het VBS. Gelet op de toelichting van het college over de vorm van de bypass, geeft hetgeen Afvaloven Nee aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat het die goedkeuring in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen. De beroepsgrond faalt.
Risicoregister VBS: uitzonderlijke rookontwikkeling door bunkerbrand
17. Afvaloven Nee voert aan dat in het risicoregister maatregelen ontbreken om omwonenden en het milieu te beschermen tegen uitzonderlijke rookontwikkeling als gevolg van een bunkerbrand. Volgens haar is opneming van deze maatregelen in het voor de REC opgestelde Calamiteitenplan ontoereikend, omdat dit plan geen deel uitmaakt van de bij het besluit van 5 oktober 2010 verleende milieuvergunning.
17.1. Artikel 17.1 van de Wet milieubeheer bepaalt, kort weergegeven en voor zover hier van belang, dat degene die een inrichting drijft in geval van calamiteiten onmiddellijk maatregelen moet treffen. Niet valt in te zien dat Omrin bij het naleven van deze verplichting niet gehouden zou zijn die maatregelen te treffen die in het voor de REC opgestelde Calamiteitenplan zijn opgenomen en onder andere met de lokale brandweer zijn afgestemd. Tegen deze achtergrond behoefden die maatregelen niet in het risicoregister te worden opgenomen. De beroepsgrond faalt.
Risicoregister VBS: explosies in de oven en afvalbunker
18. Afvaloven Nee voert aan dat explosies in de oven veroorzaakt door stoffen die de inrichting niet mag ontvangen, zoals brandgevaarlijke en radioactieve stoffen, ten onrechte niet als gevaar in het register zijn opgenomen. Gebleken is immers dat ook andere stoffen die de inrichting niet mag ontvangen, toch in de oven terecht zijn gekomen, aldus Afvaloven Nee. Verder voert zij aan dat een explosie in de afvalbunker door methaanvorming als gevolg van vergisting van het opgeslagen afval ten onrechte niet als relevant veiligheidsrisico is aangemerkt. Berekeningen hiervoor ontbreken volgens haar.
18.1. De acceptatie van brandgevaarlijke en radioactieve stoffen is niet vergund. Het gevaar van explosies als gevolg van de acceptatie van die stoffen is daarom in het register terecht buiten beschouwing gelaten. Dat uit een controle zou zijn gebleken dat de inrichting in strijd met haar vergunning heeft gehandeld, maakt dit niet anders.
18.2. Het risicoregister vermeldt dat adviesbureau Arcadis B.V. een worstcaseberekening heeft uitgevoerd ter beoordeling van de vraag of door methaanvorming een explosie in de afvalbunker kan ontstaan. De stelling dat deze berekeningen ontbreken mist derhalve feitelijke grondslag. De uitkomst van de berekeningen is dat een explosie door methaanvorming geen relevant veiligheidsrisico is. Afvaloven Nee heeft de berekeningen niet betwist, zodat geen aanleiding bestaat om aan de uitkomst daarvan te twijfelen. De beroepsgrond faalt.
Risicoregister VBS: op- en overslag bodemas
19. Afvaloven Nee voert aan dat verstuiving van bodemas ten onrechte niet als mogelijk gevaar in het risicoregister is opgenomen. Hiertoe voert zij aan dat bij de afvoer van bodemas per vrachtauto naar de naastgelegen inrichting geen bevochtiging plaatsvindt.
Verlading van bodemas zonder bevochtiging is op grond van de geldende milieuvergunning niet toegestaan. Het gevaar van verstuiving van bodemas bij verlading is daarom in het risicoregister terecht buiten beschouwing gelaten. Dat de inrichting op dit punt in strijd met haar vergunning zou handelen, maakt dit niet anders. De beroepsgrond faalt.
Implementatie VBS
20. Afvaloven Nee voert aan dat het VBS te vaag is om te kunnen worden geïmplementeerd.
Gelet op het voorgaande geeft hetgeen Afvaloven Nee aanvoert geen grond voor het oordeel dat het VBS te vaag is om te kunnen worden geïmplementeerd. De beroepsgrond faalt.
Naleving VBS
21. Afvaloven Nee vreest dat Omrin het VBS niet zal naleven, nu zij bij een eerder ongeval ook niet overeenkomstig het VBS heeft gehandeld.
Dit betreft een aspect van handhaving dat geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het ter beoordeling staande besluit. De beroepsgrond faalt.
Conclusie
22. Gezien het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het VBS van 30 mei 2011 in het licht van vergunningvoorschrift 10.3.1 tekortschiet. Gelet hierop bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid aan het VBS geen goedkeuring heeft kunnen verlenen en dat het de bezwaren tegen de goedkeuring daarvan ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Het beroep tegen het besluit van 13 december 2011 is ongegrond.
Slotoverwegingen
23. Het beroep tegen het besluit van 13 september 2011 is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
24. Het beroep tegen het besluit van 13 december 2011 is ongegrond.
25. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van 13 september 2011 niet-ontvankelijk, voor zover het de beroepsgronden over de voorwaardelijke goedkeuring van het VBS betreft;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 13 september 2011 voor het overige ongegrond;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 13 december 2011 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Aal, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Aal
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2013
584.