Uitspraak
201301179/2/A4.
Datum uitspraak: 18 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) in het geding tussen:
de rechtspersoon naar buitenlands recht Stena Weco AS, gevestigd te Kopenhagen (Denemarken),
verzoekster,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij brieven van 23 november 2012 en 20 december 2012 heeft de staatssecretaris aan Stena Weco medegedeeld dat een partij HSFO-stookolie als afvalstof wordt aangemerkt.
Bij besluit van 15 januari 2013 heeft de staatssecretaris het door Stena Weco tegen deze brieven gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft Stena Weco beroep ingesteld.
Stena Weco heeft de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 april 2013, waar Stena Weco, vertegenwoordigd door mr. K.H.L. van Waasbergen, advocaat te Rotterdam, [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.C. Cup, B.J. Hunsche en L.L. van der Ploeg, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. In de brieven van 23 november 2012 en 20 december 2012 heeft de staatssecretaris Stena Weco medegedeeld dat een partij stookolie, die op dat moment op het zeeschip ‘Freja Crux’ aanwezig was, als afvalstof wordt aangemerkt en als afvalstof dient te worden verwerkt. De staatssecretaris heeft het daartegen door Stena Weco gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat die brieven naar zijn oordeel niet op een rechtsgevolg zijn gericht en derhalve geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Ter onderbouwing van dat oordeel heeft de staatssecretaris verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 22 januari 1998 in zaak nr. E03.95.1481 (AB 1998/132), 15 mei 2002 in zaak nr. 200004078/2 en 17 juni 2009 in zaak nr. 200805955/1/M1.
3. Stena Weco betoogt dat de brieven van 23 november 2012 en 20 december 2012 besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zijn. Daartoe voert zij aan dat, anders dan in de uitspraken waarnaar de staatssecretaris heeft verwezen, Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993, thans Verordening (EG) 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190; hierna: de Verordening), in deze zaak niet van toepassing is. Volgens Stena Weco kan zij dan ook niet via de in de Verordening geregelde kennisgevingsprocedure de vraag aan de orde stellen of de stookolie een afvalstof is. Zij verzoekt de voorzitter bij wijze van voorlopige voorziening te verklaren dat de stookolie geen afvalstof is.
3.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet onder besluit worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 juli 2009 in zaak nr. 200805508/1/M2, roept het door een bestuursorgaan opschrijven van zijn visie op de gevolgen van rechtsregels voor een bepaalde situatie (hierna: een bestuurlijk rechtsoordeel) geen rechtsgevolg in het leven en houdt dit bestuurlijk rechtsoordeel dus geen rechtshandeling in. Daarom is een bestuurlijk rechtsoordeel in beginsel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
In uitzonderingssituaties moet echter een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van een rechtsgevolg, als besluit worden aangemerkt. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de betrokken rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit, met name betreffende handhaving of vergunningverlening, bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
3.3. Ter zitting heeft de staatssecretaris erkend dat het in dit geval, anders dan in de uitspraken waarnaar hij heeft verwezen in het bestreden besluit, niet mogelijk is via de in de Verordening geregelde kennisgevingsprocedure om een besluit te verzoeken waarin de vraag wordt beantwoord of de stookolie een afvalstof is, nu overbrenging van de olie naar een ander land thans niet aan de orde is. Voorts heeft de staatssecretaris ter zitting te kennen gegeven dat hem geen andere wijze bekend is waarop om een dergelijk besluit kan worden verzocht. De enige mogelijkheid is, zo heeft de staatssecretaris erkend, dat Stena Weco een handhavingsbesluit uitlokt. Naar voorlopig oordeel van de voorzitter zijn de financiële risico's voor Stena Weco die samenhangen met het uitlokken van een handhavingsbesluit in dit geval dermate groot, dat het voor haar onevenredig bezwarend is om het geschil over de vraag of de betrokken partij stookolie wel of niet een afvalstof is, via het uitlokken van een handhavingsbesluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Onder die omstandigheden, zijn de brieven van 23 november 2012 en 20 december 2012 naar het voorlopig oordeel van de voorzitter besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
De voorzitter zal bezien of dit oordeel aanleiding geeft voor het treffen van de door Stena Weco gevraagde voorlopige voorziening.
3.4. Het verzoek van Stena Weco strekt ertoe dat bij wijze van voorlopige voorziening wordt verklaard dat de stookolie geen afvalstof is. Een dergelijke voorlopige voorziening is te verstrekkend. Daarbij is van belang dat in beroep bij de Afdeling thans uitsluitend de vraag aan de orde is of de staatssecretaris het door Stena Weco gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Indien ook de Afdeling tot het oordeel zou komen dat voormelde brieven besluiten zijn en het bestreden besluit om die reden moet worden vernietigd, is het aan de staatssecretaris om in een nieuw te nemen besluit op bezwaar te beoordelen of de stookolie een afvalstof is. Het verzoek dient in zoverre dan ook te worden afgewezen.
Ter zitting heeft de staatssecretaris desgevraagd te kennen gegeven dat, indien het bestreden besluit wordt geschorst op de grond dat de brieven van 23 november 2012 en 20 december 2012 besluiten zijn, hij zich hangende het beroep gehouden acht een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij hij het bezwaar wel inhoudelijk zal beoordelen en in dat kader naar aanleiding van dat bezwaar opnieuw zal beoordelen of de stookolie een afvalstof is. Stena Weco acht het voldoende dat de staatssecretaris thans alsnog tot die inhoudelijke behandeling van het bezwaar overgaat. Onder deze omstandigheden ziet de voorzitter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding het bestreden besluit bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen.
4. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 15 januari 2013, kenmerk 70477;
II. wijst het verzoek voor het overige af;
III. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij Stena Weco AS in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan Stena Weco AS het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2013
457.