Uitspraak
201111379/1/A4.
Datum uitspraak: 1 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee (hierna: de Waddenvereniging), gevestigd te Harlingen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 23 december 2010 heeft het college aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Testamare B.V. (hierna: Testamare) en [vergunninghoudster] vergunningen krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het winnen van schelpen in de Waddenzee en de Noordzee.
Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college de door de Waddenvereniging hiertegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, de motivering van de besluiten aangevuld en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de Waddenvereniging beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Waddenvereniging en Testamare en [vergunninghoudster] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2013, waar de Waddenvereniging, vertegenwoordigd door E. Gerbens en A. Wouda, en het college, vertegenwoordigd door H. Denters, drs. S.IJ. Jonker en F.R. Wagenaar, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting verschenen Testamare en [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door ing. C. van Putten.
Overwegingen
Natura 2000-gebieden
1. De schelpenwingebieden zijn gelegen in de Natura 2000-gebieden Waddenzee en Noordzeekustzone. Beide gebieden zijn aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) (hierna: de Habitatrichtlijn) en als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn).
De besluiten tot aanwijzing van deze gebieden bevatten doelstellingen ten aanzien van onder meer habitattype "permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken" (H1110). Voor het gebied Waddenzee heeft die doelstelling betrekking op het subtype "getijdengebied" (H1110A) en voor het gebied Noordzeekustzone op het subtype "Noordzeekustzone" (H1110B).
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor projecten die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast.
Verleende vergunningen
3. De besluiten van 23 december 2010, die in bezwaar zijn gehandhaafd, strekken tot vergunningverlening voor schelpenwinning in daartoe aangewezen winlocaties in de Natura 2000-gebieden Waddenzee en Noordzeekustzone van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2013. Aan de besluiten ligt een passende beoordeling, uitgevoerd door Arcadis, ten grondslag. Die beoordeling is neergelegd in het rapport "Passende beoordeling schelpenwinning Waddenzee en Noordzeekustzone 2011-2013" van 20 november 2009 en het rapport "Aanvulling Passende beoordeling schelpenwinning Waddenzee en Noordzeekustzone 2011-2013" van 6 juli 2010.
Effecten van schelpenwinning op habitattypen H1110A en H1110B
4. De Waddenvereniging voert aan dat de aan de vergunningen ten grondslag gelegde passende beoordeling onvoldoende inzicht geeft in de effecten van schelpenwinning. Zij stelt daartoe dat wat betreft de Noordzeekustzone het in de passende beoordeling vermelde oppervlak van habitattype H1110B dat door de schelpenwinning zal worden aangetast, niet wordt onderbouwd. De effecten op de bodemfauna zijn volgens haar voorts ten onrechte niet gecumuleerd met de effecten van schelpenwinning op de bodemfauna in de voorgaande en komende jaren. Ten slotte is niet onderzocht of in de wingebieden schelpenbiotopen voorkomen die behoren tot het habitattype "riffen" (H1170). Door deze tekortkomingen heeft het college volgens de Waddenvereniging niet met zekerheid kunnen stellen dat de schelpenwinning geen significante gevolgen voor de habitattypen H1110A en H1110B zal hebben en in zoverre de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4.1. Blijkens het Natura 2000 profielendocument van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans van Economische Zaken), versie van 18 december 2008 (hierna: het profielendocument), is ervoor gekozen om de tot habitattype H1170 behorende biogene structuren niet als apart habitattype te beschouwen, maar deze structuren te rekenen tot habitattype H1110A daar waar deze zich binnen de begrenzingen van dit habitattype bevinden. Hiermee zijn biogene structuren een kenmerk voor structuur en functie van habitattype H1110A. Deze biogene structuren zijn volgens het profielendocument geen kenmerkend onderdeel van habitattype H1110B.
In het besluit tot aanwijzing van het gebied Waddenzee is voor habitattype H1110A als doelstelling behoud van oppervlakte en verbetering van de kwaliteit opgenomen. In het besluit tot aanwijzing van het gebied Noordzeekustzone is dezelfde doelstelling voor habitattype H1110B opgenomen.
4.2. De vergunningen zijn verleend voor de winning van schelpen in de zeegatsystemen Marsdiep, Vlie en Friese Zeegat op een diepte van minimaal 5 meter beneden NAP. Deze geulen maken deel uit van het habitattype H1110. Zij bestaan overwegend uit zand, dat onder invloed staat van het getij en incidentele stormen. De passende beoordeling vermeldt dat het gebied als gevolg hiervan een grote dynamiek vertoont. Voorts is vermeld dat op de geulbodem lage dichtheden van schelpdieren en wormen voorkomen en dat in de geulen garnalen, krabben, kreeftachtigen en platvissen leven.
4.3. De passende beoordeling gaat ervan uit dat door de schelpenwinning in de Noordzeekustzone een vergelijkbaar oppervlak per jaar zal worden aangetast als in de Waddenzee. Met verwijzing naar het in 2003 opgestelde rapport "Opvulsnelheid, gedrag en effect van schelpwinputten in de Waddenzee" van H. Schans, H.P.J. Mulder en J. de Vlas, wordt geconcludeerd dat een oppervlak van ongeveer 4,23 km2 wordt aangetast. Daarbij is opgemerkt dat dit een worstcase situatie is, aangezien het onderzoek uitgaat van kleine winputten en in de Noordzeekustzone meestal grote of aaneengesloten winputten worden gebruikt en aannemelijk is dat het aangetaste oppervlak daardoor in de praktijk kleiner zal zijn. De aantasting zal volgens de passende beoordeling voorts kleiner zijn omdat een lager quotum is vergund, dan waarvan in het onderzoek is uitgegaan, en de gemiddelde jaarlijks gewonnen hoeveelheden doorgaans lager zijn dan het toegestane quotum. Een aangetast oppervlak van 4,23 km2 in de Noordzeekustzone betekent volgens de passende beoordeling dat 0,2% tot 0,3% van het oppervlak van habitattype H1110B wordt aangetast.
De passende beoordeling bevat aldus, anders dan de Waddenvereniging stelt, een onderbouwing van het gehanteerde oppervlak van 4,23 km2. Ter zitting heeft de Waddenvereniging in dit verband gewezen op de omstandigheid dat in de Noordzeekustzone gebruik wordt gemaakt van sleepzuigers en in de Waddenzee van steekzuigers. In bezwaar had zij eveneens gewezen op dit verschil in methode van schelpenwinning. Het advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (hierna: de commissie), waarnaar in het besluit op bezwaar is verwezen, vermeldt hierover dat voldoende aannemelijk is dat er niet veel verschil is in de oppervlakte die door de schelpenwinning met de beide soorten zuigers wordt aangetast en dat, gelet op de geringe verschillen, nader onderzoek niet nodig is. Dit standpunt heeft de Waddenvereniging niet gemotiveerd bestreden. Zij heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat in de Noordzeekustzone per jaar een groter oppervlak zal worden aangetast dan 4,23 km2. In hetgeen de Waddenvereniging heeft aangevoerd bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de passende beoordeling, voor zover daarin dit oppervlak is gehanteerd, niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd.
4.4. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat de negatieve effecten van de schelpenwinning op de bodemfauna gering zijn vanwege het lokale effect binnen een gering oppervlak en de mogelijkheid tot herstel. Daarbij is ervan uitgegaan dat tijdens de winning het oppervlak waarbinnen een bepaalde mate van sterfte van bodemfauna zal optreden, ongeveer 3,7 km2 per Natura 2000-gebied zal zijn. Na de schelpenwinning kan volgens de passende beoordeling in de eerstvolgende voorzomer een normale vestiging van kort levende bodemdieren optreden. Voor langlevende soorten duurt het herstel enkele jaren.
In haar advies vermeldt de commissie dat de Waddenvereniging heeft onderbouwd dat de hersteltermijn van bodemfauna na schelpenwinning mogelijk enkele jaren kan duren en dat in geval van meerjarige schelpenwinning bij een dergelijke hersteltermijn 1,2% van het habitattype H1110A in de Waddenzee en 0,9% van het habitattype H1110B in de Noordzeekustzone wordt aangetast. Mede gelet hierop is de commissie van oordeel dat het college, gelet op de verbeteropgave voor de habitattypen H1110A en H1110B, in de besluiten van 23 december 2010 onvoldoende heeft gemotiveerd dat deze habitattypen niet verslechteren dan wel geen significant negatieve effecten zullen ondervinden. Naar aanleiding hiervan heeft het college de motivering in het besluit op bezwaar aangevuld. Voor zover de Waddenvereniging stelt dat vanwege de hersteltermijn de aantasting van de bodemfauna een groter oppervlak beslaat dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, kan daarom worden vastgesteld dat het college dit standpunt op zichzelf deelt. Blijkens het bestreden besluit stelt het college zich niettemin op het standpunt dat de gevolgen van de schelpenwinning voor de bodemfauna, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitattypen H1110A en H1110B, de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten. Hetgeen de Waddenvereniging heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De enkele stelling dat het effect van schelpenwinning alleen al op grond van de omvang van de habitatvernietiging als significant moet worden beoordeeld is niet voldoende, nu het college de cumulatie in de tijd bij zijn oordeel heeft betrokken.
4.5. In de passende beoordeling is met verwijzing naar onderzoeksrapporten uit 2001 en 2004 vermeld dat zich in de dynamische binnendelta’s geen complexe biotopen op schelpenbanken kunnen ontwikkelen en dat ook in de Noordzeekustzone en buitendelta’s de dynamiek te groot is voor schelpenbankbiotopen. Schelpenbiotopen kunnen alleen ontstaan op locaties waar schelpen gedurende een lange periode aan het oppervlak van de geulbodem liggen. Uit onderzoek naar de ontwikkeling van biotopen op schelpenbanken uit 2001 is voorts gebleken dat geen ontwikkeling van typische hard substraat biotopen op schelpenbanken in de Waddenzee plaatsvindt. Volgens de passende beoordeling is voor de ontwikkeling van biotopen op schelpenbanken een lange, ongestoorde ontwikkeling in een laag-dynamisch milieu nodig.
De besluiten van 23 december 2010 voegen hieraan toe dat, met het oog op de ontwikkeling van biotopen op schelpenbanken, de vergunde schelpenwinning alleen mag worden uitgevoerd in de kombergingsgebieden Marsdiep, Vlie en Friese Zeegat. In de overige kombergingsgebieden mogen sinds enkele jaren geen schelpen meer worden gewonnen.
De besluiten tot aanwijzing van de gebieden Waddenzee en Noordzeekustzone bevatten geen doelstellingen voor habitattype H1170, waartoe biogene structuren als schelpenbanken kunnen worden gerekend. Blijkens het profielendocument zijn dergelijke biogene structuren geen kenmerk voor structuur en functie van habitattype H1110B. De in het aanwijzingsbesluit Noordzeekustzone voor habitattype H1110B opgenomen doelstellingen zijn derhalve niet gericht op verbetering van de kwaliteit van deze structuren. Onderzoek naar het voorkomen van deze structuren in de Noordzeekustzone was reeds daarom niet nodig.
Gelet op de passende beoordeling en gegeven de omstandigheid dat de wingebieden een dynamisch of hoog dynamisch milieu kennen waar reeds vele jaren schelpen worden gewonnen, is het niet aannemelijk dat in de wingebieden in de Waddenzee biogene structuren als schelpenbanken voorkomen. Naar de eventuele aanwezigheid van dergelijke schelpenbanken heeft het college daarom niet opnieuw onderzoek hoeven te laten verrichten. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de schelpenwinning geen negatieve effecten op biogene structuren binnen het habitattype H1110A zal hebben en derhalve de natuurlijke kenmerken van het gebied Waddenzee in zoverre niet zal aantasten. De stelling van de Waddenvereniging ter zitting dat in de wingebieden mogelijk schelpenbiotopen tot ontwikkeling komen indien die gebieden met rust worden gelaten, leidt niet tot het oordeel dat vergunning om die reden had moeten worden geweigerd. Voor vergunningverlening krachtens de Nbw 1998 is niet vereist dat de natuurlijke kenmerken van een gebied verbeteren.
4.6. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgrond faalt.
Cumulatie
5. De Waddenvereniging voert voorts aan dat het college bij de beoordeling van de cumulatieve effecten ten onrechte niet alle activiteiten heeft betrokken die, naast de schelpenwinning, een negatieve invloed op de kwaliteit en of de oppervlakte van habitattypen H1110A en H1110B binnen de Natura 2000-gebieden hebben.
5.1. De passende beoordeling vermeldt dat in de Waddenzee en de Noordzeekustzone verscheidene activiteiten plaatsvinden, waarvan de effecten op de instandhoudingsdoelen zouden kunnen worden versterkt door die van de schelpenwinning. Ten aanzien van het vaarwegonderhoud, de visserij, zandwinning- en -suppleties en gas- en zoutwinning wordt geconcludeerd dat er geen cumulerende effecten zijn, dan wel dat er geen significante cumulerende effecten zijn.
5.2. De ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 vereiste beoordeling van cumulatieve effecten heeft uitsluitend betrekking op de cumulatie van effecten van de aangevraagde activiteiten en effecten van andere projecten of plannen. De door de Waddenvereniging in dit verband naar voren gebrachte activiteiten betreffen voornamelijk bestaande activiteiten, waarvoor toestemming is verleend. De gevolgen van die activiteiten kunnen worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd en deze bepalen mede de huidige staat van instandhouding van de Natura 2000-gebieden. Bij de beoordeling van de cumulatieve effecten van de schelpenwinning mocht het college die gevolgen buiten beschouwing laten.
De gevolgen van het lozen van koelwater uit de koelwateruitlaat van de kolengestookte electriciteitscentrale in de Eemshaven kunnen wel worden aangemerkt als de gevolgen van een project. Blijkens de uitspraak van 24 augustus 2011, nrs. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2 zouden de lozingen gevolgen kunnen hebben voor bepaalde vissen en de kwaliteit van groot zeegras. Het is echter, mede gelet op de afstand van ongeveer 50 kilometer tussen de dichtstbijzijnde winlocatie en de Eemshaven, niet aannemelijk dat de invloed van de vergunde schelpenwinning op deze soorten, als die er al is, in combinatie met de gevolgen van de lozingen significant zou worden.
Nu de Waddenvereniging geen andere concrete plannen of projecten heeft genoemd, waarmee het college bij de beoordeling van de cumulatieve effecten ten onrechte geen rekening zou hebben gehouden, slaagt haar betoog niet.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Visser
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2013
148.