Uitspraak
201207046/1/A4.
Datum uitspraak: 15 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2012 heeft het college ingestemd met het nazorgplan als bedoeld in artikel 39d, eerste lid, van de Wet bodembescherming, opgemaakt ten aanzien van het Ridsterrein (noordelijk terreindeel) te Haarlem.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. F.G. van Dam, advocaat te Haarlemmermeer, en ing. M. van Houten als deskundige, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Paulussen, ir. J. Koster en drs. S. van 't Veer, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Goede procesorde
1. Op 26 februari 2013 zijn nadere stukken van [appellante] ontvangen, waarin nieuwe gronden en argumenten zijn opgenomen. Het college stelt zich op het standpunt dat de nieuwe gronden en argumenten buiten beschouwing dienen te blijven omdat zij zijn ingediend in strijd met een goede procesorde.
1.1. Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van die wet, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
De nadere stukken zijn 24 dagen voor de zitting ingebracht en op 28 februari 2013 naar het college verzonden, dat stelt deze op 4 maart 2013 te hebben ontvangen. De aard en omvang van de daarin vervatte nieuwe gronden en argumenten zijn niet zodanig dat het college daar niet adequaat op heeft kunnen reageren. Daarbij is van belang dat de gronden betreffende de kenbaarheid van het besluit, de reikwijdte van het nazorgplan, de grondwaterstroming en de aanpak van de verontreiniging aansluiten bij de zienswijzen die [appellante] over het ontwerpbesluit heeft ingebracht. Het college heeft bij brief van 11 maart 2013 een schriftelijke reactie gegeven. Geen aanleiding bestaat de nieuwe gronden en argumenten buiten beschouwing te laten wegens strijd met een goede procesorde.
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 39d, eerste lid, van de Wet bodembescherming, wordt, indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig is gebleven en in het verslag, bedoeld in artikel 39c is aangegeven dat maatregelen als bedoeld in artikel 39c, eerste lid, onder f, noodzakelijk zijn, tegelijk met of zo spoedig mogelijk na de toezending van dat verslag door degene die de bodem heeft gesaneerd een nazorgplan ingediend waarin die maatregelen worden beschreven. Het nazorgplan bevat tevens een begroting van de kosten van de maatregelen en, voor zover naast maatregelen ook beperkingen in het gebruik van de bodem noodzakelijk zijn, een beschrijving van deze beperkingen.
Ingevolge het tweede lid kunnen de maatregelen onder meer inhouden:
a. het regelmatig inspecteren van de voorzieningen die ter uitvoering van de sanering zijn aangebracht en de tijdstippen waarop hierover tussentijds aan het bevoegd gezag verslag wordt gedaan;
b. het in stand houden en onderhouden alsmede waar nodig het herstellen, verbeteren of vervangen van die voorzieningen.
Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, behoeft het nazorgplan de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het nazorgplan instemmen indien de daarin opgenomen beperkingen in het gebruik van de bodem of maatregelen naar hun oordeel voldoende zijn om er voor te zorgen dat de verontreiniging die na de sanering is achtergebleven niet zal leiden tot een vermindering van de kwaliteit van de bodem zoals beschreven in het verslag op grond van artikel 39c, eerste lid, onder b. Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, van het Besluit aanwijzing bevoegdgezaggemeenten Wet bodembescherming, in samenhang met artikel 88, eerste lid, aanhef en onder a, en zevende lid, van de Wet bodembescherming, wordt de gemeente Haarlem voor de toepassing van artikel 39d gelijkgesteld met een provincie.
Voorgeschiedenis
3. Bij besluit van 22 juli 1996 hebben gedeputeerde staten van Noord-Holland besloten dat met betrekking tot de locatie aangeduid als het voormalige RIDS-terrein aan de Waarderweg 98 te Haarlem (hierna: de saneringslocatie), sprake is van twee gevallen van ernstige bodemverontreiniging en dat de sanering van het als RIDS aangeduide geval als zeer urgent wordt beschouwd.
In december 2004 is een saneringsplan opgesteld dat voorziet in het aanbrengen van een leeflaag op de saneringslocatie. Daarin is tevens vermeld op welke wijze de nazorg ten aanzien van eventuele verspreiding van de verontreinigingen in het ondiepe grondwater zal plaatsvinden. Bij besluit van 14 maart 2005 heeft het college met dit saneringsplan ingestemd.
Deelsaneringen op het noordelijke en zuidelijke deel van de saneringslocatie hebben plaatsgevonden door het aanbrengen van een leeflaag. Voorts is een monitoringssysteem geplaatst, waarbij jaarlijks een controle wordt uitgevoerd op de mogelijke verspreiding van verontreinigingen in het ondiepe grondwater op beide delen van de saneringslocatie. Bij besluit van 18 december 2007 heeft het college ingestemd met het resultaat van de uitgevoerde deelsaneringen.
Het bestreden besluit
4. Bij het bestreden besluit heeft het college onder het stellen van voorschriften ingestemd met het door de gemeente Haarlem opgestelde geactualiseerde nazorgplan "Nazorg RIDS leeflaag Terreindeel Haarlem NH03920003" van 5 december 2011, met projectnummer 82016NZ2011, voor het noordelijke deel van de saneringslocatie (hierna: het nazorgplan). Het nazorgplan bevat een beschrijving van de controle op en beheersing van autonome verspreiding van de verontreiniging via het ondiepe grondwater.
Kenbaarheid besluit
5. [appellante] voert aan dat in het bestreden besluit, in reactie op ingebrachte zienswijzen, wordt verwezen naar een bijlage en een tekening die niet bij het besluit zijn gevoegd. Daardoor is volgens [appellante] niet duidelijk waar de in die stukken weergegeven contouren van sterke verontreinigingen in het ondiepe grondwater en het zogenoemde pluimgebied zijn gelegen.
5.1. De Afdeling stelt vast dat het afschrift van het besluit zoals dat door het college als gedingstuk is ingebracht een bijlage bevat waarop de contour van sterke verontreinigingen in het ondiepe grondwater en het pluimgebied zijn weergegeven. [appellante] heeft van die bijlage kennis kunnen nemen. Voor zover deze bijlage geen deel uitmaakte van het afschrift van het besluit dat door het college aan [appellante] is verzonden, is niet gebleken dat zij daardoor in haar belangen is geschaad.
Het betoog faalt.
Reikwijdte nazorgplan
6. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte heeft ingestemd met het nazorgplan, voor zover dat voorziet in het inschrijven in het gemeentelijke beperkingenregister van een gebruiksbeperking voor haar percelen, kadastraal bekend gemeente Haarlem II, sectie N, nummers 1343 en 1345. Zij acht het voorts niet juist dat het nazorgplan van toepassing is op een groter gebied dan het gebied dat behoort tot het geval van ernstige verontreiniging, zoals vastgesteld bij het besluit van 22 juli 1996, en zich uitstrekt tot buiten de grond waarop de leeflaag is aangebracht. Voorts heeft het college volgens [appellante] zijn stelling dat geen verschil bestaat tussen het brongebied in 1996 en 2011, onvoldoende onderbouwd. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat zij vreest dat het college, doordat het heeft ingestemd met het nazorgplan, onvoldoende maatregelen zal treffen ten aanzien van de nog aanwezige verontreiniging, die zich mede uitstrekt tot een deel van haar grond, en mogelijke verspreiding daarvan. In dit verband acht zij niet juist dat het nazorgplan en de aan de instemming met dat plan verbonden voorschriften niet mede voorzien in analyse van grondwater in de op haar grond aanwezige peilbuis 271 op overschrijding van de interventiewaarden.
6.1. Het saneringsplan is beperkt tot het grondgebied van de gemeente.
Anders dan [appellante] in het beroepschrift heeft gesteld, brengt het besluit tot instemming met het nazorgplan geen verandering in de begrenzing van het geval van ernstige verontreiniging en het brongebied, zoals vastgesteld in het besluit van 22 juli 1996. Evenmin leidt het tot een wijziging van het toegestane gebruik van haar percelen. Gelet op het oogmerk om met het nazorgplan door controle en monitoring verspreiding tijdig te signaleren, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het nazorgplan ten onrechte niet is beperkt tot het gebied dat wordt beslagen door het geval van ernstige verontreiniging.
Zoals het college uiteen heeft gezet en door [appellante] niet is bestreden, strekt de verontreiniging, die aanleiding heeft gevormd voor het besluit van 22 juli 1996, waarbij ernst en urgentie zijn vastgesteld, en die vervolgens tot het opstellen van het saneringsplan heeft geleid, zich mede uit tot een gedeelte van de grond die thans eigendom is van [appellante]. Dat is in het besluit van 22 juli 1996 niet onderkend. Ten onrechte is er destijds van uitgegaan dat peilbuis nummer 271, waarin verontreiniging was aangetroffen, zich bevond op het voormalige RIDS-terrein, dat eigendom van de gemeente is.
Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet had mogen instemmen met het nazorgplan, dan wel daaraan andersluidende voorschriften had moeten verbinden, op de grond dat het nazorgplan niet mede is gericht op het analyseren van het grondwater uit peilbuis 271 met het oog op het constateren van verspreiding. Zoals hiervoor vermeld, is in peilbuis nummer 271 reeds in 1996 verontreiniging aangetroffen. Daarbij is gebleken dat de interventiewaarden werden overschreden, zodat moet worden geconstateerd dat zich daar feitelijk een verontreiniging voordeed die ernstig is en waarvan sanering destijds zeer urgent werd geacht. Analyse van grondwater uit peilbuis 271 op overschrijding van de interventiewaarden heeft in dit opzicht, naast de in het nazorgplan opgenomen monitoring van de peilbuis, dan ook geen toegevoegde waarde.
Voor zover [appellante] de zorg heeft geuit dat de op zijn perceel aanwezige bodemverontreiniging niet zal worden aangepakt, heeft het college ter zitting te kennen gegeven dat het voornemens is om een integraal onderzoek te doen naar de aard en omvang van de nog aanwezige bodemverontreiniging dat zich niet zal beperken tot het ondiepe grondwater. Na dit onderzoek zal indien nodig nieuwe besluitvorming inzake vaststelling van de ernst van de verontreiniging en spoedeisendheid van de sanering volgen. Het terrein van [appellante] zal hierbij worden betrokken, aldus het college.
Het betoog faalt.
Begroting
7. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte heeft ingestemd met het nazorgplan, nu het geen begroting bevat als bedoeld in artikel 39d, eerste lid, van de Wet bodembescherming.
7.1. Vast staat dat het nazorgplan geen begroting bevat. Volgens het college is een begroting in dit geval niet noodzakelijk omdat het nazorgplan is opgesteld en wordt uitgevoerd door de gemeente Haarlem en ervan kan worden uitgegaan dat de gemeente hiervoor de benodigde financiële middelen heeft. Een begroting draagt in dit geval niet bij aan vergroting van financiële zekerheid, aldus het college.
Een redelijke wetsuitleg brengt mee dat, gegeven deze motivering, het college door het ontbreken van een begroting, niet onvoldoende kennis van de relevante feiten had om een besluit over de instemming met het nazorgplan te kunnen nemen.
Het betoog faalt.
Gidsparameters
8. [appellante] betoogt voorts dat in het nazorgplan ten onrechte slechts gidsparameters zijn opgenomen voor een drietal stoffen waarop de grondwaterkwaliteit ter plaatse van haar perceel moet worden gecontroleerd.
8.1. Het nazorgplan voorziet in controle op benzeen, chloorbenzenen en chloorfenolen. Deze stoffen zijn aangetroffen bij de bodemverontreiniging en betreffen, zoals het college ter zitting onweersproken heeft gesteld, de drie stoffen die zich het snelst via het grondwater kunnen verspreiden. Volgens het college heeft controle op andere stoffen geen toegevoegde waarde. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is.
Het betoog faalt.
Grondwaterstroming
9. [appellante] betoogt dat uit het nazorgplan ten onrechte niet blijkt in hoeverre rekening is gehouden met de invloed op de grondwaterstroming van het talud dat is aangelegd nadat de leeflaag is aangebracht.
9.1. Het nazorgplan bevat een bijlage met tekeningen waarop de grondwaterstanden, zoals die zijn gemeten in de periode van april 2010 tot en met augustus 2011, zijn weergegeven. In het nazorgplan is vermeld dat op basis van de freatische grondwaterstanden een grondwaterstroming is afgeleid. In reactie op de door [appellante] ingebrachte zienswijzen heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit meetresultaten, die als bijlage bij het bestreden besluit zijn gevoegd, kan worden geconcludeerd dat geen structurele wijzigingen zijn opgetreden als gevolg van het aanbrengen van de leeflaag en het talud. Aan het besluit tot instemming met het nazorgplan is het voorschrift verbonden dat de stromingsrichting van het grondwater minimaal jaarlijks moet worden bepaald door middel van metingen van de grondwaterstanden in de monitoringspeilbuizen.
In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat in het nazorgplan en het besluit tot instemming onvoldoende inzicht wordt verschaft in de wijze waarop de grondwaterstroming uit metingen is afgeleid en jaarlijks wordt bepaald.
Het betoog faalt.
Aanpak verontreiniging
10. [appellante] betoogt voorts dat het nazorgplan ten onrechte geen inzicht verschaft in de technische aard van de te treffen maatregelen in geval uitvoering van het nazorgplan leidt tot de constatering dat verspreiding van de verontreiniging heeft plaatsgevonden.
10.1. De omstandigheid dat het nazorgplan geen inzicht verschaft in de technische aard van de mogelijk in dat geval te treffen maatregelen, biedt geen grond voor het oordeel dat het college niet had mogen instemmen met het nazorgplan. Indien een nieuw geval van bodemverontreiniging zich voordoet, zal ingevolge de artikelen 29 en 37 van de Wet bodembescherming een besluit omtrent de ernst van de verontreiniging en spoedeisendheid van de sanering moeten worden genomen. Aan het besluit tot instemming met het nazorgplan is het voorschrift verbonden dat, indien in de omgevingsgerichte peilbuizen in de tweede meting in een peilbuis een overschrijding van de interventiewaarde wordt gemeten, binnen drie maanden na deze tweede meting een (deel)saneringsplan ter goedkeuring aan het bevoegde gezag ten aanzien van de Wet bodembescherming dient te worden aangeboden.
Het betoog faalt.
Aanpassing nazorgplan
11. [appellante] betoogt ten slotte dat het nazorgplan ten onrechte niet is aangepast naar aanleiding van de voorschriften die het college aan het besluit tot instemming met het nazorgplan heeft verbonden. [appellante] acht daardoor onvoldoende gewaarborgd dat de nazorg overeenkomstig die voorschriften zal worden uitgevoerd.
11.1. Ingevolge artikel 39d, derde lid, van de Wet bodembescherming kunnen aan de instemming voorschriften worden verbonden.
Ingevolge artikel 39e, tweede lid, geschiedt uitvoering van de maatregelen overeenkomstig het nazorgplan waarmee door het bevoegd gezag is ingestemd, en overeenkomstig de voorschriften die aan de instemming zijn verbonden.
Nu de gemeente op grond van deze bepalingen verplicht is bij de uitvoering van het nazorgplan de aan de instemming verbonden voorschriften na te leven, faalt het betoog.
Conclusie
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Sorgdrager, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
w.g. Sorgdrager w.g. Van Heusden
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2013
163-727.