Uitspraak
201206872/1/A3.
Datum uitspraak: 22 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
2. [appellant sub 2], wonend te Nijmegen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 3 juli 2012 in zaak nr. 11/4827 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2011 heeft het college een verzoek van [appellant sub 2] om informatie afgewezen.
Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en een aantal documenten, al dan niet gedeeltelijk, alsnog verstrekt.
Bij uitspraak van 3 juli 2012 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het college daarbij het onderwerp, de (sub-)titels van de paragrafen 3 tot en met 7, de tekst van de paragrafen 3 en 4, met uitzondering van de voorlaatste volzin van paragraaf 4, van de zogenoemde Quick Scan van 15 oktober 2009 geweigerd heeft openbaar te maken, het verzoek om informatie in zoverre ingewilligd, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 11 oktober 2011 voor zover dat is vernietigd, en het college opgedragen binnen vier weken de bovengenoemde informatie alsnog te verstrekken. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] ieder hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant sub 2] hebben ieder een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend en toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, en [appellant sub 2], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder: (…);
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…);
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
(…).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. [appellant sub 2] heeft het college verzocht om informatie over een onderzoek naar declaraties van gedeputeerde staten van Gelderland in 2008. Dit verzoek omvat onder meer de Quick Scan van 15 oktober 2009.
Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college de titels van de paragrafen 1 en 2 en de tekst van paragraaf 2 en de eerste alinea van paragraaf 4 van de Quick Scan alsnog openbaar gemaakt. Het college heeft geweigerd de Quick Scan voor het overige openbaar te maken. In de Quick Scan adviseert een ambtenaar gedeputeerde staten met betrekking tot vragen van provinciale staten over declaraties. De overige passages bevatten volgens het college opvattingen van de ambtenaar over de daarin neergelegde materie, die als persoonlijke beleidsopvattingen moeten worden aangemerkt. Voorts heeft het college het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering geacht dat de bedoelde passages van de Quick Scan in geanonimiseerde vorm worden verstrekt. Daarbij heeft het college het belang van een vrije gedachtewisseling binnen een bestuursorgaan als uitgangspunt genomen.
4. De rechtbank heeft overwogen dat ter zitting is vastgesteld dat nog slechts in geschil is de weigering de Quick Scan in zijn geheel openbaar te maken. Verder heeft [appellant sub 2] ter zitting alle beroepsgronden laten vallen, met uitzondering van de grond dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 11 van Pro de Wob, aldus de rechtbank. Zij heeft voorts overwogen dat niet in geschil is dat de Quick Scan een document is dat is bestemd voor intern beraad. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht de naam en de functie van de opsteller van het document niet openbaar heeft gemaakt. Ten aanzien van het onderwerp in de kop van het document, de (sub-)titels van de paragrafen 3 tot en met 7 en de tekst in de paragrafen 1, 3 en 4, met uitzondering van de voorlaatste volzin van paragraaf 4, is de rechtbank echter van oordeel dat het college dit ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat deze informatie geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Ten aanzien van de voorlaatste volzin van paragraaf 4 en de tekst in de paragrafen 5 tot en met 7 van de Quick Scan heeft de rechtbank geoordeeld dat het wel om persoonlijke beleidsopvattingen gaat. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voorts in redelijkheid kunnen afzien van zijn bevoegdheid om delen van de Quick Scan die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te verstrekken nu openbaarmaking daarvan afbreuk zou kunnen doen aan het uitgangspunt dat binnen een bestuursorgaan vrijelijk van gedachten moet kunnen worden gewisseld, zonder dat de verantwoordelijke bestuurder daarop naderhand kan worden aangesproken.
Het hoger beroep van het college
5. Het betoog dat de rechtbank er bij haar beoordeling ten onrechte van is uitgegaan dat het onderwerp in de kop van de Quick Scan niet openbaar is gemaakt, heeft het college terecht voorgedragen. Op de door het college openbaargemaakte en aan [appellant sub 2] verstrekte versie van de Quick Scan is immers, zoals ook door [appellant sub 2] ter zitting is bevestigd, het onderwerp vermeld. Deze informatie is reeds openbaar, zodat de Wob hierop niet meer van toepassing is. Informatie die eerder op grond van de Wob openbaar is gemaakt, kan niet nogmaals op grond van die wet openbaar worden gemaakt.
6. [appellant sub 2] heeft in hoger beroep geen gronden aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank dat het college terecht de naam en de functie van de opsteller van de Quick Scan niet heeft verstrekt. Nu de titel van paragraaf 7 tevens de functie van de opsteller inhoudt, ziet de Afdeling aanleiding het college in zoverre te volgen in het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de titel van paragraaf 7 van de Quick Scan niet voor verstrekking in aanmerking komt. Hetgeen het college heeft aangevoerd, biedt echter onvoldoende aanknopingspunten om het oordeel van de rechtbank over de titel van paragraaf 7 ook voor het overige onjuist te achten.
7. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de paragrafen 1, 3 en 4 van de Quick Scan persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Volgens het college heeft de opsteller van de Quick Scan in paragraaf 1 een eigen opvatting geformuleerd omtrent het karakter van de toepasselijke regelgeving, terwijl hij voorts heeft aangegeven welke consequenties in zijn ogen aan deze opvatting zouden moeten worden verbonden, aldus het college. Het college stelt dat de in paragraaf 3 vermelde feiten zozeer verweven zijn met de daarin vermelde beleidsopvattingen, dat het verstrekking daarvan met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. In deze paragraaf heeft de opsteller van de Quick Scan een selectie gemaakt van de door hem voor de beoordeling van het feitencomplex relevant geoordeelde gegevens en heeft hij een opvatting over de kwalificatie van de door hem geselecteerde feiten gegeven. Dit betreft volgens het college geenszins slechts een weergave van informatie die "enigermate gekleurd" wordt door eigen opvattingen, zodat de door de rechtbank gemaakte vergelijking met hetgeen de Afdeling in zoverre heeft overwogen in de uitspraak van 21 maart 2007, nr. 200606369/1 niet opgaat. Voorts stelt het college dat de opsteller van de Quick Scan in paragraaf 4, uitgaande van een eigen opvatting over - het karakter van - de toepasselijke regelgeving en de uitleg daarvan, een opvatting over een notitie en de daarin gegeven uitleg van de wettelijke declaraties en de normen van de gedragscode heeft gegeven. Dat de zinsnede "naar het zich laat aanzien" in de voorlaatste volzin van paragraaf 4 bepalend zou zijn voor het antwoord op de vraag of het om een persoonlijke beleidsopvatting gaat, kan het college niet volgen. De rechtbank gaat er volgens het college ten onrechte aan voorbij dat de Quick Scan naar zijn aard een persoonlijk karakter heeft.
7.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de Quick Scan en overweegt als volgt.
7.2. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat paragrafen 3 en 4 van de Quick Scan geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, acht de Afdeling dit oordeel niet juist. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat paragraaf 1 van de Quick Scan geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat, kan de Afdeling de rechtbank volgen voor zover het de eerste drie volzinnen en de zesde en tevens de laatste volzin van paragraaf 1 betreft. De rechtbank heeft in zoverre op juiste gronden geoordeeld dat de Quick Scan geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Ten aanzien van de vierde en vijfde volzin van paragraaf 1 heeft de rechtbank echter eveneens ten onrechte overwogen dat die geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200807557/1 verliezen in een document opgenomen opvattingen van personen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon. Het enkele weglakken van de naam van de ambtenaar die de Quick Scan heeft opgesteld, brengt derhalve niet met zich dat passages in de Quick Scan niet meer als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt.
De vierde en vijfde volzin van paragraaf 1 en paragrafen 3 en 4 van de Quick Scan bevatten opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies van de opsteller van het document in het kader van de beantwoording van de statenvragen over declaraties van de leden van gedeputeerde staten over 2008, zodat is voldaan aan de definitie van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Voor zover de opsteller in de bedoelde passage in paragraaf 1 en in paragraaf 4 de juridische merites van de toepasselijke regels bespreekt, betekent dat niet dat geen sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen. Het is immers een oordeel van de opsteller daaromtrent. In paragraaf 3 heeft de opsteller van de Quick Scan, zoals het college heeft gesteld, een beoordeling van de door hem geselecteerde feiten gegeven. Het betreft een samenhangend geheel van kwalificerende oordelen over het declaratiegedrag van de leden van gedeputeerde staten. De in deze paragraaf vermelde feiten zijn naar het oordeel van de Afdeling zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het college verstrekking daarvan op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. Het betoog slaagt ten dele.
8. Het hoger beroep van het college is gegrond.
Het hoger beroep van [appellant sub 2]
9. Voor zover [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat het college met vooringenomenheid en in strijd met het verbod op détournement de pouvoir heeft gehandeld, valt het buiten de omvang van dit geding en behoeft het om die reden geen bespreking. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant sub 2] in hoger beroep geen gronden heeft aangevoerd tegen de overweging van de rechtbank dat hij ter zitting alle beroepsgronden heeft laten vallen, met uitzondering van de grond dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 11 van Pro de Wob.
10. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voorlaatste volzin van paragraaf 4 en de tekst in de paragrafen 5 tot en met 7 van de Quick Scan persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De rechtbank heeft miskend dat de beslissing van het college om over persoonlijke beleidsopvattingen geen informatie te verstrekken een deugdelijk motivering mist. Volgens [appellant sub 2] had het op de weg van het college gelegen om, gelet op het belang van openheid en transparantie, informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit de Quick Scan in een niet tot personen herleidbare vorm.
10.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de voorlaatste volzin van paragraaf 4 en de tekst in de paragrafen 5 tot en met 7 van de Quick Scan persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ook deze passages bevatten opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies van de opsteller van het document in het kader van de beantwoording van de statenvragen over declaraties van de leden van gedeputeerde staten over 2008, zodat is voldaan aan de definitie als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Dit betoog faalt.
10.2. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. In dit geval heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat binnen een bestuursorgaan vrijelijk van gedachten moet kunnen worden gewisseld, zonder dat de verantwoordelijke bestuurder daarop naderhand kan worden aangesproken. Voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 11 oktober 2011 in zoverre een deugdelijke motivering mist, ziet de Afdeling geen aanleiding. Dit betoog faalt evenzeer.
11. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 11 oktober 2011 heeft vernietigd voor zover het college het onderwerp, de functieaanduiding in de titel van paragraaf 7, de vierde en vijfde volzin van paragraaf 1 en de tekst van de paragrafen 3 en 4, met uitzondering van de voorlaatste volzin van paragraaf 4, van de Quick Scan van 15 oktober 2009 geweigerd heeft openbaar te maken, voor zover de rechtbank daarbij het verzoek om informatie in zoverre heeft ingewilligd en voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 11 oktober 2011 en het college heeft opgedragen binnen vier weken deze informatie alsnog te verstrekken. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Gelderland gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 3 juli 2012 in zaak nr. 11/4827, voor zover zij daarbij het besluit van 11 oktober 2011 heeft vernietigd voor zover het college het onderwerp, de functieaanduiding in de titel van paragraaf 7, de vierde en vijfde volzin van paragraaf 1 en de tekst van de paragrafen 3 en 4, met uitzondering van de voorlaatste volzin van paragraaf 4, van de Quick Scan van 15 oktober 2009 geweigerd heeft openbaar te maken, voor zover zij daarbij het verzoek om openbaarmaking in zoverre heeft ingewilligd, voor zover zij daarbij heeft bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 11 oktober 2011 en voor zover zij daarbij het college heeft opgedragen binnen vier weken deze informatie alsnog te verstrekken;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre alsnog ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
597.