Uitspraak
201300010/1/A1.
Datum uitspraak: 22 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 19 november 2012 in zaken nrs. 12/1434 en 12/1449 in het geding tussen:
1. de vereniging de Vereniging T.I.M.S. Nederland, gevestigd te Utrecht, (hierna: TIMS)
2. [wederpartij sub 2], wonend te Tijnje, gemeente Opsterland,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 8 mei 2012 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van een kap en wieken en de restauratie van de incomplete molen op het perceel [locatie] te Tijnje (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 19 november 2012 heeft de rechtbank de door TIMS en Van der Berg daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 8 mei 2012 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2013, waar [appellant], vertegenwoordig door mr. B. Korvemaker, advocaat te Leeuwaarden, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank het beroep van TIMS ten onrechte ontvankelijk heeft geacht, nu zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Hij voert daartoe aan dat het besluit geen belang raakt dat de vereniging blijkens haar doelstellingen beoogt te behartigen, te weten de studie van molens. Bovendien heeft TIMS, nu zij niet betrokken is geweest bij het opstellen van het landelijke beleid ten aanzien van het omgaan met monumentale molens, ook geen feitelijke werkzaamheden verricht, aldus [appellant]. In dit verband betoogt hij voorts dat de vereniging in rechte door twee bestuurders dient te worden vertegenwoordigd, terwijl het beroep alleen door de voorzitter is ingediend.
2.1. Voor het antwoord op de vraag, of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
2.2. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich blijkens hun statuten ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt TIMS zich ten doel het bedrijven en bevorderen van de molinologie binnen het Nederlandse taalgebied en het bestuderen en bevorderen van de molinologie in het algemeen. Blijkens het tweede lid tracht TIMS dit doel te bereiken door onder meer het bevorderen van molinologisch verantwoord molenbehoud, -herstel en -hersteltechnieken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de statutaire doelstelling van TIMS een doelstelling is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Anders dan [appellant] stelt, is de doelstelling gelet op artikel 2, tweede lid, niet beperkt tot de studie van molens. Het gebied waarop de aanvraag voor omgevingsvergunning betrekking heeft, ligt binnen de in de statuten opgenomen territoriale begrenzing.
Ter zitting van de rechtbank heeft TIMS ten aanzien van haar feitelijke werkzaamheden onweersproken gesteld dat deze onder meer het publiceren van informatie op haar website, het verspreiden van nieuwsbrieven en het houden van excursies betreffen. In hoger beroep heeft [appellant] dit niet bestreden. Hiermee staat vast dat TIMS feitelijke werkzaamheden verricht. Voorts heeft TIMS gesteld dat zij nauw betrokken is geweest bij het opstellen van het landelijke beleid ten aanzien van het omgaan met monumentale molens. Dit laatste wordt thans door [appellant] bestreden. Het antwoord op de vraag of TIMS betrokken is geweest bij het opstellen van het landelijke beleid kan, nu het gelet op het voorgaande niet tot een ander oordeel kan leiden, in het midden worden gelaten.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat TIMS, gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden, een rechtstreeks bij het besluit van 8 mei 2012 betrokken belang in het bijzonder behartigt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb kan worden aangemerkt. In zoverre bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank TIMS ten onrechte ontvankelijk heeft geacht.
2.3. De eis van ondertekening van het beroepschrift brengt met zich dat het beroepschrift alle handtekeningen van bestuurders van de rechtspersoon moet dragen die ingevolge de wet en de statuten zijn vereist voor vertegenwoordiging.
Blijkens artikel 10, vierde lid, van de statuten van TIMS wordt de vereniging in en buiten rechte vertegenwoordigd door het bestuur, vertegenwoordigd door twee gezamenlijk handelende leden daarvan. Het beroepschrift is namens TIMS alleen ondertekend door de voorzitter. Gelet op artikel 10, vierde lid, is, nu de ondertekening door één bestuurslid is gedaan, niet voldaan aan de eis van ondertekening door twee leden van het bestuur.
Artikel 6:6 van Pro de Awb bevat een bevoegdheid om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren als niet is voldaan aan artikel 6:5 van Pro de Awb of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor in behandeling nemen van het beroep. Hieronder kan ook worden begrepen het desgevraagd overleggen van een machtiging of ander stuk waaruit de bevoegdheid tot het instellen van beroep blijkt. Van deze bevoegdheid kan alleen gebruik worden gemaakt indien de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen en hem daartoe gestelde termijn. Aangezien de rechtbank niet heeft verlangd dat het verzuim ten aanzien van de ondertekening zou worden hersteld, maar het beroep inhoudelijk heeft behandeld, kan aan de door de rechtbank aangenomen bevoegdheid in hoger beroep niet worden afgedaan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het beroep van TIMS ontvankelijk heeft geacht.
Het betoog faalt.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank het beroep van Van der Berg ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Daartoe voert hij aan dat Van der Berg op basis van een huurovereenkomst in de molen woonde en die overeenkomst per 1 februari 2012 is opgezegd. Van der Berg heeft de opzegging weliswaar in rechte bestreden maar met het vonnis van de kantonrechter te Heerenveen van 21 november 2012 is komen vast te staan dat de huur per 1 februari 2012 rechtsgeldig was opgezegd, aldus [appellant].
3.1. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit. Bij de beoordeling daarvan dient in dit geval te worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals deze waren voor het einde van de termijn waarin tegen het besluit van 8 mei 2012 beroep kon worden ingesteld.
Ten tijde van belang was Van der Berg huurder van de molen en woonde zij daarin. Dat [appellant] bij brief van 28 september 2011 de huur per 1 februari 2012 heeft opgezegd, leidt niet tot het oordeel dat Van der Berg ten tijde van belang geen huurder was. Van der Berg heeft bij brief van 24 oktober 2011 de geldigheid van de huuropzegging betwist. Het vonnis van de kantonrechter leidt evenmin tot een ander oordeel. Dit is van na de aangevallen uitspraak.
Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het beroep van Van der Berg ten onrechte ontvankelijk heeft geacht.
Het betoog faalt.
4. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied" rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden".
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn aan de gronden met bestaande woningen die op de kaart zijn voorzien van een omcirkeld nummer de volgende doeleinden toegekend:
a. woondoeleinden met daarbij behorende gebouwen, erven en tuinen;
b. behoud en herstel van stedenbouwkundige, landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder b, mogen binnen de bestemming "Woondoeleinden" uitsluitend gebouwen worden gebouwd met dien verstande dat de woningen een goot- en nokhoogte mogen hebben van niet meer dan respectievelijk 4,00 m en 8,00 m.
Ingevolge het dertiende lid zijn burgemeester en wethouders bevoegd af te wijken van de voorschriften neergelegd in de bestemming "Woondoeleinden", waarbij in het bijzonder gedacht kan worden aan het oprichten van bijzondere woonvormen en of het verhogen van de goothoogte van het hoofdgebouw.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
(…)
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
(…).
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
Ingevolge artikel 2.15 kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
Ingevolge artikel 6.4 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en gedeputeerde staten als adviseurs aangewezen.
5. Het bouwplan voorziet in het aanbrengen van een kap en wieken alsmede de restauratie van de molen waardoor de molen opnieuw maalvaardig wordt. De molenromp is als rijksmonument aangewezen. Het bouwplan is in strijd met artikel 7, vijfde lid, van de planvoorschriften, omdat het bouwwerk de daarin gestelde maximum goot- en nokhoogte overschrijdt. Om het bouwplan mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 7, dertiende lid, van de planvoorschriften omgevingsvergunning verleend voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Voorts heeft het college onder verwijzing naar het advies van de commissie voor welstandsadvisering en monumentenzorg Hûs en Hiem (hierna: Hûs en Hiem) omgevingsvergunning verleend voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Ook heeft het college omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen van een bouwwerk.
6. De rechtbank heeft het besluit vernietigd omdat het college niet heeft onderkend dat het bouwplan eveneens in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Woondoeleinden". De rechtbank heeft voorts het besluit vernietigd omdat het college bij de voorbereiding van het besluit onvoldoende kennis heeft vergaard over de relevante feiten en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2003. De rechtbank heeft het besluit ten slotte vernietigd omdat het college in het kader van de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het onder verwijzing naar het positieve advies van Hûs en Hiem van 23 augustus 2011 heeft afgeweken van de negatieve adviezen van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE) van 18 oktober 2011 en van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 22 september 2011.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat de molen na restauratie zijn woonfunctie behoudt. Voorts voert hij aan dat een maalvaardige molen vanuit historisch perspectief past binnen de bestemming "Woondoeleinden" en derhalve een ruimtelijke uitstraling heeft die passend is binnen de bestemming.
7.1. Vast staat dat de molen na realisering van het bouwplan een woonfunctie heeft, maar daarnaast ook een toeristische functie en een bemalingsfunctie. Gelet op deze functies is het enkele feit dat de molen na realisering van het bouwplan zijn woonfunctie behoudt, onvoldoende voor het oordeel dat het gebruik in overeenstemming is met de ingevolge het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Woondoeleinden". Van belang is of de overige functies in overeenstemming zijn met die bestemming. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 april 2011 in zaak nr. 201008248/1/H1; www.raadvanstate.nl) dient de vraag, of het gebruik van een perceel strijdig is met de geldende woonbestemming, te worden beantwoord aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Bepalend is of deze uitstraling van dien aard is, dat deze niet meer valt te rijmen met de woonfunctie van het perceel.
De aanpassingen waarin het bouwplan voorziet houden, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen verband met de woonfunctie en beperken het gebruik van de molen ten behoeve van die functie. Voorts zal de molen na het realiseren van het bouwplan niet slechts de ruimtelijke uitstraling van een woning hebben. Ter zitting is dienaangaande verklaard dat de molen waarschijnlijk een keer in de drie weken zal bemalen. Voorts is verklaard dat toeristen de mogelijkheid krijgen om binnen te kijken.
Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij de aanvraag voldoende gegevens zijn overgelegd om te beoordelen of het bouwplan aan het Bouwbesluit 2003 voldoet. Bovendien is volgens hem, nu de molen zijn authentieke karakter behoudt, evident dat niet aan het Bouwbesluit 2003 kan worden voldaan, mede omdat het voldoen aan de hedendaagse normen niet in het belang van de monumentenzorg is.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college, gelet op artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo ten onrechte niet aan het Bouwbesluit 2003 heeft getoetst. Gezien de bij de aanvraag behorende stukken heeft de rechtbank terecht overwogen dat op basis van die stukken niet kan worden beoordeeld, of aan het Bouwbesluit wordt voldaan. In de gestelde omstandigheid, dat evident is dat het bouwplan niet voldoet aan het Bouwbesluit 2003, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bouwplan niet daaraan behoeft te worden getoetst. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college in dit geval bevoegd is om op grond van artikel 1.12, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 in het belang van de monumentenzorg af te wijken van een bij of krachtens het Bouwbesluit vastgestelde voorschrift.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ongemotiveerd van de adviezen van de RCE van 18 oktober 2011 en van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 22 september 2011 is afgeweken. Daartoe voert hij aan dat een bouwhistorische verkenning, waarin uiteen is gezet waarom realisering van het bouwplan wenselijk is, onderdeel uitmaakt van de vergunningaanvraag en vergunning. Bovendien is het advies van de RCE moeilijk te plaatsen, nu eerder een positieve subsidiebeschikking is afgegeven. Voorts voert hij aan dat het bouwplan niet in strijd is met het herziende molenbeleid, nu met het nieuwe beleid niet is teruggekomen op het oude beleid om de molen maalvaardig te maken. Het nieuwe beleid gaat er immers van uit dat conform het oude beleid voldoende molens, waaronder deze, zijn gerestaureerd, aldus [appellant].
9.1. De beslissing al dan niet monumentenvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 11 van Pro de Monumentenwet 1988, zoals die wet voor de invoering van de Wabo luidde, behoort tot de bevoegdheid van het gemeentebestuur waarbij het beleidsvrijheid heeft, zodat ter beoordeling stond of het college in redelijkheid de monumentenvergunning heeft kunnen verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 mei 2009 in zaak nr. 200806390/1/H2; www.raadvanstate.nl) komt bij het aanwenden van deze bevoegdheid grote betekenis toe aan het ingevolge artikel 16, tweede lid, van de Monumentenwet 1988 verplichte advies van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (thans: de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten; hierna: de RDMZ), die bij uitstek deskundig is en betrokken is geweest bij de aanwijzing als rijksmonument. Dit laat onverlet dat de wetgever een keuze tussen uiteenlopende adviezen van de gemeentelijke monumentencommissie en de RDMZ primair aan het gemeentebestuur heeft gelaten. Bij zijn besluit tot het al dan niet verlenen van een monumentenvergunning dient het gemeentebestuur zijn keuze voor een van de adviezen deugdelijk te motiveren, zodat duidelijk is waarom aan het gekozen advies doorslaggevend gewicht is toegekend. Indien het gemeentebestuur ter motivering van zijn besluit verwijst naar dat advies, dient het zich ervan te vergewissen, dat dit inhoudelijk concludent is en zorgvuldig tot stand is gekomen. De geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo bevat geen aanwijzingen dat de wetgever met de invoering van de Wabo met deze benadering heeft willen breken. Gelet hierop, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het voorgaande ook van toepassing is op de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo en op de adviezen als bedoeld in artikel 2.26, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 6.4 van het Bor.
9.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd, waarom het college doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan het advies van Hûs en Hiem en niet aan de negatieve adviezen van de RCE en het college van gedeputeerde staten van Fryslân. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de negatieve adviezen in overeenstemming zijn met het ten tijde van het besluit van 8 mei 2012 geldende rijksbeleid voor monumenten. Voorts heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de adviezen van de RCE en het college van gedeputeerde staten van Fryslân uitgebreid zijn gemotiveerd, terwijl aan het advies van Hûs en Hiem een minder uitgebreide motivering ten grondslag ligt. Bovendien wordt in het laatst bedoelde advies, anders dan in de andere twee adviezen, niet gemotiveerd waarom de monumentale waarden van de romp al dan niet worden aangetast.
In de door [appellant] gestelde omstandigheid dat eerder subsidie is verleend om het bouwplan mogelijk te maken, wordt geen aanleiding gevonden voor een ander oordeel. Bij de verlening van die subsidie is niet getoetst aan het beleid ten aanzien van molens maar aan het beleid ten aanzien van subsidieaanvragen. Voorts is dat besluit tot stand gekomen onder het voorheen geldende rijksbeleid voor monumenten. In de gestelde omstandigheid dat met het nieuwe beleid niet is teruggekomen op het oude beleid, wordt evenmin aanleiding gevonden voor een ander oordeel nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de adviezen niet in overeenstemming zijn met het nieuwe beleid. Ten aanzien van de bouwhistorische verkenning wordt overwogen dat deze niet ziet op de aspecten die in de adviezen van de RCE en van het college van gedeputeerde staten van Fryslân worden besproken en derhalve wordt ook daarin geen grond gezien voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
374-712.