Uitspraak
201111716/1/A4.
Datum uitspraak: 29 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Breda,
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2011 heeft het college met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de bij besluit van 16 december 1986 aan Esso Nederland B.V. verleende vergunning voor een tankstation met LPG op het perceel Teteringsedijk 210 te Breda.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F. Kooijman, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van der Made, mr. D.L.H.S. van Broekhoven-Gram en ing. J.C. Priester, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Anders dan [appellante] stelt, maakt de omstandigheid dat de aanvraag na de inwerkingtreding van de Wabo is aangevuld, niet dat de Wabo van toepassing is op dit geding.
2. Bij het bestreden besluit is in vergunningvoorschrift 1.1.1 bepaald dat de maximale doorzet van LPG in één kalenderjaar, altijd minder moet zijn dan 500 m3 en is in vergunningvoorschrift 1.2.1 een registratieverplichting ter zake van de doorzet van LPG opgenomen.
3. [appellante] voert aan dat niet duidelijk is of degene die de aanvraag heeft ondertekend, bevoegd was om namens Esso Nederland B.V. de aanvraag in te dienen.
3.1. Ingevolge artikel 4:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt de aanvraag ondertekend.
Niet in geschil is dat de aanvraag is ondertekend. Reeds omdat artikel 4:2 niet Pro meer dan dat vereist, faalt de beroepsgrond. Overigens stelt het college in het verweerschrift dat het geen reden had om te twijfelen aan de intentie van de aanvrager.
4. Volgens [appellante] zijn voorafgaand aan de aanvraag afspraken gemaakt tussen Esso Nederland B.V. en een toezichthouder van de gemeente. Zij voert aan dat deze afspraken ten onrechte niet ter inzage hebben gelegen met het ontwerpbesluit.
4.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
4.2. Niet is gebleken van het bestaan van een stuk met afspraken dat ter inzage had moeten worden gelegd. Voorts geeft de enkele omstandigheid dat de aanvrager voorafgaand aan de aanvraag heeft gesproken met een toezichthouder van de gemeente, geen aanleiding voor het oordeel dat van dat overleg een verslag gemaakt had moeten worden dat bij het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage had moeten worden gelegd.
De beroepsgrond faalt.
5. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken.
Ingevolge het tweede lid, zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
6. [appellante] voert aan, zo begrijpt de Afdeling het beroep, dat artikel 8.24 van de Wet milieubeheer niet de grondslag kan vormen voor het bestreden besluit.
6.1. Aangevraagd is een wijziging van een beperking waaronder de vergunning is verleend. Op grond van de vergunning van 16 december 1986 en de wijziging daarvan van 12 februari 2007 mocht de doorzet van LPG 1.000 m3 per jaar bedragen. Bij het bestreden besluit is deze beperking gewijzigd in een doorzet van niet meer dan 500 m3 per jaar. De bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschriften dienen slechts om de beperking van de doorzet, zoals deze is aangevraagd, in de vergunning vast te leggen. Gelet daarop heeft het college terecht toepassing gegeven aan artikel 8.24 van de Wet milieubeheer.
De beroepsgrond faalt.
7. [appellante] betoogt dat een besluit als bedoeld in artikel 8.24 van de Wet milieubeheer is aangevraagd maar een besluit als bedoeld in artikel 8.26 is verleend.
7.1. Het college heeft bij het bestreden besluit met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, voorschriften aan de vergunning van 16 december 1986 verbonden. Daarmee worden de bij besluit van 12 februari 2007 aan de vergunning verbonden voorschriften met betrekking tot de doorzet van LPG gewijzigd. Het college heeft die vergunning geheel noch gedeeltelijk met toepassing van artikel 8.26 ingetrokken.
De beroepsgrond mist feitelijke grondslag.
8. Voor zover [appellante] stelt dat het college de artikelen 8.23 en 8.25 van de Wet milieubeheer onjuist zou hebben toegepast, mist deze beroepsgrond eveneens feitelijke grondslag. Zoals uit de overwegingen 6.1. en 7.1. blijkt, is bij het bestreden besluit voor de beperking van de doorzet van LPG slechts toepassing gegeven aan artikel 8.24.
9. [appellante] voert aan dat het college een aanvraag om een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer had moeten verlangen, omdat door het bestreden besluit een onoverzichtelijk vergunningenbestand ontstaat en omdat de onderliggende vergunning uit 1986 dateert.
9.1. De aanvraag betreft een aanvraag om met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer de beperkingen waaronder de vergunning van 16 december 1986 is verleend, te wijzigen. De aanvraag ziet niet op een verandering van de inrichting of van de werking daarvan en is dan ook geen aanvraag om een vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer. Reeds daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 had moeten worden aangevraagd.
De beroepsgrond faalt.
10. [appellante] voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi).
10.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bevi, is het Bevi van toepassing op de besluiten bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, met betrekking tot een LPG-tankstation zoals thans aan de orde is.
Ingevolge het vierde lid, is het Bevi van toepassing op het besluit, bedoeld in de artikelen 8.22, 8.23, 8.25, eerste lid, onderdeel a, van de Wet milieubeheer, voor zover dat besluit wordt genomen ter uitvoering van artikel 17 of Pro 18 van het Bevi.
Ingevolge artikel 4, eerste tot en met vierde lid, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet milieubeheer of artikel 8.1, eerste lid, onderdeel b, en artikel 8.4 van die wet, indien de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, de in het Bevi gestelde grenswaarden voor het plaatsgebonden risico in acht en houdt het rekening met de in het Bevi gestelde richtwaarde voor het plaatsgebonden risico.
10.2. Het bestreden besluit is een besluit als bedoeld in artikel 8.24 van de Wet milieubeheer. Gelet op artikel 2, in samenhang met artikel 4, eerste tot en met vierde lid, van het Bevi is het Bevi niet van toepassing op een dergelijk besluit.
10.3. Het college heeft niettemin aangesloten bij de afstand van 25 m die volgens tabel 2a van bijlage 1 bij de Revi moet worden aangehouden vanaf een kwetsbaar object tot het vulpunt bij een tankstation met een doorzet van LPG van minder dan 500 m3 per jaar. Het college stelt zich op het standpunt dat zich binnen 25 m van het vulpunt geen kwetsbare objecten bevinden en dat, nu bij het bestreden besluit de doorzet van LPG wordt beperkt tot minder dan 500 m3, aan de afstandseis van 25 m zoals vermeld in tabel 2a wordt voldaan.
10.4. De Afdeling stelt voorop dat het aspect externe veiligheid behoort tot de belangen die de Wet milieubeheer beoogt te beschermen. Op grond van het Bevi en de Revi gelden met betrekking tot een LPG-tankstation, zoals thans aan de orde, afstanden die moeten worden aangehouden tot kwetsbare objecten. In tabel 2a zijn afstandseisen tot kwetsbare objecten opgenomen waaraan een bestaand LPG-tankstation na sanering als bedoeld in het Bevi zou moeten voldoen. Uit het Bevi en de Revi volgt dat indien wordt voldaan aan de in tabel 2a vermelde afstanden, het risico voor de externe veiligheid bij bestaande LPG-tankstations acceptabel wordt geacht. Hoewel het Bevi en de Revi niet van toepassing zijn op het bestreden besluit, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling bij de beoordeling van het aspect externe veiligheid in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij tabel 2a van bijlage 1 van de Revi.
Niet in geschil is dat zich binnen 25 m vanaf het vulpunt geen kwetsbare objecten bevinden. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan de in tabel 2a opgenomen afstand van 25 m.
De beroepsgrond faalt.
11. [appellante] voert meerdere beroepsgronden aan met betrekking tot de toetsing aan het Bevi, onder meer over de beoordeling van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Reeds omdat het Bevi niet van toepassing is op het bestreden besluit, falen deze beroepsgronden.
12. Volgens [appellante] heeft het college miskend dat niet de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Het college had volgens haar daarom hittewerende coating op de tankwagens en verbeterde vulslangen moeten voorschrijven.
12.1. Bij het bestreden besluit heeft het college met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer op verzoek van Esso Nederland B.V. de jaarlijkse doorzet van LPG beperkt. De door [appellante] gewenste voorzieningen zien niet op de beperking van de doorzet van LPG en hebben dan ook geen betrekking op de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
De beroepsgrond faalt.
13. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Kalter
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2013
492-687.