Uitspraak
201200332/1/A4.
Datum uitspraak: 29 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de verenigingen "Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging Afdeling Zwolle", gevestigd te Zwolle, en "Vereniging voor Natuurstudie en -Bescherming IJsseldelta", gevestigd te Kampen (hierna tezamen en in enkelvoud: KNNV),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2011 heeft het college aan de [vergunninghoudster] vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de sanering van de waterbodem en vaargeulverdieping en -verbreding van het Vossemeer.
Bij besluit van 30 november 2011 heeft het college het door KNNV hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft KNNV beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college, KNNV en [vergunninghoudster] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2013, waar KNNV, vertegenwoordigd drs. J.T.T. Nederhand, dr. H.W.J. van Dijk en drs. J. Messelink, en het college, vertegenwoordigd door A. Hellingwerf en dr. A.A. van den Berg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door ing. J.N. Stammes, drs. A.J.A. van Hooff en M. Doek, gehoord.
Overwegingen
1. Ter zitting heeft KNNV haar beroepsgrond dat de cijfers in de passende beoordeling over de vogelstand niet actueel zijn, ingetrokken.
2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning een project te realiseren dat gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer van een project dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten en plannen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven, een vergunning als bedoeld in artikel 19d waarvoor een passende beoordeling is voorgeschreven, slechts worden verleend indien het college zich op grond van die passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
3. De sanering van de waterbodem en de verdieping en verbreding van de vaargeul zullen plaatsvinden in het noordelijk deel van het Vossemeer. Het Vossemeer is verbonden met het Ketelmeer. Bij op 23 december 2009 bekendgemaakt besluit is het gebied Ketelmeer en Vossemeer aangewezen als Natura 2000-gebied (hierna: het Natura 2000-gebied). Voor dit gebied gelden instandhoudingsdoelstellingen voor diverse vogelsoorten, waaronder de fuut, de kuifeend, het nonnetje, de grote zaagbek, de meerkoet, de pijlstaart en de kleine zwaan.
Niet in geschil is dat voor het saneren van de waterbodem en het verdiepen en verbreden van de vaargeul ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 een vergunning is vereist. Evenmin is in geschil dat vanwege mogelijke significante gevolgen ingevolge artikel 19f, eerste lid, van die wet een passende beoordeling diende te worden gemaakt.
De resultaten van de passende beoordeling zijn neergelegd in het bij de aanvraag van de vergunning gevoegde rapport "Passende beoordeling Zandwinning Vossemeer Noord (deelgebied B)" van Tauw B.V., gedateerd 30 maart 2011 (hierna: het rapport van Tauw).
4. KNNV voert aan dat de vergunning is verleend in strijd met het voorzorgsbeginsel, omdat niet vaststaat of en wanneer de werkzaamheden voor de vaargeulverbreding en -verdieping worden uitgevoerd. Dit zou kunnen betekenen dat de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zijn gewijzigd, terwijl het voorzorgsbeginsel vereist dat vergunning wordt verleend op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, aldus KNNV.
4.1. De Nbw 1998 schrijft niet voor dat direct na vergunningverlening met de uitvoering van een project dient te worden begonnen. Wel kan ingevolge artikel 43, tweede lid, onder d, van de Nbw 1998 een vergunning worden ingetrokken of gewijzigd indien de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zijn gewijzigd. Daarnaast bepaalt het aan de vergunning verbonden voorschrift 7 dat voordat met de werkzaamheden wordt gestart hiervan eerst melding moet worden gedaan bij de provincie Flevoland. Het college kan naar aanleiding van die melding de vergunning wegens gewijzigde omstandigheden met toepassing van artikel 43 van de Nbw 1998 zo nodig wijzigen of intrekken. De beroepsgrond faalt.
5. KNNV voert aan dat het college ten onrechte stelt dat de bewijslast bij haar rust om aan te tonen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied aantast.
5.1. Artikel 19f van de Nbw 1998 bepaalt dat de initiatiefnemer een passende beoordeling moet maken van de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied. Artikel 19g van die wet bepaalt dat gedeputeerde staten zich er op grond van die passende beoordeling van moeten verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Het college stelt zich op het standpunt dat het zich op grond van het rapport van Tauw hiervan heeft verzekerd. Het is vervolgens aan KNNV om aannemelijk te maken dat het rapport van Tauw ondeugdelijk is en dat het college zich op grond hiervan niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied als gevolg van het project niet worden aangetast. De beroepsgrond faalt.
6. KNNV voert aan dat het onderzoek van Tauw ondeugdelijk is, omdat het niet is gebaseerd op eigen onderzoek maar op literatuur van derden en omdat voor de beoordeling van de gevolgen ten onrechte is uitgegaan van de situatie van het betrokken gebied in 2000.
6.1. In het rapport van Tauw zijn de gevolgen van het project in kaart gebracht. Dat hiervoor gebruik is gemaakt van gegevens uit literatuur is een noodzakelijk vereiste. KNNV heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gegevens in dit rapport onvoldoende waren om de gevolgen voor het Natura 2000-gebied passend te beoordelen. Volgens het rapport van Tauw (blz. 12) is voor de beoordeling van de gevolgen uitgegaan van de instandhoudingsdoelstellingen zoals die zijn geformuleerd in het op 23 december 2009 bekendgemaakte aanwijzingsbesluit. Het betoog dat de situatie van het gebied in 2000 tot uitgangspunt is genomen, mist derhalve feitelijke grondslag. De beroepsgrond faalt.
7. KNNV voert aan dat tezamen met een eerder vergunde verdieping en verbreding van de vaargeul in het zuidelijk deel van het Vossemeer 20 ha aan belangrijk foerageergebied voor vogels verloren gaat. Nu de in het Natura 2000-gebied aanwezige aantallen futen, kuifeenden, nonnetjes, grote zaagbekken, meerkoeten, pijlstaarten en kleine zwanen reeds achterblijven bij de in de instandhoudingsdoelstellingen geformuleerde aantallen, kunnen significant negatieve gevolgen niet met zekerheid worden uitgesloten, aldus KNNV. Daarbij voert zij aan dat voor de beoordeling van de gevolgen ten onrechte is uitgegaan van de draagkracht van het gebied en niet van de geformuleerde aantallen. Verder voert zij aan dat de verklaringen voor het teruglopen van de aantallen vogels niet valide zijn, omdat met die verklaringen reeds rekening is gehouden bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst zij naar de door Rijkswaterstaat opgestelde documenten "Beheer- en ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2010-2015" en "Brondocument waterlichaam Ketelmeer & Vossemeer" uit 2009.
7.1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 dienen de gevolgen van de activiteit waarvoor vergunning is gevraagd te worden getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen. De instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied zijn geformuleerd in het op 23 december 2009 bekendgemaakte aanwijzingsbesluit. De geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen zien, zoals voor vogelsoorten gebruikelijk, op het behoud dan wel de verbetering van het Natura 2000-gebied met een draagkracht voor een bepaalde populatie. Het college heeft terecht de draagkracht zoals die in deze instandhoudingsdoelstellingen is geformuleerd tot uitgangspunt genomen.
Het college stelt zich op basis van het rapport van Tauw op het standpunt dat de vergunde verdieping en verbreding van de vaargeul in het Vossemeer niet leiden tot vermindering van de draagkracht van het Natura 2000-gebied en dus ook niet als de oorzaak van de eventuele teruglopende aantallen van de desbetreffende vogelsoorten kan worden gezien.
Het rapport van Tauw onderkent dat de verdieping en verbreding van de vaargeul in het noordelijk en zuidelijk deel van het Vossemeer een afname veroorzaken van de voor de desbetreffende vogelsoorten relevante voedselbronnen, te weten: waterplanten en driehoeksmosselen. Volgens het rapport van Tauw vindt geen afname plaats van de visstand. Geconcludeerd wordt dat de omvang van de afname van het areaal aan waterplanten en driehoeksmosselen beperkt is en dat ruim voldoende geschikt foerageergebied overblijft. De omvang van de afname van het foerageergebied is door KNNV niet betwist. Wel betwist zij in haar beroepschrift de kwalitatieve waardering van die afname. Bovendien zijn gevolgen voor de visstand volgens haar niet uitgesloten.
Naar aanleiding hiervan heeft Tauw een aanvullende notitie opgesteld, gedateerd 26 maart 2013. In deze notitie wordt met inachtneming van de factoren die KNNV op de bladzijden 5 tot en met 8 van haar beroepschrift noemt en die volgens haar de kwaliteit en de bereikbaarheid van de voedselbronnen bepalen, dezelfde conclusie getrokken als in het rapport. Tevens wordt in de notitie onder aanvulling van gegevens van SOVON Vogelonderzoek Nederland uit 2013 geconcludeerd dat het achterblijven van de aantallen van de desbetreffende vogelsoorten in het Natura 2000-gebied wordt veroorzaakt door gebiedsoverschrijdende processen.
KNNV heeft geen concrete gegevens aangeleverd op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de juistheid van deze conclusies.
Ter zitting heeft zij desgevraagd ook niet kunnen wijzen op passages in de door haar aangehaalde documenten van Rijkswaterstaat die dergelijke gegevens wel bevatten. Het betoog van KNNV biedt daarom geen grond voor het oordeel dat het college op basis van het rapport van Tauw niet heeft mogen oordelen dat verzekerd is dat door de vergunde verbreding en verdieping van de vaargeul van het Vossemeer de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast en dat dit oordeel op ontoereikende gronden berust. De beroepsgrond faalt.
8. KNNV voert aan dat voor het Natura 2000-gebied ten onrechte nog geen beheerplan is vastgesteld, terwijl dit op grond van artikel 19a, zevende lid, van de Nbw 1998 wel al had gemoeten.
8.1. Het college behoefde in dit enkele feit geen aanleiding te zien om de gevraagde vergunning te weigeren.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het verzoek van [vergunninghoudster] om vergoeding van haar proceskosten wordt niet ingewilligd, nu KNNV geen onredelijk gebruik van het procesrecht heeft gemaakt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Aal, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Aal
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2013
584.