Uitspraak
201207465/1/A2.
Datum uitspraak: 29 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 15 juni 2012 in zaak nr. 11/2609 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap).
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2011 heeft de staatssecretaris de aanvraag van [appellant] om hem subsidie te verlenen ten behoeve van de instandhouding van vijf op het landgoed Eyckenstein gelegen beschermde monumenten, buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 5 juli 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en de minister hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2013, waar [appellant B], bijgestaan door mr. B. van Eijk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.B.M.B.A. El Addouti en ir. G.J. Luijendijk, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 kan de minister subsidie verstrekken ten behoeve van de instandhouding van beschermde monumenten. Onder instandhouding wordt verstaan de onderhoudswerkzaamheden aan een beschermd monument alsmede werkzaamheden die het normale onderhoud te boven gaan en die voor het herstel van het monument noodzakelijk zijn.
Ingevolge het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidie, bedoeld in het eerste lid. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
[…];
b. de wijze waarop het subsidiebedrag wordt bepaald.
[…];
d. de aanvraag van een subsidie;
[…].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2011 (hierna: het Brim) kan de minister voor een periode van zes kalenderjaren aan de eigenaar van een beschermd monument of een zelfstandig onderdeel subsidie verstrekken ten behoeve van de instandhouding van een beschermd monument of een zelfstandig onderdeel.
Ingevolge het tweede lid worden bij ministeriële regeling voorschriften gegeven omtrent de subsidiabele kosten.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, wordt de subsidieaanvraag ingediend op een door de minister vastgesteld formulier.
Ingevolge het tweede lid gaat de subsidieaanvraag in ieder geval vergezeld van:
a. een actueel inspectierapport per beschermd monument of per zelfstandig onderdeel, en
b. een instandhoudingsplan per beschermd monument of per zelfstandig onderdeel, of een gecombineerd instandhoudingsplan als bedoeld in artikel 34.
Ingevolge het derde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld over andere bij de aanvraag te overleggen bescheiden.
Ingevolge artikel 11, derde lid, wordt het instandhoudingsplan ingediend volgens een door de minister vastgesteld model.
Ingevolge artikel 2 van de Regeling rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2011 (hierna: de Rrim) zijn subsidiabel de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van beschermde monumenten of zelfstandige onderdelen, als bedoeld in de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten Brim 2011 (hierna: de Leidraad), opgenomen als bijlage bij deze regeling.
Ingevolge artikel 5, aanhef en onder d. kunnen voor het geval het instandhoudingsplan ingrijpende werkzaamheden bevat in het aanvraagformulier de volgende aanvullende bescheiden worden gevraagd:
[…];
2°. tekeningen van de bestaande toestand van het beschermd monument of zelfstandig onderdeel, en tekeningen waarop de voorgenomen werkzaamheden of wijzigingen van het beschermd monument of zelfstandig onderdeel staan aangegeven, en
[…].
In hoofdstuk 2, paragraaf 5 "Grondslagen voor de opbouw van de algemene bouwplaatskosten", van de Leidraad is onder meer bepaald:
"Omvatten de instandhoudingswerkzaamheden ook ingrijpender herstel en/of grote ingrepen dan dient de begroting van de aannemer dan wel de architect, archeoloog of ingenieur voor de beoordeling van de subsidiabele kosten, gespecificeerd te zijn in onder andere eenheden, uren, materiaal- en materieelkosten, stel- en verrekenposten."
Het opstellen van een instandhoudingsplan overeenkomstig het door de minister vastgestelde model als bedoeld in artikel 11 van het Brim vindt plaats aan de hand van de "Invoer Handwijzer". Volgens punt 8 daarvan dient een aanvrager voor ingrijpende werkzaamheden de kolommen D, F, H en J te gebruiken. Kolom D vermeldt de post arbeid in uren, kolom F de post materiaal, kolom H de post onderaanneming en kolom J de post stelposten.
2. [appellant] heeft op 15 januari 2011 een subsidie aangevraagd ten behoeve van de instandhouding van vijf op het landgoed Eyckenstein gelegen beschermde monumenten, waaronder een kleine kas en een moestuinensemble, bestaande uit een grote kas, orangerie en tuinmuur.
Bij brief van 18 maart 2011 heeft de staatssecretaris [appellant] geïnformeerd dat de bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen. Daarbij is toegelicht dat van de kassen geen opnametekeningen zijn overgelegd waarop de exacte locatie, aard en omvang van de gebreken zijn aangegeven. Verder is in de instandhoudingsplannen voor deze kassen post nummer 25 "demonteren, restaureren en monteren metaalconstructiewerk" onvoldoende gespecificeerd, nu daarin slechts een totaalbedrag voor de uitvoering van het werk door een onderaannemer is opgenomen. De staatssecretaris heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld de aanvraag op deze punten aan te vullen.
Bij brief van 6 april 2011 heeft [appellant] opnametekeningen en door zijn aannemer opgestelde begrotingen overgelegd. Bij het besluit van 4 mei 2011, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 5 juli 2011, heeft de staatssecretaris de aanvraag buiten behandeling gelaten, omdat ook in de overgelegde begrotingen onder post 25 slechts een totaalbedrag voor onderaanneming is opgenomen. Omdat aan de kassen ingrijpende herstelwerkzaamheden zullen plaatsvinden, is volgens de Leidraad specificatie van dit bedrag vereist. Verder heeft de staatssecretaris [appellant] te kennen gegeven dat het subsidieplafond op 6 april 2011 reeds was bereikt, zodat hij geen aanspraak op subsidie zou hebben gehad indien post 25 op dat moment wel voldoende was gespecificeerd.
3. De rechtbank heeft haar beoordeling beperkt tot de vraag of [appellant] bij het indienen van de aanvraag op 15 januari 2011 voldoende gegevens en bescheiden heeft overgelegd, omdat hij ter zitting heeft aangegeven dat hij geen belang meer heeft bij een oordeel over de vraag of zijn aanvraag op 6 april 2011 voldoende was aangevuld, aangezien het subsidieplafond op dat moment inmiddels was bereikt.
De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] bij het indienen van de aanvraag onvoldoende gegevens heeft overgelegd, omdat post 25 in de instandhoudingsplannen niet is gespecificeerd. Gelet hierop behoeft het betoog van [appellant] dat hij bij het indienen van zijn aanvraag alle benodigde tekeningen heeft overgelegd geen bespreking, aldus de rechtbank.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris reeds op het moment van ontvangst van de aanvraag over voldoende gegevens en bescheiden beschikte om daarop een besluit te kunnen nemen. Hij voert daartoe aan dat hij alle gegevens en bescheiden heeft overgelegd die volgens het aanvraagformulier en de bijbehorende toelichting voor de beoordeling van de aanvraag benodigd zijn. De instandhoudingsplannen zijn opgesteld volgens het door de minister vastgestelde model en de aanwijzingen in de bijbehorende Handwijzer. Hieruit bleek niet dat ook de kosten voor de werkzaamheden die door een onderaannemer worden uitgevoerd, moesten worden gespecificeerd. Verder betoogt hij dat de Leidraad niet van belang is voor de wijze waarop een aanvraag moet worden ingericht. Voor zover dat anders is, voert hij aan dat ook daaruit niet blijkt dat de kosten voor door een onderaannemer uit te voeren werkzaamheden moeten worden gespecificeerd. Bovendien wordt in de Handwijzer niet naar de Leidraad verwezen, aldus [appellant].
4.1. Niet in geschil is dat aan de kassen ingrijpende werkzaamheden zullen worden verricht. Gelet op paragraaf 5 van hoofdstuk 2 van de Leidraad, was [appellant] daarom gehouden post 25 in de instandhoudingsplannen nader te specificeren. Dat in die paragraaf de onderaannemer niet uitdrukkelijk wordt genoemd, doet daar, anders dan [appellant] betoogt, niet aan af. Het ligt in de rede dat de verplichting tot het specificeren van de kosten voor ingrijpende werkzaamheden ook geldt voor zover die werkzaamheden door een onderaannemer worden uitgevoerd. Dat [appellant] dit niet heeft gedaan, kan hem evenwel niet worden tegengeworpen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.2. Ingevolge artikel 11, derde lid, van het Brim dient een subsidieaanvrager een instandhoudingsplan in te richten overeenkomstig een door de minister vastgesteld model. Daarbij dienen de aanwijzingen in de Handwijzer te worden gevolgd. In punt 8 van de Handwijzer is voorgeschreven dat ingeval van ingrijpende werkzaamheden de posten D (arbeid in uren), F (materiaal), H (onderaanneming) en J. (stelposten) moeten worden gebruikt. [appellant] betoogt terecht dat aldus de indruk wordt gewekt dat, zoals hij heeft gedaan, post H uitsluitend moet worden ingevuld wanneer het werk wordt uitgevoerd door een onderaannemer, nu onderaanneming een afzonderlijke post in het model is. Daar komt bij dat in de Handwijzer niet naar de Leidraad wordt verwezen. Verder voert hij terecht aan dat het uitsplitsen van de kosten voor onderaanneming over de vier posten tot een dubbeltelling in het totaal zou leiden, hetgeen tot gevolg heeft dat dan meer subsidie wordt gevraagd dan benodigd is. Dat post H uitsluitend moet worden ingevuld, indien slechts een gedeelte van alle werkzaamheden door een onderaannemer worden uitgevoerd, zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, kan uit de Handwijzer noch uit de toelichting bij het Brim of de Rrim worden afgeleid.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was het [appellant] dan ook onvoldoende duidelijk dat hij post 25 nader had moeten specificeren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de regelgever met het Brim een heldere en eenvoudige aanvraagprocedure voor ogen heeft gehad en dat, zoals [appellant] ter zitting onweersproken heeft gesteld, vergelijkbare aanvragen van hem onder de vigeur van aan het Brim voorafgaande regelingen wel in behandeling werden genomen. In dit verband wordt verwezen naar de geschiedenis van de totstandkoming van het Brim, waarin is toegelicht dat subsidieaanvragers op voorhand zekerheid moeten hebben over de vereisten bij de subsidieaanvraag en dat het Brim strekt tot vermindering van regeldruk en vereenvoudiging en verbetering van de vorige instandhoudingsregeling (nota van toelichting, blz. 12 en 30, Stb. 2010, 708). Ten slotte wordt in aanmerking genomen dat duidelijkheid omtrent de bij de aanvraag over te leggen gegevens des te meer van belang is, nu een aanvrager feitelijk maar één kans heeft een succesvolle aanvraag in te dienen, omdat het subsidieplafond veelal is bereikt op het moment dat een onvolledige subsidieaanvraag wordt aangevuld.
Het betoog slaagt.
5. Gelet op het vorenstaande is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
6. [appellant] heeft betoogd dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij bij het indienen van de aanvraag opnametekeningen had moeten overleggen, waarop de exacte locatie, aard en omvang van de gebreken zijn aangegeven. Hij voert daartoe aan dat uit de toelichting bij artikel 5 van de Rrim volgt dat die tekeningen alleen hoeven te worden overgelegd, voor zover ze noodzakelijk zijn voor de uitvoering of de beoordeling van de in het instandhoudingsplan opgenomen werkzaamheden. Gelet op de door hem overgelegde gegevens, waren opnametekeningen in dit geval niet noodzakelijk, aldus [appellant].
6.1. Ingevolge artikel 5, aanhef en onder d. en 2°, van de Rrim dienen bij een aanvraag, indien het instandhoudingsplan ingrijpende werkzaamheden bevat, onder meer tekeningen te worden overgelegd waarop de bestaande toestand van het beschermd monument staat aangegeven. In het aanvraagformulier is dit tot uitdrukking gebracht in vraag R9.02, onderdeel 12.o+p. De toelichting bij deze vraag vermeldt dat dergelijke opnametekeningen de plaats, de omvang en de ernst van de gebreken aangeven.
Nu niet in geschil is dat de instandhoudingsplannen ingrijpende werkzaamheden bevatten, was [appellant] gehouden bij zijn aanvraag de hiervoor bedoelde opnametekeningen te overleggen. Anders dan hij betoogt, kan uit de toelichting bij artikel 5 van de Rrim niet worden afgeleid dat opnametekeningen slechts moeten worden overgelegd, voor zover die noodzakelijk zijn voor de beoordeling of uitvoering van de in het instandhoudingsplan opgenomen werkzaamheden. De passage uit de toelichting waaraan hij refereert (blz. 27, Staatscourant 2010, nr. 15667), heeft geen betrekking op instandhoudingsplannen zelf, maar op de aanvullende rapporten genoemd in artikel 5, aanhef en onder d. en 3°, van de Rrim.
Het betoog faalt.
7. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat hij door het buiten behandeling laten van zijn aanvraag onevenredig in zijn belangen is geschaad, faalt dat betoog evenzeer. Een aanvraag dient te worden beoordeeld zoals die is ingediend. Dat brengt met zich dat een aanvraag om subsidie die ziet op meerdere monumenten, niet in behandeling wordt genomen indien ten aanzien van één of enkele van die monumenten onvoldoende gegevens zijn overgelegd. Anders dan [appellant] betoogt, is dit niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, een subsidieaanvrager voor een hogere subsidie in aanmerking kan komen wanneer hij met het oog op de instandhouding van meerdere monumenten kiest voor het indienen van één subsidieaanvraag in plaats van afzonderlijke subsidieaanvragen.
8. Ten slotte faalt ook het betoog dat de staatsecretaris, door de aanvraag buiten behandeling te laten, in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. De in behandeling genomen aanvraag uit het verleden waarnaar [appellant] verwijst, was ingediend onder de vigeur van het Besluit rijkssubsidiëring historische buitenplaatsen, een voorloper van het Brim. De minister heeft ter zitting toegelicht dat daarvoor een andere aanvraagprocedure gold, waarbij slechts een globale begroting hoefde te worden overgelegd. Gelet hierop deed zich geen rechtens vergelijkbaar geval voor waarin de staatssecretaris aanleiding had moeten zien de aanvraag van [appellant] in behandeling te nemen.
9. Het bij de rechtbank ingestelde beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 15 juni 2012 in zaak nr. 11/2609;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2013
47-686.