Uitspraak
201207664/1/R4.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging (hierna: TCV), gevestigd te Midsland, gemeente Terschelling,
2. [appellant sub 2], wonend te Formerum, gemeente Terschelling,
3. [appellant sub 3], wonend te Formerum, gemeente Terschelling,
4. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]) beiden wonend te Formerum, gemeente Terschelling,
5. [appellant sub 5], wonend te Utrecht,
6. [appellant sub 6], wonend te Hoorn, gemeente Terschelling,
7. [appellant sub 7A], gevestigd te Formerum, gemeente Terschelling, en [appellant sub 7B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 7])
appellanten,
en
de raad van de gemeente Terschelling,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Formerum Noord" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben TCV, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en [appellant sub 7] hebben nadere stukken ingediend.
De raad heeft verweer uitgebracht.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken nrs. 201207661/1/R4, 201207662/1/R4, 201207663/1/R4, 201207665/1/R4 en 201207667/1/R4 ter zitting behandeld op 21 maart 2013, waar zijn verschenen TCV, vertegenwoordigd door haar voorzitter [voorzitter], bijgestaan door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, werkzaam bij Arag Rechtsbijstand, [appellant sub 3], [appellant sub 4] in de persoon van [appellant sub 4A], bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, voornoemd, [appellant sub 5], bijgestaan door J.M. van Delft-Smit, [appellant sub 6], vertegenwoordigd door D.C.J. Stada, [appellant sub 7] in de persoon van [appellant sub 7B] en de raad, vertegenwoordigd door H.T. Smit en dr. G van Essen, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. E.M.N. Noordover en mr. M.M. Kaajan, beiden advocaat te Amsterdam.
Ter zitting zijn buiten bezwaren van partijen nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
Het plan
1. Dit bestemmingsplan maakt onderdeel uit van de actualisering van alle bestemmingsplannen op Terschelling. Ten behoeve daarvan is voor vrijwel het gehele eiland in 2008 het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" opgesteld. Dit bestemmingsplan is grotendeels goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Fryslân. De Afdeling heeft het goedkeuringsbesluit bij uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr. 200901747/1/R3 vernietigd en goedkeuring onthouden aan het plan. Vanuit praktische overwegingen is er vervolgens voor gekozen om voor de dorpen en de verblijfsrecreatiegebieden aparte bestemmingsplannen op te stellen, waarvan dit plan er een is. Dit plan biedt een planologische regeling voor het recreatiewoningengebied dat ten noorden van de kern Formerum ligt.
Het beroep van TCV
2. TCV kan zich niet verenigen met de in het plan opgenomen regeling voor uitbreidingsmogelijkheden voor kampeerterreinen. De aanwijzing van uitbreidingsgebieden op de verbeelding is volgens haar te gedetailleerd en beperkt de campinghouders in de uitbreidingsmogelijkheden. Voorts werkt de regeling volgens haar onnodig prijsopdrijvend voor zover de gronden niet in eigendom zijn van een individuele campingeigenaar. Zij wenst een regeling overeenkomstig de Beleidsregels kamperen gemeente Terschelling 2008 (hierna: Beleidsregels kamperen) waarin staat dat op het hele eiland een uitbreiding voor kampeerterreinen mogelijk is van 11 hectare.
2.1. De raad stelt dat in de Beleidsregels kamperen alsmede in het vernietigde bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" binnen de kampeersector een uitbreiding van 11 hectare op Terschelling mogelijk is gemaakt. In het onderhavige plan is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen waarmee de agrarische bestemming van gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" kan worden gewijzigd in de bestemming "Recreatie -1 (kampeerterreinen)". De raad stelt zich op het standpunt dat deze regeling in het bestemmingsplan de rechtszekerheid ten goede komt. Door gebieden op de verbeelding aan te wijzen is het voor een ieder duidelijk waar de mogelijkheden voor uitbreiding van kampeerterreinen zijn voorzien. Bovendien is bij de aanwijzing van de gebieden rekening gehouden met de effecten op natuur, milieu en omwonenden. Verder is net als in het vernietigde plan "Buitengebied" aansluiting gezocht bij bestaande kampeerterreinen zodat kampeerterreinen niet verder versnipperd raken.
2.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.7 van de planregels kunnen burgemeester en wethouders het plan wijzigen in die zin dat:
a. de bestemming "Agrarisch" wordt gewijzigd in de bestemming "Recreatie-1 (kampeerterreinen)", ten behoeve van de sanering van een kampeerterrein elders, mits:
(..)
2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)";
3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen 2008;
(…)
5. ten behoeve van deze wijzigingsbevoegdheid een bestaand kampeerterrein elders geheel wordt aangekocht en verplaatst waarbij tegelijkertijd de verblijfsrecreatieve bestemming van het bestaande kampeerterrein wordt verwijderd c.q. wordt gewijzigd zodanig dat verblijfsrecreatie niet langer is toegestaan;
6. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de beginselen van de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS);
7. het bestaande aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein en van het gesaneerde kampeerterrein tezamen, zoals weergegeven in de kampeervergunning dan wel op de verbeelding, niet wordt vergroot;
(..)
b. de bestemming "Agrarisch" wordt gewijzigd in de bestemming "Recreatie
- 1 (kampeerterreinen)", ten behoeve van kwaliteitsverbetering/herinrichting van een kampeerterrein, mits:
(..)
2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)";
3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen 2008;
(…)
5. de uitbreiding niet meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein;
6. Het bestaande aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein, zoals weergegeven op de verbeelding, niet wordt vergroot;
(..)
2.3. In de plantoelichting staat dat Formerum Noord diverse campings kent zowel voor toeristisch kamperen als voor vaste vormen van kampeerrecreatie, chalets, stacaravans en dergelijke. Voor het beleid aangaande de kampeerterreinen gelden de Beleidsregels kamperen. Deze zijn gericht op stabilisatie van het aantal logies-plaatsen voor de kampeersector als geheel met daarnaast mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering en seizoensverlenging. Verder wordt ruimte geboden voor dienstverlening aan de gasten. Voor de kampeerterreinen geldt in het algemeen dat in een aantal gevallen uitbreiding mogelijk is. Omdat dit gebonden is aan een aantal situaties, worden daarvoor aparte wijzigingsprocedures gebruikt. De raad stelt daarvoor met dit bestemmingsplan de randvoorwaarden vast. Op die wijze kunnen kampeerterreinen op de volgende twee manieren worden uitgebreid:
- een kampeerterrein kan qua oppervlak uitbreiden als het aantal jaarstandplaatsen gelijk blijft. Hierdoor ontstaan ruimere kavels op het kampeerterrein rondom de caravans. De uitbreiding van kampeerterreinen mag alleen worden gebruikt voor een herinrichting van het kampeerterrein, al dan niet ten behoeve van een kwaliteitsverbetering;
- een kampeerterrein kan uitbreiden als een kampeerterrein op een andere locatie wordt gesaneerd. De uitbreiding mag niet worden gebruikt om de gezamenlijke oppervlakte van de jaarstandplaatsen van beide terreinen te vergroten. Het totale aantal jaarstandplaatsen blijft daarmee gelijk.
De locaties die binnen dit plangebied hiervoor in aanmerking komen, zijn op de verbeelding aangeduid door middel van "wro-zone 6". Afhankelijk van de situatie ter plaatse kan de toepassing van een van de genoemde wijzigingsbevoegdheden aan de orde komen, aldus de plantoelichting.
Op pagina 3 van de Beleidsregels kamperen staat dat in de Toeristische toekomstvisie Terschelling is aangegeven dat de kampeersector met maximaal 11 hectare kan toenemen. Groei is uitsluitend mogelijk aansluitend aan bestaande kampeerterreinen en mag niet onderbroken of doorsneden worden door openbare wegen, aldus de Beleidsregels kamperen.
2.4. De Afdeling stelt vast dat aan gronden met de bestemming "Agrarisch" aansluitend aan het bestaande kampeerterrein de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" is toegekend. Gelet daarop maakt het plan in overeenstemming met de Beleidsregels kamperen uitbreiding van bestaande kampeerterreinen mogelijk. TCV heeft niet nader onderbouwd dat de campinghouders door deze bestemmingsregeling onevenredig in hun uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt. Ten aanzien van het betoog van TCV dat de planregeling prijsopdrijvend werkt, overweegt de Afdeling dat, gelet op het standpunt van de raad zoals vermeld onder 2.1, de raad ruimtelijke motieven ten grondslag heeft gelegd aan de keuze voor de uitbreidingslocaties. In hetgeen TCV heeft aangevoerd zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor de in het plan opgenomen regeling voor uitbreiding van kampeerterreinen heeft kunnen kiezen. Het betoog faalt.
3. TCV stelt dat de door de raad gehanteerde afstand van 30 m tussen de mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en de omliggende woningen te groot is en onnodig beperkend voor campinghouders.
3.1. De raad stelt dat in het plan een afstand is aangehouden van 30 m tussen mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en nabijgelegen woonpercelen om onevenredige overlast voor omwonenden ten gevolge van de uitbreiding van kampeerterreinen te voorkomen. Daarbij is bewust ervoor gekozen niet uit te gaan van de gevel van de nabijgelegen woningen nu die op wisselende afstand van de perceelgrenzen staan waardoor een logische begrenzing van de uitbreidingsterreinen moeilijk te realiseren is. Door consequent uit te gaan van 30 meter tussen de perceelgrenzen en de uitbreidingslocaties, is gewaarborgd dat in ieder geval 30 m wordt aangehouden tussen de verschillende functies. Daarmee is het woon- en leefklimaat van omwonenden gewaarborgd, aldus de raad. Hierbij heeft de raad in aanmerking genomen dat het gebied van oudsher intensief recreatief word gebruikt.
3.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die zijn betrokken bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. Naar het oordeel van Afdeling heeft de raad vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een afstand van 30 m tussen mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en nabijgelegen woonpercelen in redelijkheid noodzakelijk kunnen achten ter voorkoming van onevenredige overlast voor omwonenden ten gevolge van de uitbreiding van kampeerterreinen. Daarbij heeft de raad het belang van omwonenden in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de betrokken campinghouders. Het betoog faalt.
4. TCV kan zich voorts niet verenigen met de in artikel 5, lid 5.2.3, aanhef en onder b, van de planregels bepaalde maximale oppervlakte van een stacaravan in combinatie met de zogenoemde 15%-regeling. Hiertoe wordt aangevoerd dat in 2002 de oppervlakte van stacaravans op jaarstandplaatsen is verruimd van 30 m² naar 45 m², maar dat de oppervlakte van het kampeerterrein die met stacaravans mag worden ingevuld niet is verruimd, waardoor het aantal bedden per campinghouder is verminderd. Om dit te corrigeren dient de raad te sturen op eenheden in plaats van op maximale oppervlakte. TCV wijst in dat verband op de tijdens de raadsvergadering aangenomen motie A die ten onrechte niet is betrokken bij de vaststelling van het plan. Artikel 3, lid 3.7, sub a, aanhef en onder 7 en sub b, aanhef en onder 5 en 6, van de planregels beperkt de campinghouders nog verder in hun bedrijfsvoering, aldus TCV.
4.1. De raad stelt dat in het verleden de maximale oppervlakte van stacaravans op jaarstandplaatsen is verruimd tot 45 m² om campinghouders de mogelijkheid te bieden op de te verwachten vraag naar meer kwaliteit en comfort te kunnen inspelen. Dit is neergelegd in de Beleidsregels kamperen. Er is voor deze afmeting gekozen om aan te sluiten bij de te hanteren minimum oppervlakte van bungalows op kampeerterreinen. Uitgangspunt is dat voorkomen dient te worden dat meer toeristen naar het eiland komen dan het eiland kan dragen. Een van de manieren om dat te bereiken is de 15%-regeling die inhoudt dat maximaal 15% van de oppervlakte van het gedeelte dat in de kampeervergunning voor de plaatsing van jaar- en seizoenstandplaatsen is aangewezen, met stacaravans mag worden ingevuld. Deze norm dient tevens ter bescherming van de karakteristieken van het Terschellinger landschap tegen onaanvaardbare aantasting door ongebreidelde plaatsing van kampeermiddelen op jaarstandplaatsen. De raad stelt zich op het standpunt dat de huidige regeling campinghouders de vrijheid biedt het terrein naar eigen inzicht in te richten. De ondernemer kan binnen de 15%-regeling bepalen hoeveel eenheden hij wenst te plaatsen. Dit biedt volgens de raad voldoende ruimte voor differentiatie. Volgens de raad is ook de vorm van de kampeermiddelen (stacaravans) losgelaten. Als men een stacaravan wil groter dan 45 m² dan is er de mogelijkheid de jaarstandplaatsen om te zetten naar recreatiewoningen met een omvang van maximaal 90 m², aldus de raad. Ter zitting heeft de raad voorts toegelicht dat motie A strekt ter sturing op zowel het aantal eenheden, als op oppervlakte door middel van de 15%-regeling en dat uitvoering van de motie daarom niet mogelijk is. Gelet daarop heeft de raad ervoor gekozen te blijven sturen op oppervlakte door middel van de 15%-regeling.
De raad stelt verder dat de in artikel 3, lid 3.7, aanhef en onder b, van de planregels neergelegde wijzigingsbevoegdheid is ingegeven door de wens kwaliteitsverbetering door middel van het ruimer opzetten van de stacaravans te faciliteren en daarom niet is voorzien in de mogelijkheid het aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein te vergroten.
4.2. Motie A luidt als volgt:
De raad van de gemeente Terschelling in vergadering bijeen d.d. 29 mei 2012, gehoord de beraadslaging,
Overwegende dat
- Bij de uitbreiding van kampeerterreinen op grond van de uitbreidingsmogelijkheid van 11 hectare kwaliteitsverbetering is beoogd,
- Uitbreiding niet mag leiden tot een toename van het aantal eenheden.
- Dit op alle verbeeldingen die betrekking hebben op campings niet duidelijk gemaakt is.
Is van mening dat
- Het oorspronkelijke maximum aantal eenheden leidend moet zijn.
- Ook bij uitbreiding de 15%-regeling uitgangspunt is.
Verzoekt het college
Het aantal eenheden en de 15%-regeling bij uitbreiding van kampeerterrein in stand te houden.
Dit op alle verbeeldingen die betrekking hebben op campings duidelijk te maken.
En gaat over tot de orde van de dag.
4.3. Ingevolge artikel 5, lid 5.2.3, van de planregels gelden voor het plaatsen van stacaravans en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens, voor zover thans van belang, de volgende regels:
a. de gezamenlijke oppervlakte van de stacaravans en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens zal niet meer bedragen dan de maximum oppervlakte, zoals per bestemmingsvlak is weergegeven op de verbeelding;
b. de oppervlakte van een stacaravan of een naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomen zal ten hoogste 45 m² bedragen.
4.4. De Afdeling overweegt dat artikel 5, lid 5.2.3, aanhef en onder b, van de planregels overeenkomstig de Beleidsregels kamperen is vastgesteld. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een maximumoppervlakte van 45 m² voor stacaravans of naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens heeft kunnen vastleggen in de planregels. De Afdeling stelt verder vast dat de raad motie A heeft aangenomen, doch ook het onderhavige plan heeft vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan niet is vastgesteld zoals beoogd door de raad. Voorts heeft de raad zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat uitbreiding van het aantal m² dat met stacaravans mag worden ingevuld niet wenselijk is, gelet op de draagkracht van Terschelling en de bescherming van de karakteristieken van het Terschellinger landschap. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid meer gewicht aan die belangen heeft kunnen toekennen dan aan het belang van de campinghouders bij meer bedden. Het betoog faalt.
5. TCV stelt ten slotte dat de regeling in artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels te beperkend is, voor zover daarin de voorwaarde is gesteld dat ten behoeve van deze wijzigingsbevoegdheid een bestaand kampeerterrein elders geheel wordt aangekocht en verplaatst. Hiertoe voert zij aan dat indien een campinghouder besluit zijn recreatiebedrijf te beëindigen maar de grond niet wil verkopen er onnodig kampeerareaal verloren gaat. Dit heeft de raad ten onrechte niet onderkend. Volgens TCV dient de zinsnede ‘aangekocht en’ te worden geschrapt.
5.1. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels zo dient te worden uitgelegd dat niet zozeer de gronden worden aangekocht, maar de kampeerrechten worden overgedragen, waaronder wordt verstaan dat de kampeervergunning wordt overgeschreven. Deze handelwijze sluit volgens de raad aan bij de praktijk.
5.2. De Afdeling ziet in de redactie van artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels geen aanknopingspunten voor de uitleg van deze regel die de raad blijkens zijn toelichting ter zitting heeft beoogd. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de planregel niet is vastgesteld zoals beoogd door de raad. Het beroep van TCV is in zoverre gegrond. Het plan is op dit punt vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dient in zoverre te worden vernietigd.
De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a en b en vijfde lid, van de Awb, zoals deze luidden ten tijde van belang, de raad op te dragen om binnen 12 weken na en met inachtneming van deze uitspraak in zoverre een nieuw besluit te nemen.
Het beroep van TCV is voor het overige ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
6. [appellant sub 2] stelt dat in de bekendmaking van het vaststellingsbesluit ten onrechte niet expliciet de wijzigingen in het plan ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan die de raad bij de vaststelling van het plan heeft aangebracht zijn vermeld.
6.1. Vast staat dat is voldaan aan de wettelijke vereisten ter zake van de kennisgeving van de terinzagelegging van het plan. In de Wro, noch in enig ander wettelijk voorschrift valt een bepaling aan te wijzen op grond waarvan het gemeentebestuur is gehouden in de kennisgeving de concrete wijzigingen te vermelden die de raad bij de vaststelling van het plan heeft aangebracht. Het betoog faalt.
7. [appellant sub 2] stelt dat de wijziging van artikel 7, lid 7.4 van de planregels ten opzichte van het ontwerpplan dusdanig ingrijpend is dat het ontwerpplan opnieuw ter inzage had moeten worden gelegd.
7.1. De raad stelt dat de afwijking van het ontwerp naar aard en omvang niet dusdanig is dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld. Het ontwerpplan voorzag volgens de raad reeds in een regeling voor het permanent bewonen van recreatiewoningen met de bedoeling de permanente bewoning te laten beëindigen. Ingevolge artikel 7, lid 7.5 van het ontwerpplan kon het college van burgemeester en wethouders door middel van een wijzigingsbevoegdheid de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" (hierna: "sr-pb") verwijderen, mits de permanente bewoning van de recreatiewoning is beëindigd. Volgens de regeling in het vastgestelde plan dient de permanente bewoning te worden beëindigd op het moment dat degenen, die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan als bewoner van het pand in het GBA stond ingeschreven en destijds 18 jaar of ouder was, het permanente gebruik van de op deze gronden aanwezige woning beëindigt dan wel niet meer onafgebroken heeft voortgezet. Beide regelingen zijn volgens de raad erop gericht om permanente bewoning van recreatiewoningen op termijn te beëindigen.
7.2. Artikel 7, lid 7.4 van de regels behorende bij het ontwerpplan luidt:
Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend: het gebruik van een bouwwerk voor permanente bewoning, met uitzondering ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning".
Ingevolge artikel 7, lid 7.5 van de regels behorende bij het ontwerpplan kan het college van burgemeester en wethouders het plan wijzigen in die zin dat de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" wordt verwijderd, mits de permanente bewoning van de recreatiewoning is beëindigd.
Artikel 7, lid 7.4 van de regels behorende bij het vastgestelde plan luidt: Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van een bouwwerk voor permanente bewoning, met uitzondering ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning";
b. de voor recreatieve bewoning aangewezen gronden mogen ten aanzien van de percelen met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" worden gebruikt voor permanente bewoning, met dien verstande dat het gebruik van de gronden ten behoeve van permanente bewoning dient te worden beëindigd op het moment dat degenen, die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan als bewoner van het pand in het GBA stond ingeschreven en destijds 18 jaar of ouder was, het permanente gebruik van de op deze gronden aanwezige woning beëindigt dan wel niet meer onafgebroken heeft voorgezet.
7.3. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
Vast staat dat de raad in dit geval artikel 7, lid 7.4 van de planregels gewijzigd heeft vastgesteld. Deze afwijking van het ontwerp is naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad aan het perceel van [appellant sub 2] aan de [[locatie sub 2] zowel in het ontwerpplan als in het vastgestelde plan de bestemming "Recreatie-Recreatiewoningen 2 (binnenduinrand)" (hierna: "R-RW2") met de nadere aanduiding "sr-pb" heeft toegekend en dat zowel de regeling in het ontwerp als in het vastgestelde plan erop is gericht om permanente bewoning van recreatiebewoningen te beëindigen.
8. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met de bestemming "R-RW2" en de nadere aanduiding "sr-pb" die aan haar perceel zijn toegekend. Zij voert aan dat een woonbestemming had moeten worden toegekend nu het gebruik van de woning voor permanente bewoning in het bij besluit van 27 juni 1979 vastgestelde bestemmingsplan "Formerum Noord" (hierna: het plan "Formerum Noord") als zodanig was bestemd. In het bestemmingplan "Buitengebied (2008)" was het gebruik van haar woning voor permanente bewoning eveneens als zodanig bestemd. Zij stelt voorts dat door de raad en het college van burgemeester en wethouders van Terschelling (hierna: het college) bij haar het vertrouwen is gewekt dat aan haar perceel een woonbestemming zou worden toegekend in het onderhavige plan. Zij voert daartoe aan dat in de op 22 maart 2005 door de raad vastgestelde Nota Handhavingsbeleid staat dat de raad van mening is dat aan recreatieverblijven, waarvan het gebruik voor permanente bewoning onder het overgangsrecht valt, in het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" een woonbestemming kan worden toegekend.
Voorts heeft het college bij brief van 24 mei 2006 toegezegd dat het gebruik voor permanente bewoning van haar woning in het volgende plan als zodanig zal worden bestemd.
Verder stelt [appellant sub 2] dat de raad het advies van Stibbe van 26 april 2012 over permanente en recreatieve bewoning niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het plan in zoverre, omdat dit advies is gebaseerd op onjuiste en onduidelijke uitgangspunten. Zo wordt er in het advies ten onrechte van uitgegaan dat het permanent bewonen van haar woning in strijd is met het bestemmingsplan, aldus [appellant sub 2].
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat permanente bewoning van recreatiewoningen in artikel 5, onder D, van de voorschriften van het plan "Formerum Noord", niet als zodanig is bestemd, maar onder het algemeen overgangsrecht is gebracht.
8.2. Ingevolge artikel 5, lid A van de planvoorschriften van het vigerende plan zijn de op de kaart voor "Zomerhuizen klasse B" aangewezen gronden bestemd voor recreatieve woonverblijven plus bijgebouwen met de daarbij behorende terreinen, andere bouwwerken en andere werken. Ingevolge artikel 5, Lid C, geldt dat het in het gebied waarop de bestemming "Zomerhuizen klasse B" betrekking heeft, verboden is de gronden en gebouwen anders te gebruiken dan overeenkomstig de bestemming, zoals omschreven in lid A.
Lid D bepaalt dat het gestelde in lid C niet van toepassing is op het gebruik dat bestond ten tijde van het onherroepelijk worden van dit plan, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming naar de aard en intensiteit niet wordt vergroot.
8.3. In het bestemmingsplan "Formerum Noord" is aan het perceel [[locatie sub 2] de bestemming "Zomerhuizen klasse B" toegekend.
Artikel 17 van de voorschriften bij dat plan bevat een afzonderlijke algemene overgangsbepaling voor gebouwen en andere bouwwerken die afwijken van het plan. Een dergelijke afzonderlijke algemene overgangsbepaling is niet in de planvoorschriften opgenomen voor gebruik in afwijking van het plan.
In plaats daarvan is in de artikelen 3 t/m 6 en 9, zijnde specifieke bepalingen voor de bestemmingen "Eensgezinshuizen Klasse B", "Zomerhuizen klasse A", Zomerhuizen klasse B", "Zomerhuisdoeleinden" en "Kampeerterein" een bepaling opgenomen gelijk het hierboven weergegeven artikel 5, lid D. Gelet op deze plansystematiek en de redactie van artikel 5, lid D is de Afdeling van oordeel dat deze bepaling algemeen overgangsrecht voor gebruik behelst. De Afdeling volgt [appellant sub 2] dan ook niet in haar stelling dat het gebruik van haar woning voor permanente bewoning in het vigerende bestemmingsplan "Formerum Noord" als zodanig is bestemd, maar stelt vast dat dit gebruik onder het algemeen overgangsrecht van dat plan is gebracht, mits de woning ten tijde van het onherroepelijk worden van dat plan permanent werd bewoond.
Eerst ter zitting, en in tegenspraak met het verweerschrift en het standpunt tijdens de zitting ten behoeve van de door onder meer [appellant sub 2] gevraagde voorlopige voorziening, heeft de raad zich op basis van gegevens uit de Gemeentelijke basisadministratie (hierna: GBA) op het standpunt gesteld dat de desbetreffende woning niet permanent werd bewoond op het moment dat het vigerende plan "Formerum Noord" onherroepelijk werd in 1982. Gelet daarop stelt de raad dat het gebruik van de woning voor permanente bewoning is aangevangen in strijd met het vigerende plan "Formerum Noord" en derhalve niet onder het overgangsrecht van dat plan is toegestaan. In reactie daarop heeft [appellant sub 2] onder overlegging van een tweetal verklaringen van vorige bewoners gesteld dat de woning sinds de oprichting ononderbroken permanent wordt bewoond en dat de gegevens uit het GBA in zoverre niet volledig zijn. In dat verband heeft zij onder verwijzing naar de verklaring van de heer Ladan toegelicht dat destijds sprake was van een geschil tussen hem en de gemeente omtrent een woonvergunning, hetgeen de onvolledigheid van het GBA op dit punt verklaart.
8.4. Gelet op de door [appellant sub 2] gestelde feiten en omstandigheden acht de Afdeling het niet onaannemelijk dat de woning sinds de oprichting ononderbroken permanent wordt bewoond. De Afdeling overweegt voorts dat aan de gegevens uit het GBA in dit geval niet de betekenis kan worden gehecht die de raad daaraan verbonden wil zien. Hierbij wordt in aanmerking genomen de toelichting van de raad ter zitting dat voordien werd gewerkt met een kaartensysteem en dat niet kan worden uitgesloten dat dat niet alle gegevens uit het kaartsysteem zijn overgenomen in het GBA.
Gelet op het vorenstaande volgt de Afdeling de raad niet in diens standpunt dat het gebruik van de woning van [appellant sub 2] voor permanente bewoning niet onder het overgangsrecht van het plan "Formerum Noord" was toegestaan. In het hierna volgende gaat de Afdeling ervan uit dat dit gebruik onder het algemeen overgangsrecht van dat plan was toegestaan.
8.5. De raad heeft toegelicht dat het beleid erop is gericht te komen tot een situatie dat recreatiewoningen weer in overeenstemming met de oorspronkelijke bestemming worden gebruikt. Dat beleid is neergelegd in de Nota Handhavingsbeleid. Op grond daarvan is in dit plan gekozen voor een regeling waarbij de huidige bewoners die daartoe gerechtigd zijn op grond van het overgangsrecht de permanente bewoning mogen voortzetten, het zogenoemde persoonsgebonden overgangsrecht. Hierbij heeft de raad van belang geacht dat de huidige bewoners geen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen ontlenen aan de regeling in het nimmer onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Buitengebied 2008" en evenmin aan het gebruik dat op grond van het overgangsrecht is toegestaan.
8.6. De doelstelling van de Nota Handhavingsbeleid is om bestaande gevallen van onrechtmatige permanente bewoning van zomerhuizen op termijn te beëindigen en dergelijke toekomstige gevallen te voorkomen.
Op pagina 16 van de Nota Handhavingsbeleid staat dat deze nota niet ziet op gevallen waar sprake is van overgangsrecht. In de integrale herziening van het bestemmingsplan voor het buitengebied wordt vastgelegd in hoeverre dit overgangsrecht wordt aangetast, in stand blijft dan wel wordt omgezet in een bestemming die het gebruik voor permanente woning expliciet toestaat. De raad is van mening dat aan recreatieverblijven, bestemd als zomerhuis, waarvan het gebruik voor permanente bewoning onder het overgangsrecht valt, in het nieuwe bestemmingsplan voor het buitengebied een woonbestemming kan worden toegekend vanwege het geringe aantal (schatting 10 tot 15), de veelal lange tijd dat het overgangsrecht van toepassing is, de rechtszekerheid en afgezet tegen het belang zoals dat in de beleidslijn tot uitdrukking komt, aldus de Nota Handhavingsbeleid.
8.7. Bij brief van 24 mei 2006 heeft het college aan [appellant sub 2], voor zover thans van belang, het volgende medegedeeld:
"Alleen daar waar op grond van het geldende bestemmingsplan sprake is van overgangsrecht wordt in het nieuwe bestemmingsplan Buitengebied een positieve bestemming ten gunste van het permanente bewonen toegekend. Ook in uw geval is onderzocht of er sprake is van overgangsrecht. Volgens onze gegevens in dit het geval. Derhalve zullen wij de gemeenteraad voorstellen om in het ontwerp van het bestemmingsplan buitengebied het gebruik als woning (voor permanente bewoning) positief te bestemmen."
8.8. Gelet op hetgeen in de Nota Handhavingsbeleid staat zoals weergeven onder 8.6, volgt de Afdeling de raad evenmin in diens standpunt dat de bestreden planregeling daarmee in overeenstemming is.
Gezien de feiten en omstandigheden van dit geval zoals hierboven uiteengezet, is de Afdeling voorts van oordeel dat de raad zich in dit geval niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht voldoende recht wordt gedaan aan de gevestigde rechten en belangen van [appellant sub 2]. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad ter zitting heeft erkend dat de mogelijkheid van een uitsterfregeling met zakelijke werking niet is bezien, nu wordt beoogd op zo kort mogelijke termijn te komen tot de situatie dat recreatiewoningen weer in overeenstemming met de oorspronkelijke bestemming worden gebruikt. Gelet op het vorenstaande berust de bestreden planregeling niet op een draagkrachtige motivering.
8.9. Het beroep van [appellant sub 2] is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "R-RW2" en de nadere aanduiding "sr-pb", voor zover betrekking hebbend op het perceel [[locatie sub 2] te Formerum. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a en b en vijfde lid, van de Awb, zoals deze luidden ten tijde van belang, de raad op te dragen om binnen 12 weken na en met inachtneming van deze uitspraak in zoverre een nieuw besluit te nemen.
Het beroep van [appellant sub 3]
9. [appellant sub 3] kan zich niet verenigen met hetgeen op pagina 24 van de plantoelichting staat, namelijk dat het op grond van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) niet is toegestaan om ten behoeve van de permanente bewoning een vergunningvrij bouwwerk bij of aan een recreatiewoning op te richten, omdat het permanente gebruik slechts een tijdelijk toegestane vorm van gebruik is. Hij voert hiertoe aan dat niet duidelijk is wat er met bijgebouwen gebeurt die reeds jarenlang als bijgebouw aanwezig zijn als de woning van permanente status naar het overgangsrecht over gaat. Hij stelt voor aan de plantoelichting toe te voegen dat bijgebouwen die reeds voor 31 oktober 2003 zijn geplaats niet onder het Bor vallen en als vergunningvrij bouwwerk worden erkend.
9.1. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad van de gemeente Terschelling. [appellant sub 3] heeft geen zienswijze tegen het ontwerpplan naar voren gebracht bij de raad van de gemeente Terschelling.
Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat luidde ten tijde van belang, en artikel 6:13 van de Awb, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door de belanghebbende die tegen het ontwerpplan tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Weliswaar is het door [appellant sub 3] bedoelde deel van de plantoelichting niet opgenomen in de toelichting bij het ontwerpplan, maar [appellant sub 3] is slechts ontvankelijk voor zover hij door de gewijzigde vaststelling van de plantoelichting in een nadeliger positie is komen te verkeren ten opzichte van het ontwerpplan. Die omstandigheid doet zich niet voor. Hiertoe wordt overwogen dat de desbetreffende passage van de plantoelichting slechts de weergave betreft van het Bor in relatie tot de bestemmingsplanregeling. Opname daarvan in de plantoelichting verandert niets aan de planregeling die geldt voor het perceel van [appellant sub 3].
Het beroep van [appellant sub 3] is niet-ontvankelijk.
Het beroep van [appellant sub 4]
10. [appellant sub 4] kan zich niet verenigen met de bestemming "Bos" die aan een deel van zijn perceel kadastraal bekend Terschelling, sectie [.], nummer […], aan de Molkenbosweg is toegekend. Hij wenst voor dat deel van het perceel de bestemming "Recreatie". Hij voert hiertoe aan dat het terrein geen natuurwaarden heeft. Het besluit berust in zoverre niet op een ruimtelijke onderbouwing of zorgvuldige belangenafweging, aldus [appellant sub 4]. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst hij voorts op de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2011 in zaak nr. 201001586/1/R3 (www.raadvanstate.nl), waaruit volgens hem volgt dat een terrein, dat langdurig in gebruik had mogen worden genomen als recreatieterrein en waarbij geen uitzicht bestaat op een andere bestemming, bestemd zou moeten worden als recreatieterrein.
10.1. De raad stelt dat in het vorige plan "Buitengebied (Polder)" aan het betreffende perceel de bestemming "Agrarisch gebied B" was toegekend. Deze bestemming kon door middel van een wijzigingsbevoegdheid worden gewijzigd naar "Kampeerterrein". Het gemeentebestuur heeft op 22 februari 2011 naar aanleiding van een aanvraag echter geen verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor een dergelijke wijziging, omdat zich op de betreffende gronden een elzenhakhoutbos bevindt. Dit bos is volgens de raad van groot landschappelijk en ecologisch belang en heeft cultuurhistorische waarde. In het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" was het perceel eveneens bestemd als bos.
10.2. In de reactie op de zienswijze heeft de raad gemotiveerd uiteengezet waarom hij een recreatieve bestemming niet wenselijk acht voor het perceel. Gelet daarop volgt de Afdeling [appellant sub 4] niet in zijn stelling dat aan het plan in zoverre geen ruimtelijke onderbouwing of zorgvuldige belangenafweging ten grondslag ligt. [appellant sub 4] kan zich voorts niet met succes beroepen op de uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 201001586/1. De betekenis die hij daaraan hecht blijkens het beroepschrift is niet terug te voeren op de tekst van die uitspraak. Voorts ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de in die uitspraak aan de orde zijnde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan in genoemde uitspraak het geval was, de raad het kappen van het elzenhakhoutbos en het gebruik van de gronden als kampeerterrein niet wenselijk acht en daartegen handhavend is opgetreden.
10.3. In hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 6]
11. [appellant sub 6] kan zich niet verenigen met de aan haar perceel, kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie I, nr. 2598, toegekende bestemming "Agrarisch". Het plan voorziet daarmee ten onrechte niet in de door haar gewenste mogelijkheid voor de bouw van een woning. Zij wijst er op dat het vorige plan evenmin voorzag in een woningbouwmogelijkheid op haar perceel, dat het college goedkeuring heeft onthouden aan die planregeling omdat de raad die onvoldoende had gemotiveerd en dat de Afdeling het besluit omtrent goedkeuring bij uitspraak van 7 juli 2010 in zoverre in stand heeft gelaten. Voorts stelt de raad ten onrechte dat de Verordening Romte Fryslân (hierna: de verordening) in de weg staat aan het opnemen van een woningbouwmogelijkheid voor het perceel in het onderhavige plan.
11.1. De raad stelt dat uit eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling geen verplichting volgt tot het opnemen van een woningbouwmogelijkheid op het perceel en dat aan de bestreden planregeling thans een andere motivering ten grondslag ligt. Hiertoe stelt de raad dat ten behoeve van het onderhavige plan een nieuwe belangenafweging is gemaakt die erin heeft geresulteerd dat daarin geen enkele invullocatie is opgenomen. De raad verwijst hiertoe naar de brief van het college van burgemeester en wethouders aan de raad van 6 september 2011 waarin staat dat naar aanleiding van het voorontwerpbestemmingsplan onderzoek is gedaan naar het nut en de noodzaak van invullocaties voor woningbouw die in het voorontwerp waren opgenomen. Uitkomst van dat onderzoek is dat het richtgetal van te bouwen woningen in de dorpen voor de periode tot 2016 geheel is benut en zelfs is overschreden. Bovendien is onduidelijk of na 2016 behoefte is aan nieuwe woningbouw. Gelet hierop bestaat volgens de raad geen noodzaak een regeling voor nieuwe woningen in het plan op te nemen.
Daarnaast is op 1 augustus 2011 de verordening in werking getreden. Op grond van deze verordening maakt het perceel van [appellant sub 6] deel uit van het landelijk gebied. Daarvoor geldt dat in nieuwe bestemmingsplannen geen bouwmogelijkheden voor nieuwe woningen mogen worden opgenomen. Afwijking van deze regel is alleen mogelijk indien minimaal 1000 m² aan beeldverstorende bebouwing van een voormalig agrarisch bedrijf wordt gesloopt. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake, zodat de verordening in de weg staat aan het opnemen van een woningbouwmogelijkheid voor het onderhavige perceel, aldus de raad.
11.2. Bij besluit van 24 november 2009 heeft de raad het Woonplan vastgesteld. In het Woonplan staan de ambities van de gemeente met betrekking tot het wonen op Terschelling voor de periode 2008-2016. In het uitvoeringsprogramma van het Woonplan is uiteengezet op welke wijze de ambities worden gerealiseerd. Daartoe is een fasering opgenomen voor de periode 2008-2012 en de periode 2012-2016.
Uit tabel 8 op pagina 37 van het Woonplan volgt dat in de periode 2000-2010 is beoogd 283 woningen te realiseren en dat 163 woningen daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Op pagina 84 van het uitvoeringsprogramma staat dat het streven is om in de periode 2008-2012 het harde aanvangstekort van 80 woningen weg te werken en in de periode 2012-2016 nog eens 70 woningen te realiseren.
Uit tabel 23 op pagina 86 van het uitvoeringsprogramma van het Woonplan volgt dat in de periode 2008-2016 in totaal 150 woningen kunnen worden gerealiseerd op Terschelling, waarvan 12 woningen kunnen worden gerealiseerd in de overige dorpen.
In tabel 1 "benutting richtgetal 2008-2016 dorpen buitengebied juli 2011" in de brief van 6 september 2011 is weergegeven dat in de periode 2008-2012 14 woningbouwmogelijkheden zijn benut.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van de verordening mogen in een ruimtelijk plan voor landelijk gebied geen bouwmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden worden opgenomen voor nieuwe stedelijke functies. Ingevolge artikel 1.6.1, eerste lid kan in afwijking van artikel 1.1.1, eerste lid een nieuwe woning in het landelijk gebied worden toegestaan, mits minimaal 1.000 m² aan beeldverstorende bebouwing van een voormalig agrarisch bedrijf of minimaal 3.000 m² aan kassen van een voormalig glastuinbouwbedrijf in het landelijk gebied wordt gesloopt, en de nieuwe woning wordt gebouwd in of aansluitend op een bestaand bebouwingslint of een bestaande bebouwingscluster.
Ingevolge het tweede lid kan in afwijking van het eerste lid op een bestaand solitair bouwperceel maximaal één nieuwe woning worden toegestaan, mits minimaal 1.500 m² beeldverstorende bebouwing van een voormalig agrarisch bedrijf of minimaal 5.000 m² kassen van een voormalig glastuinbouwbedrijf in het landelijk gebied wordt gesloopt, en in de plantoelichting is onderbouwd dat de ruimtelijke kwaliteit op en rond het perceel aanzienlijk zal verbeteren.
11.3. Niet in geschil is dat het vorige plan niet voorzag in een woningbouwmogelijkheid op het perceel van [appellant sub 6]. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2010 geen plicht volgt tot het opnemen van een woningbouwmogelijkheid op het perceel in het onderhavige plan.
Uit tabel 1 uit de brief van 6 september 2011 volgt dat het woningbouwcontingent reeds is overschreden. Gelet daarop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat, indien het plan zou voorzien in de door [appellant sub 6] gewenste bouwmogelijkheid, het aantal particuliere koopwoningen in strijd met het gemeentelijk beleid planologisch zou worden uitgebreid. In het door [appellant sub 6] aangevoerde heeft de raad geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan dient te worden afgeweken van dat beleid. Voorts heeft [appellant sub 6] haar stelling dat de verordening ruimte biedt voor een woningbouwmogelijkheid op haar perceel niet onderbouwd.
11.4. In hetgeen [appellant sub 6] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 5]
12. [appellant sub 5] kan zich niet verenigen met de planregeling voor zijn perceel [locatie sub 5], voor zover niet is voorzien in de aanduiding "specifieke vorm van recreatie-permanente bewoning toegestaan (sr-pb)".
Hij wijst erop dat deze aanduiding wel aan zijn perceel was toegekend in het bij de uitspraak van 7 juli 2010 vernietigde bestemmingsplan "Buitengebied (2008)". Hij wil in de toekomst graag in Formerum wonen en wil in aanmerking komen voor een permanente woonvergunning. Hij stelt dat degenen die zich aan de voorschriften van het geldende bestemmingsplan hebben gehouden, worden achtergesteld bij degenen die dat niet hebben gedaan, nu aan recreatiewoningen die in strijd met de geldende bestemming langdurig en ononderbroken permanent worden bewoond de aanduiding "specifieke vorm van recreatie-permanente bewoning toegestaan (sr-pb)" is toegekend en aan zijn recreatiewoning niet.
12.1. De raad stelt dat in het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" een aantal recreatiewoningen de aanduiding "permanente bewoning toegestaan (pb)" heeft gekregen om in afwijking van de regels de recreatiewoning permanent te mogen bewonen. Dit aantal is volgens de raad gebaseerd op een inventarisatie en het beleid zoals weergegeven in de Nota Handhavingsbeleid. De belangrijkste voorwaarde om daarvoor in aanmerking te komen is een onafgebroken permanente bewoning van het recreatieverblijf dat is aangevangen voor 31 oktober 2003 en tot heden voortduurt. Volgens de raad heeft nooit inschrijving plaatsgevonden in de GBA en is er derhalve geen sprake van permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel van [appellant sub 5]. De aanduiding "permanente bewoning toegestaan (pb)" is in het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" dan ook ten onrechte aan het perceel van [appellant sub 5] toegekend. Dit is in onderhavig plan hersteld, aldus de raad.
12.2. Volgens pagina 24 van de plantoelichting worden recreatiewoningen die ten tijde van vorige bestemmingsplannen permanent werden bewoond en op grond van de Nota Handhavingsbeleid onder het overgangsrecht vallen, positief aangeduid. Volgens de plantoelichting blijft de inzet om de recreatiewoningen een recreatieve functie te laten houden en op termijn weer overeenkomstig de bestemming te laten gebruiken. Het gebruik voor permanente bewoning is dan ook alleen mogelijk voor degene die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan als bewoner van het pand in het GBA stond ingeschreven en destijds 18 jaar of ouder was.
In de Nota Handhavingsbeleid staat dat het gerechtvaardigd is degenen die voor 31 oktober 2003 een recreatieverblijf onrechtmatig bewonen een gedoogstatus te bieden onder strikte voorwaarden, ten einde te voorkomen dat na staking van de huidige bewoning de nieuwe bewoners hieraan rechten ontlenen.
12.3. Niet in geschil is dat [appellant sub 5] zijn recreatiewoning nimmer permanent heeft bewoond. Gelet daarop is de aanduiding "permanente bewoning toegestaan (pb)" in het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" in strijd met de Nota Handhavingsbeleid aan het perceel van [appellant sub 5] toegekend. De raad heeft bij de vaststelling van het onderhavige plan mogen aansluiten bij het bestaande gebruik van de recreatiewoning voor recreatieve doeleinden en in redelijkheid ervoor kunnen kiezen in overeenstemming met het in de Nota Handhavingsbeleid neergelegde beleid de aanduiding "specifieke vorm van recreatie-permanente bewoning toegestaan (sr-pb)" niet toe te kennen aan het perceel van [appellant sub 5].
12.4. In hetgeen [appellant sub 5] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 7]
13. [appellant sub 7] kan zich niet verenigen met de planregeling, voor zover aan zijn percelen aan de [locatie sub 7], kadastraal bekend sectie [.], nrs […] de bestemming "Recreatie - 2 (recreatiewoningenterreinen)" (hierna: "R-2") is toegekend. Voor die percelen wenst hij een combinatie van de bestemmingen "R-2" en "Recreatie - 1 (Kampeerterrein)" (hierna: "R-1"). Hij voert daartoe aan dat hij beschikt over een kampeerexploitatievergunning voor 9 bungalows, 38 jaarstandplaatsen en 10 toeristische plaatsen. Weliswaar is inmiddels vergunning verleend om 34 jaarstandplaatsen om te zetten in 17 bungalows, maar daarmee biedt het terrein, alsmede de kampeerexploitatievergunning nog ruimte voor 10 toeristische plaatsen en 4 jaarstandplaatsen, temeer nu de 17 bungalows nog niet gebouwd zijn. Een deel van de gronden is derhalve nog in gebruik als kampeerterrein, hetgeen de bestemming "R-1" voor een deel van de gronden rechtvaardigt, aldus [appellant sub 7].
13.1. De raad wijst erop dat op verzoek van [appellant sub 7] op 15 augustus 2000 het destijds geldende bestemmingsplan is gewijzigd in de zin dat aan de gronden van [appellant sub 7] de aanduiding "zomerhuizen toegestaan" is toegekend. Die situatie is thans, evenals in het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)", vertaald in de bestemming "R-2". Het gebruik als kampeerterrein gedurende de periode dat de bungalows nog niet zijn gebouwd, levert geen strijd op met het bestemmingsplan, nu dit gebruik onder het overgangsrecht is toegestaan.
Gelet op de verleende vergunning voor het volledig bebouwen van de gronden met bungalows, mag worden verwacht dat het gebruik van de jaarplaatsen en toeristische plaatsen binnen de planperiode wordt beëindigd, aldus de raad. De raad wijst er verder op dat het beroep van [appellant sub 7] tegen de in het plan "Buitengebied (2008)" opgenomen bestemming "R-2" voor zijn gronden ongegrond is verklaard.
13.2. De raad heeft niet bestreden dat aan [appellant sub 7] een kampeerexploitatievergunning voor onbepaalde tijd is verleend voor 9 bungalows, 38 jaarstandplaatsen en 10 toeristische plaatsen en evenmin dat vergunning is verleend om 34 jaarstandplaatsen om te zetten in 17 bungalows. Het vorenstaande in aanmerking genomen, stelt de Afdeling vast dat de aan [appellant sub 7] verleende kampeervergunning naast de vergunde 17 bungalows nog ruimte biedt voor 10 toeristische plaatsen en 4 jaarstandplaatsen. Gelet daarop volgt de Afdeling de raad niet in diens stelling dat vergunning is verleend voor het bebouwen van de volledige gronden van [appellant sub 7] met bungalows. De Afdeling stelt verder vast dat de 10 toeristische plaatsen en 4 jaarstandplaatsen niet als zodanig zijn bestemd in het onderhavige plan. Gelet op het vorenstaande volgt de Afdeling de raad evenmin in diens stelling dat aannemelijk is dat het gebruik van een deel van de gronden voor jaarstandplaatsen en toeristische plaatsen binnen de planperiode wordt beëindigd. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de planregeling in zoverre niet berust op een draagkrachtige motivering.
14. [appellant sub 7] kan zich voorts niet verenigen met de planregeling voor zover aan een gedeelte van zijn percelen, kadastraal bekend gemeente Terschelling sectie [.], nrs. […] (deels) niet de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (recreatie 1)" is toegekend. In dit verband wijst hij erop dat de Afdeling bij uitspraak van 29 april 2009 in zaak no. 200805496/1 (www.raadvanstate.nl) zijn bezwaren tegen de weigering van de raad om uitbreiding van zijn kampeerterrein mogelijk te maken gegrond heeft verklaard. Het gemeentebestuur heeft nimmer gehoor gegeven aan deze uitspraak, aldus [appellant sub 7].
14.1. De raad stelt dat de Afdeling bij uitspraak van 29 april 2009 weliswaar heeft geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders de afwijzing van het verzoek van [appellant sub 7] tot het bestemmen van de percelen […] als kampeerterrein onvoldoende heeft gemotiveerd, maar dat daaruit niet volgt dat [appellant sub 7] zijn vakantiepark zou moeten kunnen uitbreiden. Bovendien zijn de omstandigheden sinds het destijds bestreden besluit van 29 april 2005 gewijzigd, doordat met het bestemmingplan "Buitengebied (2008)" een onderscheid is gemaakt tussen kampeerterreinen , bestemd als "R-1", en recreatiewoningterreinen, bestemd als "R-2", en uitbreiding van recreatiewoningterreinen niet is toegestaan, aangezien uitbreiding van bebouwing met recreatiewoningen niet gewenst is. [appellant sub 7] heeft de mogelijkheid voor uitbreiding onbenut gelaten door het aanvragen van vergunningen die volledige bebouwing van het vakantiepark mogelijk maken, aldus de raad.
14.2. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2009 geen verplichting volgt voor het gemeentebestuur uitbreiding van het vakantiepark van [appellant sub 7] mogelijk te maken. Dit laat onverlet dat onder 13.2 is geoordeeld dat de raad het toekennen van uitsluitend de bestemming "R-2" aan de gronden van [appellant sub 7] onvoldoende heeft gemotiveerd. Gelet daarop berust het standpunt van de raad dat [appellant sub 7] niet in aanmerking komt voor uitbreiding van zijn kampeerterrein in dit geval evenmin op een draagkrachtige motivering.
14.3. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "R-2", voor zover toegekend aan de percelen aan de [locatie sub 7], kadastraal bekend sectie [.], nrs […], alsmede voor zover aan een gedeelte van de percelen, kadastraal bekend gemeente Terschelling sectie [.], nrs. […] (deels) niet de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (recreatie 1)" is toegekend. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a en b en vijfde lid, van de Awb, zoals deze luidden ten tijde van belang, de raad op te dragen om binnen 12 weken na en met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe planregeling vast te stellen voor bovengenoemde percelen.
Proceskosten
15. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van TCV overweegt de Afdeling dat de onderhavige zaak en de zaken nrs. 201207661/1/R4, 201207662/1/R4, 201207663/1/R4, 201207665/1/R4 en 201207667/1/R4 die eveneens op 21 maart 2013 ter zitting zijn behandeld, als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht moeten worden aangemerkt. Omdat de raad in zaak nr. 201207661/1/R4 in de bij TCV in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten is veroordeeld, bestaat in deze zaak geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Ten aanzien van [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] bestaat evenmin aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 3] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging gedeeltelijk en de beroepen van [appellant sub 2] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bernard [appellant sub 7] Terschelling Exploitatie B.V. en [appellant sub 7B] geheel gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Terschelling van 29 mei 2012, voor zover het betreft:
a. artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels;
b. het plandeel met de bestemming "R-RW2" en de nadere aanduiding "sr-pb", voor zover betrekking hebbend op het perceel [[locatie sub 2] te Formerum;
c. het plandeel met de bestemming "R-2", voor zover toegekend aan de percelen aan de [locatie sub 7], kadastraal bekend sectie [.], nrs […], alsmede voor zover aan een gedeelte van de percelen, kadastraal bekend gemeente Terschelling sectie [.], nrs. […] niet de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (recreatie 1)" is toegekend.
IV. draagt de raad op om binnen 12 weken na en met in achtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen, voor zover dit is vernietigd, en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. verklaart het beroep van de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging voor het overige en de beroepen van [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] geheel ongegrond;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Terschelling tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 981,85 (zegge: negenhonderdeenentachtig euro en vijfentachtig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Terschelling aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor Terschellinger Campinghouders Vereniging, € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 2] en € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Gerkema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
472.