Uitspraak
201401151/1/A1 en 201401151/2/A1.
Datum uitspraak: 10 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van Pro die wet, op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Deurne,
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 23 januari 2014 in zaak nr. 13/5342 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Deurne.
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2013 heeft het college [appellante] onder oplegging van dwangsommen gelast om voor 15 juli 2013 de tweede woning op het perceel [locatie] te Deurne (hierna: het perceel) terug te brengen naar de situatie zoals vergund op 31 maart 1987 als bedrijfsruimte met berging en opslagruimte, om het laten bewonen van deze tweede woning te staken en gestaakt te houden, om de niet-agrarische activiteiten (het maken van grafzerken en -zuilen evenals dorpels voor woningen en het (laten) slijpen, zagen, polijsten en bewerken en verwerken van granieten stenen) te staken en gestaakt te houden alsmede de opslag van granieten stenen/platen/bladen/blokken en machines/gereedschap te verwijderen en verwijderd te houden.
Daarbij heeft het college [appellante] een dwangsom opgelegd van € 100.000,00 ineens ten aanzien van de niet vergunde woning, indien de overtreding na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet is beëindigd. Ten aanzien van het laten bewonen van de woning is een dwangsom opgelegd van € 1.000,00 per maand, met een maximum van € 10.000,00. Voor het (laten) uitvoeren van niet-agrarische activiteiten en de opslag heeft het college een dwangsom opgelegd van € 2.000,00 per maand dat wordt geconstateerd dat niet geheel aan de last is voldaan, met een maximum van € 20.000,00.
Bij besluit van 3 oktober 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 12 april 2013 in stand gelaten, met dien verstande dat de last om de tweede woning op het perceel terug te brengen naar de situatie zoals die is vergund, is gewijzigd in die zin dat één van de woonvoorzieningen uit de tweede woning dient te worden verwijderd, teneinde de ruimte ongeschikt te maken voor bewoning.
Bij uitspraak van 23 januari 2014 heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 27 februari 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.A. Koopman, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.J. Thijssen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat het de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn verlengt tot twee weken na de datum van deze uitspraak.
3. [appellante] exploiteert een uitvaartverzorgings- en begraafplaatsonderhoudsbedrijf. De activiteiten gericht op uitvaartverzorging vinden plaats op de locatie [locatie] te Deurne. De activiteiten gericht op begraafplaatsonderhoud vinden veelal op locatie plaats.
4. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied Deurne" de bestemming "Agrarisch gebied (AHS)" met de nadere aanduiding "glastuinbouw".
Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de op de plankaart voor "Agrarisch gebied (AHS)" aangewezen gronden onder meer bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf.
Ingevolge artikel 3.2.2 is een niet-agrarische nevenactiviteit naast de agrarische bedrijfsvoering uitsluitend toegestaan binnen het bouwblok met de hierna aangegeven aanduiding op de plankaart.
Ingevolge artikel 3.3.2, aanhef en onder b, mag binnen het agrarisch bouwblok uitsluitend één bedrijfswoning met daarbij behorende bijgebouwen worden opgericht.
Ingevolge artikel 3.8.1 is het verboden de in dit artikel bedoelde gronden en opstallen te gebruiken, te doen gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bestemming.
Ingevolge artikel 3.8.2, aanhef en onder b, geldt in ieder geval als strijdig met de bestemming gebruik van gronden en/of opstallen voor het bedrijfsmatig vervaardigen, opslaan, verwerken of herstellen van goederen en het opslaan en be- of verwerken van producten tenzij dit plaatsvindt ten behoeve van de agrarische productie binnen het bedrijf dan wel grotendeels (= minimaal 80%) uitsluitend betrekking heeft op agrarische producten van het eigen bedrijf.
5. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de opslag van materialen, waaronder granieten stenen/ platen/ bladen en blokken, plaatsvindt ten behoeve van de vergunde nevenactiviteit groenonderhoud en dat het college niet bevoegd was om ten aanzien daarvan handhavend op te treden. Voorts betoogt zij dat zij de niet-agrarische nevenactiviteiten op het perceel heeft gestaakt en dat in zoverre reeds is voldaan aan de last.
5.1. Niet in geschil is dat is geconstateerd dat [appellante] het perceel gebruikt voor het maken van grafzerken en -zuilen evenals dorpels voor woningen en het (laten) slijpen, zagen, polijsten en bewerken en verwerken van granieten stenen, zomede dat het perceel wordt gebruikt voor de opslag van daarvoor benodigde materialen en materieel.
Anders dan [appellante] betoogt, heeft de voorzieningenrechter gelet op het bepaalde in artikel 3.8.1 en artikel 3.8.2, aanhef en onder b, van de planregels, met juistheid overwogen dat de opslag van materialen, waaronder granieten stenen, in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de opslag niet plaatsvindt ten behoeve van de volgens het bestemmingsplan toegestane uitoefening van een agrarisch bedrijf of een glastuinbouwbedrijf, maar ten behoeve van het maken, bewerken en onderhouden van grafzerken en grafzuilen.
Voor het oordeel dat de opslag inherent is aan de vergunde nevenactiviteit groenonderhoud, bestaat voorts geen grond. Vast staat dat [appellante] op 28 februari 2011 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend voor onder meer het uitbreiden van de bestaande bedrijfsgebouwen op het perceel, ten behoeve van een tuinbouwbedrijf en het gebruik van een deel van het bestaande gebouw ten behoeve van de nevenactiviteit groenonderhoud. Bij besluit van 27 mei 2011 heeft het college de omgevingsvergunning aan [appellante] verleend. Niet in geschil is dat op het perceel geen tuinbouwbedrijf wordt uitgeoefend. Voor het oordeel dat de opslag van materialen en materieel ten behoeve van het maken en bewerken van grafzerken- en zuilen inherent is aan de nevenactiviteit groenonderhoud, die naast het uitoefenen van een tuinbouwbedrijf op het perceel is toegestaan, bestaat geen grond.
Dat de uitoefening van de niet-agrarische activiteiten op het perceel inmiddels is gestaakt, zodat in zoverre aan de last is voldaan, zoals [appellante] betoogt, maakt niet dat die last bij het besluit van 3 oktober 2013 niet kon worden gehandhaafd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat bij de beslissing op bezwaar allereerst wordt beoordeeld of terecht tot het opleggen van de last is besloten. [appellante] heeft niet betwist dat het college ten tijde van het besluit van 12 april 2013 bevoegd was om handhavend op te treden tegen het uitoefenen van de niet-agrarische activiteiten op het perceel.
De betogen falen.
6. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de bij besluit van 31 maart 1987 verleende bouwvergunning in strijd met het toen geldende bestemmingsplan is verleend en dat daarbij het gebruik als afhankelijke woonruimte door het college is vergund. In dit verband voert zij aan dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bij de toetsing van een bouwplan aan het bestemmingsplan dient te worden bezien of het bouwwerk met het oog op gebruik overeenkomstig de bestemming wordt opgericht. Verder voert zij aan dat uit de bouwtekeningen blijkt dat het gebouw een permanente aard heeft, met de ruimtelijke uitstraling van een woonruimte. Verder is bij de bouwvergunning een tekening gevoegd, waarop een plattegrondindeling met een woonkamer, slaapkamer, badkamer en keuken zijn ingetekend.
6.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat op 26 november 1986 door de toenmalige eigenaar een aanvraag om bouwvergunning is ingediend voor het oprichten en vergroten van een bestaande bedrijfsruimte op het perceel, die na voltooiing de bestemming berging/opslagruimte zal krijgen. Bij besluit van 31 maart 1987 heeft het college de gevraagde bouwvergunning voor het vergroten van de bestaande bedrijfsruimte met een berging/opslagruimte verleend. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat hieruit volgt dat geen bouwvergunning is verleend voor een mantelzorgwoning. Op de bij de bouwvergunning behorende bouwtekeningen staan, anders dan [appellante] betoogt, geen woonvoorzieningen ingetekend. Vast staat dat eveneens op 31 maart 1987 een overeenkomst is gesloten tussen de toenmalige eigenaar en het college inzake de tijdelijke bewoning van een bestaande bedrijfsruimte op het perceel. Volgens artikel 1 van Pro die overeenkomst geeft de gemeente de eigenaar toestemming voor het tijdelijk voor bewoning in gebruik nemen van de berging/opslagruimte en dient de tijdelijke woonruimte in de bestaande bedrijfsruimte te worden ondergebracht overeenkomstig de bijgevoegde gewaarmerkte indelingstekening. De toestemming voor de tijdelijke bewoning is volgens de tekst van de overeenkomst strikt persoonlijk en niet overdraagbaar aan derden. Op de tekening die bij de overeenkomst is gevoegd, zijn een woonkamer, slaapkamer, keuken en badkamer ingetekend.
Anders dan [appellante] betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de afhankelijke woonruimte op het perceel met de bij besluit van 31 maart 1987 verleende bouwvergunning is vergund. De aanvraag heeft geen betrekking op met het bestemmingsplan strijdig gebruik, nu uitsluitend het gebruik als berging/opslagruimte is aangevraagd en niet het gebruik als afhankelijke woonruimte. Voorts kan niet worden aangenomen dat het college dat gebruik in strijd met het bestemmingsplan heeft beoogt te vergunnen. Het college heeft het tijdelijke gebruik van de berging/opslagruimte als woonruimte door de voormalige eigenaar door middel van een daartoe strekkende overeenkomst toegestaan, waarbij uitdrukkelijk is bepaald dat de toestemming strikt persoonlijk is en niet overdraagbaar aan derden. Nu in de berging woonvoorzieningen aanwezig zijn, zoals een woonkamer, slaapkamer, keuken en badkamer, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat op het perceel een tweede zelfstandige woning aanwezig is, naast de toegestane bedrijfswoning, zonder dat [appellante] beschikt over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning.
Het betoog faalt.
7. Gelet op het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat er concreet zicht is op legalisatie van de afhankelijke woonvoorziening. Daartoe betoogt zij dat volgens het ontwerpbestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" (hierna: het ontwerpbestemmingsplan) een afhankelijke woonvoorziening in een voormalig agrarisch bijgebouw is toegestaan, met een oppervlakte van 120 m2. Volgens [appellante] heeft zij een daartoe strekkende aanvraag om omgevingsvergunning bij het college ingediend.
8.1. Vast staat dat voorafgaand aan het besluit op bezwaar van 3 oktober 2013 het ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen gedurende zes weken vanaf 24 mei 2013. Ingevolge de planregels daarvan wordt onder gebruik dat in strijd is met de agrarische bestemming, in ieder geval verstaan het gebruiken of doen gebruiken van delen van het hoofdgebouw, de aanbouw dan wel het vrijstaande bijgebouw bij dat hoofdgebouw als afhankelijke woonruimte. Voorts kan het college door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning een afhankelijke woonruimte toestaan, onder de voorwaarde dat die uitsluitend kan worden toegestaan in een deel van het hoofdgebouw, een aanbouw of een (vrijstaand) niet-agrarisch of voormalig agrarisch bijgebouw, behorende bij een in deze bestemming toegestane bedrijfswoning.
Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar [appellante] geen aanvraag om omgevingsvergunning voor het realiseren van een afhankelijke woonruimte bij het college had ingediend. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het geen omgevingsvergunning kan verlenen voor de woning, zoals die nu aanwezig is. Het college heeft toegelicht dat de woning niet voldoet aan het bepaalde in het ontwerpbestemmingsplan, omdat een afhankelijke woonruimte in een bedrijfsgebouw niet is toegestaan en de woning voorts niet voldoet aan de maximale toegestane goothoogte voor bijgebouwen. Het college heeft verder te kennen gegeven dat dient te worden beoordeeld of de maximale toegestane gezamenlijke oppervlakte aan bijgebouwen op het perceel wordt overschreden. Gelet op de voorgenoemde omstandigheden heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat er ten tijde van het besluit van 3 oktober 2013 geen concreet zicht was op legalisatie van de overtreding. De omstandigheid dat [appellante] op 5 februari 2014 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afhankelijke woonruimte heeft ingediend, leidt niet tot een ander oordeel, nu die aanvraag dateert van na het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
9. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat handhavend optreden in redelijkheid niet meer mogelijk is, gelet op de omstandigheden dat de situatie in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan tot stand is gekomen, door rechtsopvolgers in stand is gelaten en een medische noodzaak bestaat voor de voorziening.
9.1. Zoals hiervoor onder 5.1 en 6.1 is overwogen, was het college bevoegd om handhavend op te treden en bestaat voor het oordeel dat de situatie in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan is vergund, geen grond. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in redelijkheid niet meer mogelijk is. Ook anderszins heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan handhavend optreden zodanig onevenredig moet worden geacht in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had behoren af te zien.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 februari 2010, zaak nr. 200905225/1/H1) kunnen medische omstandigheden niet dan in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid handhavend kan optreden. Niet in geschil is dat de dochter van [appellante] medische zorg nodig heeft. De dochter woont tot op heden bij hen in de bedrijfswoning, terwijl hun zoon tot voor kort de berging bewoonde. [appellante] heeft niet toegelicht waarom het voor de medische zorg van de dochter noodzakelijk was dat zij voortaan in de berging gaat wonen. De voorzieningenrechter heeft in het in beroep aangevoerde dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat zich in dit geval omstandigheden voordoen op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden.
Het betoog faalt.
10. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de hoogte van de opgelegde dwangsom van € 100.000,00 voor het verwijderen van één van de woonvoorzieningen onevenredig is. [appellante] voert verder aan dat de opgelegde dwangsom van maximaal € 20.000,00 voor de opslag van materialen onevenredig hoog is, nu met het verwijderen van de materialen en het elders opslaan daarvan geen hoge kosten zijn gemoeid.
10.1. De voorzieningenrechter heeft [appellante] terecht niet gevolgd in het betoog dat de opgelegde dwangsom voor het in stand laten van de woonruimte op het perceel onevenredig hoog is. Dat niet alle woonvoorzieningen hoeven te worden verwijderd, zoals [appellante] betoogt, leidt evenmin tot dat oordeel. De voorzieningenrechter heeft terecht in aanmerking genomen dat het college bij het opleggen van de dwangsom rekening heeft gehouden met de waarde die een zelfstandige tweede woning in het buitengebied vertegenwoordigt. Voor de opslag heeft het college een dwangsom opgelegd van € 2.000,00 per maand dat wordt geconstateerd dat niet geheel aan de last is voldaan, met een maximum van € 20.000,00. De voorzieningenrechter heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de hoogte van die dwangsom niet in verhouding staat tot het daarmee beoogde doel.
De betogen falen.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2014
651.