Uitspraak
201208891/2/A4.
Datum uitspraak: 9 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Green Development B.V., gevestigd te Alphen aan den Rijn,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2012 heeft het college vastgesteld dat ter plaatse van de percelen aan de Prins Bernhardlaan 1 te Alphen aan den Rijn een geval van ernstige bodemverontreiniging is, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is en dat uiterlijk in 2014 met de sanering dient te worden aangevangen.
Tegen dit besluit heeft Green Development beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2013, waar
Green Development, vertegenwoordigd door mr. W.J. Haeser, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door E.L.M. van Oostrum en C.P. Kaandorp, beiden werkzaam bij de omgevingsdienst West-Holland, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 14 augustus 2013 in zaak nr. 201208891/1/A4, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 18 weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 27 juli 2012 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 12 december 2013 heeft het college dat besluit nader gemotiveerd.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Green Development haar zienswijze gegeven.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Tussenuitspraak
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet op een deugdelijke motivering berust, aangezien het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom in dit geval de geconstateerde mate van verspreiding van de verontreiniging ertoe leidt dat een spoedige sanering noodzakelijk is ingevolge artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming.
2. De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen om binnen 18 weken na verzending van die uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen door dat besluit alsnog toereikend te motiveren, of zo nodig dat besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
Nadere motivering
3. In de brief van 12 december 2013 heeft het college nader gemotiveerd waarom spoedige sanering van het geval van ernstige verontreiniging noodzakelijk is. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de verontreiniging van de bodem een onbeheersbare situatie betreft, nu het volgens het rapport "Actualiserend en nader bodemonderzoek (fasen 1 t/m 4) vml. Gasfabriek aan de Prins Bernhardlaan 1 in Alphen aan den Rijn", projectnr. 234198, revisie 03 van 30 december 2011 van Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. (hierna: het Rapport) gaat om een mobiele verontreiniging met een volume van ongeveer 17.000 m3 grondwater dat boven de interventiewaarde is verontreinigd. Een dergelijke grootschalige verontreiniging tast volgens het college, ongeacht het huidige of voorgenomen gebruik van de bodem, de functionele eigenschappen van de bodem voor mens, plant of dier ernstig aan. Als het bodemvolume dat wordt ingesloten door de interventiewaarde contour in het grondwater, groter is dan 6.000 m3 gaat de Circulaire bodemsanering 2009 ervan uit dat deze verontreiniging zich verspreidt en daarom een onacceptabel risico voor de kwaliteit en gebruiksmogelijkheden van het grondwater vormt.
Het college wijst er verder op dat alsnog ten overvloede door BK Bodem een locatiespecifiek onderzoek is verricht naar de mate van verspreiding van de verontreiniging en dat de resultaten daarvan bevestigen dat de mate van verspreiding zodanig is dat spoedige sanering noodzakelijk is.
Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat voorts vanwege de aanwezigheid van een zaklaag een onbeheersbare situatie bestaat en dat spoedige sanering ook daarom noodzakelijk is. Door Green Development is niet, bijvoorbeeld op grond van een eigen locatiespecifieke beoordeling, aangetoond dat ondanks de aanwezigheid van de zaklaag sanering niet spoedeisend is, aldus het college.
Zienswijze
4. Green Development voert in haar zienswijze aan dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de mate van verspreiding van de verontreiniging in dit geval zodanige risico’s voor mens, plant of dier oplevert dat spoedige sanering noodzakelijk is. Volgens Green Development bevat de Circulaire geen aanknopingspunten voor het thans ingenomen standpunt van het college.
Verder betwist Green Development dat ter plaatse een zaklaag aanwezig zou zijn. Zij stelt dat het college de aanwezigheid daarvan slechts heeft aangenomen, zonder dat een onderzoek daarnaar is verricht. Volgens Green Development had het college een dergelijk onderzoek moeten verrichten en is het niet aan haar om aan te tonen dat er geen zaklaag aanwezig is.
Volgens Green Development komt geen betekenis toe aan de door het college verrichte locatiespecifieke beoordeling, aangezien bij de modelmatige berekening is uitgegaan van onjuiste invoergegevens.
Relevante bepalingen
5. Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming stellen gedeputeerde staten naar aanleiding van een melding of een nader onderzoek in een beschikking vast of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
Ingevolge artikel 1 wordt Pro in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder geval van ernstige verontreiniging verstaan: geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd.
Ingevolge artikel 37, eerste lid, stellen gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leidt tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
Volgens de Circulaire zijn er zijn onaanvaardbare risico's van verspreiding van verontreiniging wanneer het gebruik van de bodem door mens of ecosysteem wordt bedreigd door verspreiding van verontreiniging in het grondwater indien kwetsbare objecten hinder ondervinden of wanneer het een onbeheersbare situatie betreft.
Een onbeheersbare situatie is volgens de Circulaire onder meer aan de orde indien de verspreiding heeft geleid tot een grote grondwaterverontreiniging en de verspreiding nog steeds plaats vindt. Dit is het geval indien ten gevolge van verspreiding van verontreiniging in het grondwater het bodemvolume dat wordt ingesloten door de interventiewaardecontour in het grondwater groter is dan 6.000 m³. De aanname daarbij is dat indien verontreiniging is veroorzaakt in het verleden, voor 1987, en inmiddels is uitgegroeid tot een verontreiniging in het grondwater met een omvang groter dan 6.000 m³, er nog altijd verspreiding van de verontreiniging zal plaatsvinden. Daarentegen heeft een grondwaterverontreiniging die in tenminste twintig jaar een interventiewaardecontour heeft die kleiner is dan 6.000 m³ bodemvolume, zich in geringe mate verspreid. Een dergelijke grondwaterverontreiniging behoeft volgens de Circulaire niet met spoed gesaneerd te worden zolang er geen andere risico’s zijn.
Gebrek hersteld?
6. De Afdeling begrijpt het bij de nadere motivering ingenomen standpunt van het college als volgt. Het college betoogt dat nu op de percelen een geval van ernstige verontreiniging is geconstateerd, de verontreiniging volgens het college, gelet op de definitie van geval van verontreiniging in artikel 1, naar zijn aard de functionele eigenschappen van de bodem voor mens, plant of dier vermindert of dreigt te verminderen. Deze risico’s voor mens, plant of dier zijn volgens het college, omdat de verontreiniging zich verspreidt in zodanige mate dat het gaat om een onbeheersbare situatie, zodanig dat spoedige sanering, als bedoeld in artikel 37 van Pro de Wet bodembescherming, van de verontreiniging noodzakelijk is.
6.1. Vaststaat dat het op de percelen gaat om een geval van ernstige verontreiniging als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet bodembescherming.
In het Rapport staat onder meer vermeld dat de interventiewaarde voor cyanide en thiocyanaat is overschreden en dat het bodemvolume sterk verontreinigd grondwater met deze stoffen meer dan 100 m3, te weten 17.000 m3, bedraagt. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet heeft mogen uitgaan van de juistheid van de met behulp van het softwareprogramma Sanscrit uitgevoerde risicobeoordeling en de in het Rapport neergelegde uitkomsten van het onderzoek. Green Development heeft de juistheid daarvan niet betwist. Het college heeft zich bij de nadere motivering dan ook met juistheid op grond van het Rapport op het standpunt gesteld dat, gezien de overschrijding van de interventiewaarde voor een of meer stoffen en het volume van meer dan 100 m3, de aan de orde zijnde verontreiniging ernstig is en derhalve de functionele eigenschappen van de bodem voor mens, plant of dier ernstig zijn of dreigen te worden verminderd. De geconstateerde verontreiniging heeft mitsdien risico’s voor mens, plant of dier. Het college is er terecht vanuit gegaan dat deze risico’s niet zonder meer spoedige sanering noodzakelijk maken. Een dergelijke sanering is ingevolge artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming alleen noodzakelijk vanwege de specifieke aard van het huidige of voorgenomen gebruik van de bodem of de mate van verspreiding van de verontreiniging.
Volgens de Circulaire kan bij een bodemvolume van meer dan 6.000 m³ grondwater dat wordt ingesloten door de interventiewaardecontour, worden aangenomen dat een voor 1987 veroorzaakte verontreiniging zich nog verspreidt en dat het gaat om een onbeheersbare situatie in welk geval zich onaanvaardbare risico’s van verspreiding van verontreiniging voordoen. In het Rapport staat in paragraaf 5.2 vermeld dat het bodemvolume grondwater dat wordt ingesloten door de contour van de interventiewaarde voor thiocyanaat groter is dan 6.000 m³. De mate van verspreiding is derhalve in dit geval zodanig dat deze volgens de Circulaire vanwege de onbeheersbaarheid van de situatie en gezien de gevolgen voor mens, plant of dier onaanvaardbaar is.
Gelet hierop heeft het college zich thans op grond van de verrichte standaardrisicobeoordeling met juistheid op het standpunt gesteld dat de mate van verspreiding van de verontreiniging zodanig is dat, gezien de risico’s voor mens, plant of dier, spoedige sanering noodzakelijk is.
6.2. Gezien het vorenoverwogene, bestaat geen grond voor het oordeel dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet is hersteld. Aan hetgeen Green Development verder in haar zienswijze ter zake van de nadere motivering naar voren heeft gebracht, wordt derhalve niet toegekomen.
Overige beroepsgronden
7. De Afdeling zal alsnog de overige beroepsgronden van Green Development beoordelen.
8. Green Development heeft in het beroepschrift betwist dat spoedige sanering noodzakelijk is. Volgens haar heeft het college zich bij het bestreden besluit ten onrechte uitsluitend op grond van de in het Rapport neergelegde resultaten van de verrichte standaardrisicobeoordeling op het standpunt gesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Green Development betoogt dat het college niet van algemene aannames had mogen uitgaan, maar dat het voorafgaand aan het bestreden besluit een locatiespecifieke risicobeoordeling had moeten verrichten.
8.1. De Circulaire omschrijft in paragraaf 3.4 de stappen die genomen moeten worden om te bepalen of een geval van ernstige verontreiniging spoedig moet worden gesaneerd.
Volgens paragraaf 3.4 van de Circulaire kan er, indien uit de standaardrisicobeoordeling volgt dat (een deel van) de aanwezige verontreiniging bij het huidige of toekomstige gebruik onaanvaardbare risico’s oplevert, gelet op de mogelijke overschatting van de risico’s in de toegepaste methodieken in stap 2, aanleiding zijn te verwachten dat een meer specifieke risicobeoordeling voor het betreffende geval van ernstige verontreiniging tot een andere conclusie leidt. De initiatiefnemer kan er voor kiezen om een dergelijke locatiespecifieke risicobeoordeling aansluitend aan de standaardrisicobeoordeling uit te voeren. Ook het bevoegd gezag kan volgens de Circulaire opdragen dat een locatiespecifieke beoordeling moet plaatsvinden, indien het dat noodzakelijk acht met het oog op de besluitvorming.
8.2. Bij het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat een locatiespecifieke beoordeling niet noodzakelijk is.
Nu, zoals onder 6.1 is overwogen, het college heeft mogen uitgaan van de juistheid van de verrichte standaard risicobeoordeling en het college op grond van de Circulaire niet gehouden was tot het uitvoeren van een locatiespecifieke beoordeling, ziet de Afdeling in hetgeen Green Development heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte bij het bestreden besluit een locatiespecifieke beoordeling niet heeft verricht. Overigens stond het Green Development vrij zelf een dergelijke beoordeling uit te voeren.
Het betoog faalt.
9. Green Development betoogt voorts dat het college bij het bestreden besluit ten onrechte heeft bepaald dat met de sanering uiterlijk in 2014 moet worden begonnen. Volgens haar is dit in strijd met de in de Circulaire opgenomen richtlijn van vier jaar. Het college heeft volgens Green Development bij de vaststelling van het saneringstijdstip onvoldoende betekenis toegekend aan haar belangen. Zij zal een parkeergarage bouwen op de percelen. Het saneringstijdstip dient, naar zij stelt, afgestemd te worden op de aanvang van de werkzaamheden. Geen aanleiding bestaat eerder met de sanering van de verontreiniging te beginnen dan op het moment dat met graafwerkzaamheden ten behoeve van de bouw van de parkeergarage wordt begonnen.
9.1. Ingevolge artikel 37, tweede lid, van de Wet bodembescherming bepalen gedeputeerde staten, indien zij vaststellen dat van risico's sprake is als bedoeld in het eerste lid, dat met de sanering dient te worden begonnen voor een door hen vast te stellen tijdstip dat ligt zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking, bedoeld in het eerste lid.
Volgens de Circulaire geldt de richtlijn dat, indien spoedeisende sanering noodzakelijk is, de sanering moet aanvangen binnen vier jaar na het nemen van het besluit omtrent de ernst en spoedeisendheid.
9.2. Bij het bestreden besluit heeft het college bepaald dat uiterlijk in 2014 met de sanering dient te worden aangevangen, derhalve binnen twee jaar en vijf maanden.
Ingevolge artikel 37, tweede lid, van de Wet bodembescherming dient het saneringstijdstip zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking te liggen. Volgens de Circulaire kan het enige tijd in beslag nemen om te bepalen wat de precieze oorzaken zijn van de risico’s en welke maatregelen nodig zijn om deze risico’s weg te nemen. Als indicatie voor de te hanteren termijn geldt daarom volgens de Circulaire als richtlijn dat begonnen wordt met sanering binnen vier jaar na het besluit waarbij is vastgesteld dat het gaat om een ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Green Development heeft niet gesteld dat de gegeven termijn van twee jaar en vijf maanden onvoldoende is om te bepalen wat de precieze oorzaken zijn van de risico’s en welke maatregelen nodig zijn om de risico’s weg te nemen. Zij kan niet worden gevolgd in haar stelling dat sanering eerst is aangewezen op het moment dat zij begint met de werkzaamheden ten behoeve van de bouw van een parkeergarage, reeds omdat geen sprake zou zijn van een verontreiniging waarvan spoedige sanering vanwege het voorgenomen gebruik noodzakelijk is. De mate van verspreiding maakt in dit geval spoedige sanering wél noodzakelijk.
Gezien het vorenoverwogene, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen bepalen dat uiterlijk in 2014 met de sanering dient te worden begonnen.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
10. Het beroep tegen het besluit van 27 juli 2012 is, gelet op de tussenuitspraak, gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb te worden vernietigd voor zover daarbij is bepaald dat spoedige sanering noodzakelijk is. Gelet op hetgeen is overwogen in overweging 6.1, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 27 juli 2012, voor zover dat besluit is vernietigd, in stand blijven.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van Green Development te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 27 juli 2012, kenmerk 2012008489, voor zover daarbij is bepaald dat spoedige sanering noodzakelijk is;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover dat besluit is vernietigd, in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Green Development B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.217,50 (zegge: twaalfhonderdzeventien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Green Development B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Van Heusden
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2014
163-764.