Uitspraak
201303942/1/A4.
Datum uitspraak: 22 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2012 heeft de staatssecretaris [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de inhoud van zeven containers met afvalstoffen vanuit België naar een vergunde inrichting in Nederland terug te halen.
Bij besluit van 20 maart 2013 heeft de staatssecretaris het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en L. de Jager, J.P. van den Heuvel en R. Boone, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.C. Cup, N.G.J. Bartels en mr. G.A.M.L. Dohmen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190; hierna: de EVOA).
1.1. Ingevolge artikel 2, onder 3, van de EVOA wordt onder "mengsel van afvalstoffen" verstaan afvalstoffen die ontstaan door opzettelijke of onopzettelijke vermenging van twee of meer verschillende afvalstoffen, voor welk mengsel geen afzonderlijke code bestaat in de bijlagen III, III B, IV en IV A.
Ingevolge artikel 2, onder 35, wordt onder "illegale overbrenging" verstaan een overbrenging van afvalstoffen:
a) zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening, of
b) zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, dient een bevoegde autoriteit, indien zij een transport ontdekt dat volgens haar illegaal is, onverwijld de overige betrokken bevoegde autoriteiten hiervan in kennis te stellen.
Het tweede lid bepaalt dat, indien de verantwoordelijkheid voor de illegale overbrenging berust bij de kennisgever, de bevoegde autoriteit van verzending ervoor dient te zorgen dat de betrokken afvalstoffen:
a) worden teruggenomen door de kennisgever de facto, of, indien geen kennisgeving is gedaan,
b) worden teruggenomen door de kennisgever de jure, of, indien dit niet mogelijk is,
c) worden teruggenomen door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, of, indien dit niet mogelijk is,
d) anderszins worden verwijderd of nuttig toegepast in het land van bestemming of verzending door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, of, indien dit niet mogelijk is,
e) anderszins worden verwijderd of nuttig toegepast in een ander land door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, indien alle betrokken bevoegde autoriteiten daarmee instemmen.
Ingevolge artikel 37, vijfde lid, in samenhang met het eerste lid, onder b, geldt voor de uitvoer van afvalstoffen naar landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is een procedure van voorafgaande kennisgeving met schriftelijke toestemming in geval van overbrenging van niet in bijlage III onder één code ingedeelde afvalstoffen, van niet in bijlage III of III A onder één code ingedeelde mengsels van afvalstoffen of van in bijlage III B ingedeelde afvalstoffen, op voorwaarde dat de uitvoer niet op grond van artikel 36, eerste lid, onder b, is verboden.
2. [appellante] heeft in mei 2012 zeven containers met afval ten behoeve van nuttige toepassing willen overbrengen van Nederland naar Maleisië. Na onderzoek van de lading in België, is door de Belgische autoriteiten vastgesteld dat de overbrenging illegaal is als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de EVOA. De Belgische autoriteiten hebben Nederland hiervan op 25 mei 2012 in kennis gesteld en verzocht ervoor te zorgen dat het afval door [appellante] wordt teruggenomen of anderszins wordt verwijderd of nuttig toegepast (hierna: het terughaalverzoek).
3. Bij het besluit van 13 november 2012, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft de staatssecretaris aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat [appellante] in strijd met artikel 37, vijfde lid, van de EVOA geen kennisgeving heeft gedaan van en geen toestemming heeft gekregen voor de overbrenging naar Maleisië van zeven containers met mengsels van afvalstoffen. De overbrenging is daarom volgens de staatssecretaris een illegale overbrenging als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de EVOA.
4. [appellante] betoogt dat de staatssecretaris het afval ten onrechte heeft gekwalificeerd als een mengsel van afvalstoffen. Volgens haar betreft het een gangbare kunststofstroom, die onder Bazel-code B3010 valt en daarom tot de zogenoemde groene lijst van afvalstoffen van de EVOA behoort. In afvalstoffen van de groene lijst mogen in beperkte mate stoorstoffen voorkomen. Nu de mate van verontreiniging van het afval niet zorgvuldig is onderzocht en vastgesteld, maar is volstaan met een visuele inspectie, staat volgens [appellante] niet buiten redelijke twijfel vast dat het om een mengsel van afvalstoffen gaat. Zij verwijst hiervoor naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 mei 2011 (LJN: BZ2914), de uitspraken van de voorzitter van de Afdeling van 18 april 2007 en 28 januari 2009 in zaken nrs. 200701745/1 en 200808737/2 en de uitspraken van de Afdeling van 29 oktober 2008 in zaken nrs. 200800027/1, 200800029/1, 200800031/1, 200800033/1 en 200800034/1. [appellante] betoogt voorts dat de staatssecretaris het standpunt van de Belgische autoriteiten over de kwalificatie van het afval niet klakkeloos heeft mogen volgen, maar een zelfstandige beoordeling had dienen te maken.
4.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat code B3010 niet op het afval van toepassing is, nu bij die code expliciet is vermeld dat het afval niet vermengd mag zijn met andere afvalstoffen en de zeven gecontroleerde containers van [appellante] diverse andere soorten afvalstoffen bevatten, waaronder gevaarlijke afvalstoffen. Hij verwijst daarvoor naar het terughaalverzoek, het proces-verbaal van bevindingen van een inspecteur van het ministerie, Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT), en de daarbij behorende foto’s.
4.2. [appellante] heeft het transport van de afvalstoffen vergezeld doen gaan van formulieren als bedoeld in bijlage VII van de EVOA, waarin het afval in de zeven containers is omschreven als "plastic scrap" dat onder code B3010 van bijlage IX van het Verdrag van Bazel valt.
4.3. Bijlage IX van het Verdrag van Bazel is in de EVOA opgenomen als lijst B van deel 1 van bijlage V. Uit het bepaalde bij code B3010 volgt dat plastic schroot van niet-gehalogeneerde polymeren en co-polymeren onder die code valt, mits de daarbij vermelde kunststoffen of mengsels daarvan niet vermengd zijn met andere afvalstoffen en zij overeenkomstig een specificatie zijn vervaardigd.
Vast plastic afval met code B3010 is ingedeeld onder bijlage III van de EVOA, de zogenoemde groene lijst van afvalstoffen. Voor afvalstoffen van de groene lijst geldt dat deze geacht worden niet of nauwelijks gevaar voor het milieu op te leveren.
4.4. De Belgische autoriteiten hebben de inhoud van de zeven containers op 24 mei 2012 op een bedrijfsterrein te Eeklo onderzocht. Bij dat onderzoek was ook een inspecteur van de ILT aanwezig. Deze heeft daarvan proces-verbaal opgemaakt.
Naar aanleiding van dit onderzoek hebben de Belgische autoriteiten verzocht het afval terug te nemen. In het terughaalverzoek is vermeld dat het afval bestaat uit een verontreinigd mengsel van harde kunststoffen, codes B3010 en GH013 (PVC), en ongesorteerd, niet gereinigd huishoudelijk kunststofafval, code Y46. Gesteld is dat in 50% van de balen met geperst plastic kunststofrecipiënten zijn aangetroffen met restanten van motorolie en afgewerkte olie en vetten, alsmede toetsenborden, telefoontoestellen, babyfoons, resten van een televisie, kabelafval, gebruikte batterijen, hout, karton, textiel, metaal, rubber, tapijtafval, lekkende recipiënten van chemische producten, siliconen, verven, lijmen, harsen, vele tonercartridges met restanten van tonerpoeders in alle kleuren en een beetje medisch afval.
De bij het onderzoek aanwezige inspecteur van de ILT heeft in het door hem opgemaakte proces-verbaal van bevindingen verklaard dat de zeven containers in balen geperste, meest harde, kunststoffen bevatten. Deze balen zijn volgens hem zonder uitzondering grotendeels vuil, besmeurd en deels vet, zij stinken als huishoudelijk afval en op een enkele baal heeft hij schimmel, afkomstig van voedselresten, gezien. Hij heeft voorts verklaard dat hij in zeker de helft van de balen elektronica van gebroken huishoudelijke apparaten heeft gezien, die niet allemaal ontdaan zijn van batterijen, alsmede kinderspeelgoed met metalen onderstellen, rubberen strips en slangen, enkele medicinale spuiten, tonercartridges met restanten van tonerpoeder, elektrisch handgereedschap en kabels met stekkers. Hij heeft voorts in zeker de helft van de balen gebruikte verpakkingen gezien met daarin nog inhoudsresten van gevaarlijke stoffen zoals motorolie, koelvloeistof voor verbrandingsmotoren, verf en restanten van siliconenproducten. Hij heeft tevens verklaard dat uit sommige balen een gekleurde vloeistof liep. Tijdens het lossen heeft de inspecteur 120 foto’s van de lading van de zeven containers gemaakt, die hij als bijlage bij het proces-verbaal heeft gevoegd.
4.5. Uit het terughaalverzoek van de Belgische autoriteiten, het proces-verbaal van bevindingen van de inspecteur van de ILT en de daarbij behorende foto’s blijkt dat het afval in de zeven containers niet alleen bestond uit vast plastic afval, maar dat daarin ook veel andere afvalstoffen voorkwamen. De enkele stelling van [appellante] dat de afnemer bij het inladen van het afval aanwezig was en derhalve heeft gezien welk materiaal het betrof, doet hieraan niet af. Het afval voldeed niet aan de beperking die voor code B3010 geldt, namelijk dat het afval niet vermengd mag zijn met andere afvalstoffen.
[appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de visuele inspectie niet toereikend was om te kunnen vaststellen dat het afval met de onder code B3010 vermelde kunststoffen, vermengd is met andere afvalstoffen en derhalve niet onder code B3010 valt. Voor die conclusie was het niet nodig om de precieze verhouding tussen de kunststoffen en de andere afvalstoffen te bepalen. De aanwezigheid van de andere afvalstoffen was evident. De uitspraken van de rechtbank en de (voorzitter van de) Afdeling die [appellante] heeft aangehaald ter ondersteuning van haar betoog dat een visuele inspectie niet voldoende is, hebben geen betrekking op de vraag of afval onder code B3010 valt. In zaak nr. 200808737/2, die de overbrenging van samengeperste PET-flessen betrof, was niet in geschil dat de PET-flessen onder code B3010 vielen. In de andere zaken ging het om de overbrenging van ijzer- en staalschroot en papier- en kartonafval. Voor die afvalstoffen van de groene lijst bepaalt de EVOA niet dat daarin geen andere afvalstoffen mogen voorkomen. Deze uitspraken geven dan ook geen aanleiding voor een ander oordeel.
4.6. Het betoog dat de staatssecretaris het standpunt van de Belgische autoriteiten over de kwalificatie van het afval niet klakkeloos heeft mogen volgen, slaagt niet, reeds omdat de staatssecretaris mede op basis van de bevindingen van de inspecteur van de ILT heeft vastgesteld dat het plastic vermengd was met andere afvalstoffen.
4.7. Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat het in de zeven containers aangetroffen afval niet onder code B3010 valt, maar een mengsel van afvalstoffen als bedoeld in artikel 2, onder 3, van de EVOA betrof. De overbrenging van dit afval naar Maleisië was in strijd met artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zodat de staatssecretaris ter zake handhavend kon optreden.
4.8. Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt voorts dat de staatssecretaris de last ten onrechte heeft beperkt tot terughalen van de inhoud van de zeven containers naar Nederland. Daardoor heeft zij niet kunnen kiezen voor de uit een oogpunt van milieuhygiëne beste verwerkingsmogelijkheid, die zich in België voordeed. Artikel 24 van Pro de EVOA verplichtte volgens haar niet tot terugneming van het afval.
5.1. De last is gericht op het beëindigen en ongedaan maken van de overtreding van het in artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer vervatte verbod om handelingen te verrichten die een illegale overbrenging in de zin van artikel 2, onder 35, van de EVOA inhouden. De opgelegde last is aldus in overeenstemming met artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. Er is geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris deze last niet heeft mogen opleggen. Daarvoor is te minder aanleiding nu artikel 24, tweede lid, van de EVOA de staatssecretaris verplicht ervoor te zorgen dat [appellante] de afvalstoffen terugneemt. Ingevolge dit artikellid kan slechts voor een andere mogelijkheid, zoals de verwerking in een ander land, worden gekozen, indien terugneming niet mogelijk is. Dat de Belgische autoriteiten in het terughaalverzoek ook alternatieven voor terugname hebben vermeld, ontslaat de staatssecretaris niet van zijn verplichting om ervoor te zorgen dat het afval wordt teruggenomen. De stelling van [appellante] dat verwerking in België beantwoordt aan het hoofddoel van de EVOA, namelijk de bescherming van het milieu, doet, wat er ook van zij, niet af aan deze ingevolge de EVOA geldende verplichting.
5.2. Het betoog faalt.
6. Voor zover [appellante] haar bezwaren tegen het besluit van 13 november 2012 handhaaft en deze bezwaren betrekking hebben op de hoogte van de dwangsom, de begunstigingstermijn en de gestelde onmogelijkheid om het afval in Nederland te verwerken, is haar betoog niet gemotiveerd. Dit betoog kan reeds daarom niet slagen.
7. Het betoog dat op het document voor het transport van het afval naar Nederland ten onrechte afvalcode 19.12.11* is vermeld, is niet gericht tegen het in bezwaar gehandhaafde dwangsombesluit. De Afdeling gaat daarom aan dit betoog voorbij.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Visser
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014
148.