Uitspraak
201305129/1/A4.
Datum uitspraak: 22 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sita Recycling Services Zuid B.V., gevestigd te Arnhem,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2013 heeft het college Sita een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor onder meer het op- en overslaan van afvalstoffen, gelegen aan de Sluisweg 66-70 te Waalwijk.
Tegen dit besluit heeft Sita beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Sita heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2013, waar Sita, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Ginhoven, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant, K. Breukink en R. Hilgers, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een revisievergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Toetsingskader
2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
IPPC-richtlijn
3. Sita betoogt dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag en het stellen van vergunningvoorschriften ten onrechte het uitgangspunt heeft gehanteerd dat tot de inrichting een gpbv-installatie behoort, als bedoeld in categorie 5.1 van bijlage I van de richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: IPPC-richtlijn).
3.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder een gpbv-installatie verstaan: installatie als bedoeld in bijlage I van de IPPC-richtlijn.
3.2. Op 6 januari 2011 is de richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (hierna: IED-richtlijn) in werking getreden. De IED-richtlijn strekt tot wijziging en herschikking van onder meer de IPPC-richtlijn. In artikel 3, aanhef en derde lid, wordt het begrip installatie gedefinieerd, waarbij wordt verwezen naar de in bijlage I vermelde activiteiten en processen.
Ingevolge artikel 80, eerste lid, moet de IED-richtlijn uiterlijk op 7 januari 2013 worden omgezet en toegepast.
Het bestreden besluit is na 7 januari 2013 genomen. Dit betekent dat voor de vraag of tot de inrichting gpbv-installaties behoren niet bijlage I van de IPPC-richtlijn, maar bijlage I van de IED-richtlijn bepalend is. Aan hetgeen Sita heeft aangevoerd over de uitleg van categorie 5.1 van bijlage I van de IPPC-richtlijn wordt daarom niet toegekomen.
3.3. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen, hetgeen ook niet in geschil is, dat de inrichting onder categorie 5.5 van bijlage I van de IED-richtlijn valt, nu - kort gezegd - in de inrichting gevaarlijke afvalstoffen worden opgeslagen in afwachting van nuttige toepassing of verwijdering, met een totale capaciteit van meer dan 50 ton. Het college is er daarom terecht van uitgegaan dat tot de inrichting een gpbv-installatie behoort.
De beroepsgrond faalt.
BREF Afvalbehandeling / lozingsnormen
4. Voor zover Sita betoogt dat het college ten onrechte het Reference Document on Best Available Techniques for the Waste Treatments Industries (hierna: BREF Afvalbehandeling) heeft gehanteerd, omdat tot de inrichting geen gpbv-installatie behoort, faalt dit betoog, gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen.
5. Sita betoogt dat de beste beschikbare techniek met nummer 56 uit het BREF Afvalbehandeling (hierna: bbt 56) slechts ziet op directe lozingen en niet op een lozing op een rioolwaterzuiveringsinstallatie (hierna: rwzi). Volgens Sita volgt uit paragraaf 4.7.1, onder a, van het BREF Afvalbehandeling dat een rwzi mag worden betrokken bij het behalen van de lozingsnormen. Voorts voert Sita aan dat de bbt 56 niet is bedoeld voor de activiteiten die in de inrichting plaatsvinden, maar met name voor fysisch-chemische bewerking van afvalstromen. Dit heeft tot gevolg dat een aantal parameters niet relevant is. Sita verzoekt de Afdeling voorschrift 3.4.1 zo aan te passen dat alleen de lozingsnormen voor zware metalen, onopgeloste bestanddelen en minerale olie op haar inrichting van toepassing zijn.
5.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.4.1 mogen de in de tabel genoemde parameters/stoffen in enig steekmonster ter plaatse van de controlevoorziening CV1 niet meer bedragen dan de daarbij vermelde waarden. In de tabel staan onder a tot en met k voor de volgende parameters/stoffen waarden vermeld: cadmium, kwik, arseen, zware metalen, PAK, EOX, VOX, onopgeloste bestanddelen, minerale olie en BTEX.
5.2. De bbt 56 is in het BREF Afvalbehandeling vermeld bij de beste beschikbare technieken voor afvalwatermanagement. De bbt 56 houdt het volgende in: het bereiken van de in de tabel vermelde emissiewaarden voor het lozen door het toepassen van een passende combinatie van technieken zoals vermeld in de paragrafen 4.4.2.3 en 4.7. In de tabel zijn bij de verschillende parameters emissiewaarden vermeld. Anders dan Sita betoogt, blijkt hieruit niet dat de bbt 56 is beperkt tot directe lozingen dan wel tot fysisch-chemische bewerking van afvalstromen. In de bbt 56 wordt evenmin onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte lozingen.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
5.3. In de bbt 56 is vermeld dat de waarden worden bereikt door het toepassen van een passende combinatie van technieken. Eén van deze technieken is een rwzi. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat het rekening heeft gehouden met het effect van de rwzi. De rwzi is volgens het college ontworpen voor de verwijdering van CZV en BZV. Voor CZV en BZV zijn mede daarom geen lozingsnormen in de vergunning opgenomen. Verder heeft het college overwogen dat de in de bbt 56 vermelde metalen niet goed afbreekbaar zijn en dat de rwzi in zoverre niet mag worden betrokken bij het behalen van de emissiegrenswaarden voor deze parameters.
Het college heeft voorts toegelicht dat een aantal parameters is opgenomen dat representatief is voor vergelijkbare op- en overslagbedrijven. Het is volgens het college derhalve waarschijnlijk dat deze in het afvalwater van Sita aantoonbaar zullen worden aangetroffen.
Gelet op deze motivering ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college voor de desbetreffende parameters geen lozingsnormen mocht stellen.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
Bemonsterings- en analyseverplichting
6. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.7.1 dient het via CV1 te lozen afvalwater door of vanwege vergunninghoudster door bemonstering en analyse te worden gecontroleerd. Deze controle betreft de parameters/stoffen BZV, CZV, arseen, cadmium, kwik en zware metalen, en moet één keer per maand worden uitgevoerd.
6.1. Voor zover Sita betoogt dat het college bij het stellen van dit voorschrift er ten onrechte van is uitgegaan dat tot de inrichting een gpbv-installatie behoort, faalt dit betoog, gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen.
6.2. Sita betoogt dat voorschrift 3.7.1 niet nodig is. Volgens haar kan met een goede monitoring en administratie van afvalstoffen worden volstaan. Verder wijst zij er op dat er geen lozingsnormen gelden voor de stoffen CZV en BZV en dat de meetverplichting uit de in 2008 verleende lozingsvergunning is komen te vervallen om administratieve lasten te verminderen. Zij ziet geen redenen voor een herinvoering van die verplichting. Voorts acht Sita de frequentie van één maand onredelijk hoog. Bij andere vestigingen geldt geen meetverplichting dan wel een veel lagere meetfrequentie, aldus Sita.
6.3. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste en derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage, voor zover deze documenten betrekking hebben op onderdelen van of activiteiten binnen de inrichting.
6.4. Het college heeft overwogen dat het wederom opnemen in de vergunning van een bemonsterings- en analyseverplichting verband houdt met de IPPC-richtlijn, op grond waarvan de vergunning passende eisen dient te bevatten voor de controle op lozingen. De IED-richtlijn bevat een soortgelijke bepaling.
Het college heeft voorts overwogen dat de bemonstering en analyse van de stoffen CZV en BZV verband houdt met een mogelijk noodzakelijke aanpassing van de vergunning, indien die stoffen toch worden aangetroffen.
De meetfrequentie van één keer per maand is volgens het college nodig om na iets meer dan een jaar een representatief beeld te krijgen van de geloosde parameters en stoffen. Het college heeft de meetfrequentie mede gebaseerd op het rapport Lozingseisen Wvo-vergunning van november 2005 (CIW.nl). Het rapport is als document opgenomen in tabel 2 van de bijlage van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, zodat het college bij het bepalen van de meetfrequentie hiermee terecht rekening heeft gehouden. Het college stelt, hetgeen niet is bestreden, dat uit het rapport kan worden afgeleid dat 15 waarnemingen nodig zijn voor het verkrijgen van een representatief beeld.
Gelet op het vorenstaande kan in hetgeen Sita heeft aangevoerd geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid voorschrift 3.7.1 aan de vergunning heeft kunnen verbinden. De beroepsgrond faalt.
Melding ongewoon voorval
7. Ingevolge vergunningvoorschrift 1.6.1 dient, indien zich binnen de inrichting een ongewoon voorval voordoet als bedoeld in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer, hiervan conform artikel 17.2 terstond mededeling te worden gedaan aan het Milieu-informatie- en klachtenpunt van de provincie Noord-Brabant en dient in aanvulling op het bepaalde in artikel 17.2 de mededeling onverwijld schriftelijk te worden bevestigd.
7.1. Sita betoogt dat in voorschrift 1.6.1 ten onrechte is bepaald dat ongewone voorvallen "terstond" moeten worden gemeld. Daarbij verwijst Sita naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2006 in zaak nr. 200507336/1. Voorts kan volgens haar met een telefonische melding worden volstaan.
7.2. Ingevolge artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer meldt degene die een inrichting drijft, waarin zich een voorval, als bedoeld in artikel 17.1, voordoet of heeft voorgedaan, dat voorval zo spoedig mogelijk aan het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen.
7.3. Zoals de Afdeling in de onder 7.1 genoemde uitspraak heeft overwogen, kan uit artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer duidelijk worden afgeleid welke verplichting bestaat voor de drijver van de inrichting wanneer zich een ongewoon voorval voordoet. Een dergelijk voorval dient zodra dit mogelijk is te worden gemeld aan het bevoegd gezag. Het is afhankelijk van de aard van het ongewone voorval en de concrete omstandigheden waaronder het zich voordoet wat onder 'zo spoedig mogelijk' moet worden verstaan.
Het 'terstond' melden is strikter dan het 'zo spoedig mogelijk' melden en laat minder ruimte om rekening te houden met de aard van het ongeval en de concrete omstandigheden waaronder het zich voordoet. Vergunningvoorschrift 1.6.1 is op dit punt in strijd met artikel 17.2, eerste lid.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
7.4. Voor zover Sita bezwaar heeft tegen het schriftelijk bevestigen van de melding, overweegt de Afdeling dat dit een aanvulling is op artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, die het bepaalde in dit artikellid niet doorkruist. Het college heeft toegelicht dat deze schriftelijke bevestiging nodig is om alle betrokken partijen op de hoogte te kunnen stellen. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het college dit niet in redelijkheid heeft kunnen voorschrijven.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
Opslag C-hout
8. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.5.2 moet opslag van C-hout zodanig plaatsvinden dat geen hemelwater met de afvalstoffen in aanraking kan komen.
8.1. Sita betoogt dat voorschrift 3.5.2 niet nodig is ter voorkoming van bodemverontreiniging omdat C-hout op een vloeistofdichte vloer of in een container wordt opgeslagen.
8.2. Het college heeft overwogen dat voorschrift 3.5.2 is opgenomen ter voorkoming van lozingen van afstromend hemelwater, waarin verontreinigende stoffen zijn uitgeloogd.
8.3. Blijkens de vergunning en het verhandelde ter zitting wordt C-hout onder meer opgeslagen in containers die in de buitenlucht op een vloeistofdichte vloer op het overslagplateau worden geplaatst. Indien hemelwater in contact komt met het C-hout kan het verontreinigd raken en vervolgens afstromen naar oppervlaktewater of de gemeentelijke riolering dan wel buiten de inrichting in de bodem wegzakken. Dit kan worden voorkomen indien de containers goed worden afgedekt.
Gelet op het vorenstaande heeft het college in redelijkheid kunnen voorschrijven dat de opslag van C-hout zodanig moet plaatsvinden dat het niet in aanraking komt met hemelwater. Dat een dergelijk voorschrift niet in vergunningen voor andere vestigingen van Sita is opgenomen, maakt dit niet anders.
De beroepsgrond faalt.
Vloeistofdichte vloer
9. Ingevolge vergunningvoorschrift 4.1.2 moet de vloer in de bedrijfshal binnen zes maanden na het in werking treden van de vergunning aantoonbaar vloeistofdicht zijn uitgevoerd.
9.1. Sita betoogt dat kan worden volstaan met een vloeistofkerende vloer, nu de afvalstoffen die in de bedrijfshal worden op- en overgeslagen, doorgaans zodanig droog zijn, dat geen vloeistoffen uittreden.
9.2. Het college heeft zich bij het stellen van dit voorschrift gebaseerd op de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (hierna: NRB). Het college heeft overwogen dat uit de vergunningaanvraag blijkt dat in de bedrijfshal ongesorteerde afvalstoffen kunnen worden geaccepteerd die natte componenten bevatten. Uit het acceptatie- en verwerkingsbeleid blijkt volgens het college niet dat alleen droge afvalstoffen worden geaccepteerd. Het college stelt dat percolaatwater kan uittreden tijdens de opslag en het sorteren van afval en dat, gelet op de NRB, daarom niet kan worden volstaan met een vloeistofkerende voorziening.
9.3. De NRB is opgenomen in tabel 2 van de bijlage van de Regeling aanwijzing BBT-documenten. Gelet op artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid en derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten heeft het college bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken terecht rekening gehouden met de NRB.
In paragraaf 3.1.3 van de NRB, versie 2012, staat dat bij op- en overslag van nat stortgoed bodembedreigende vloeistoffen kunnen vrijkomen. In de paragraaf wordt onder "nat stortgoed" bedoeld: stortgoed waaruit tijdens de overslag en opslagperiode bodembedreigende vloeistoffen kunnen treden. In verband daarmee wordt een vloeistofdichte voorziening aanbevolen. Het college gaat er terecht van uit dat de afvalstromen die in de bedrijfshal worden gesorteerd en op- en overgeslagen, natte componenten kunnen bevatten. Gelet op de NRB heeft het derhalve in redelijkheid een vloeistofdichte voorziening voor de bedrijfshal kunnen voorschrijven.
De beroepsgrond faalt.
Controlevoorschrift
10. Ingevolge vergunningvoorschrift 7.1.2 moet binnen drie maanden na het in werking treden van de vergunning aan het college een akoestisch onderzoeksrapport zijn overgelegd waarin wordt aangetoond dat aan de geluidvoorschriften 7.2.1 en 7.2.2 wordt voldaan.
11. Het college heeft zich bij het stellen van dit voorschrift gebaseerd op artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Voor zover Sita betoogt dat dit artikellid niet van toepassing is, nu er geen gpbv-installaties tot haar inrichting behoren, faalt dit betoog, gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen.
12. Sita betoogt dat voorschrift 7.1.2 niet nodig is, omdat zij al bij de aanvraag een akoestisch rapport heeft overgelegd.
12.1. Het college is op grond van artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer gehouden een controlevoorschrift, zoals voorschrift 7.1.2, aan de vergunning te verbinden. Dat Sita reeds een akoestisch rapport bij de aanvraag heeft overgelegd, maakt dit niet anders.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie
13. Het beroep is gegrond, voor zover het een deel van vergunningvoorschrift 1.6.1 betreft. Het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd. Het beroep is voor het overige ongegrond.
14. Niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 26 april 2013, kenmerk 3398957, wat betreft het woord "terstond" in vergunningvoorschrift 1.6.1;
III. bepaalt dat het woord "terstond" in vergunningvoorschrift 1.6.1 wordt vervangen door de zinsnede "zo spoedig mogelijk";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 26 april 2013, voor zover dat is vernietigd;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de besloten vennootschap Sita Recycling Services Zuid B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Maesen de Sombreff
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014
190-764.