Uitspraak
201306439/1/A2.
Datum uitspraak: 21 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1A], h.o.d.n. [bedrijf], gevestigd te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren, en [appellant sub 1B], wonend te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2. het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 juni 2013 in zaak nr. 11/5899 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2010 heeft het college [appellant sub 1] € 35.000 te vermeerderen met de wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend.
Bij besluit van 30 maart 2011 heeft het college het besluit van 6 januari 2010 ingetrokken en [appellant sub 1] € 60.250, te vermeerderen met de wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend.
Bij besluit van 31 oktober 2011 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 31 oktober 2011 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college elk hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant sub 1] hebben elk een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2014, waar [appellant sub 1B], bijgestaan door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. van Dekken, werkzaam in dienst van de gemeente, vergezeld door mr. M.J.J. Hazenberg, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 49, aanhef en onder b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals die bepaling tot 1 september 2005 luidde, kent de gemeenteraad een belanghebbende op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover blijkt dat hij ten gevolge van een besluit als bedoeld in de artikelen 17 en 19 van de WRO schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 49 van de WRO dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts indien realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van dit uitgangspunt afgeweken moet worden.
3. Bij besluit van 29 mei 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Loosdrecht ten behoeve van het uitbreiden van een botenloods aan de Nieuw Loosdrechtsekade 220 te Loosdrecht krachtens artikel 19 van de WRO vrijstelling van het ter plaatse geldende bestemmingsplan verleend.
4. [appellant sub 1] is eigenaar van een bungalowpark aan de [locatie] te Loosdrecht. Bij brief van 23 januari 2002 heeft hij de raad van de gemeente Wijdemeren, als rechtsopvolger van de raad van de gemeente Loosdrecht na de gemeentelijke herindeling van 1 januari 2002, verzocht om vergoeding van planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het besluit van 29 mei 2000. De raad van de gemeente Wijdemeren heeft de bevoegdheid om te beslissen op een vóór 1 september 2005 ingediend verzoek om vergoeding van planschade bij besluit van 8 november 2005 aan het college overgedragen.
5. Het college heeft voor het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: Kenniscentrum).
In een definitief advies van 14 januari 2011 heeft een schadebeoordelingscommissie van het Kenniscentrum (hierna: schadebeoordelingscommissie) een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime gemaakt. Daaruit heeft de schadebeoordelingscommissie de conclusie getrokken dat het besluit van 29 mei 2000, bezien vanuit de verschillende appartementen van het bungalowpark, in meer of mindere mate tot aantasting van het uitzicht, toename van schaduwhinder, aantasting van de privacy en aantasting van de omgevingswaarde heeft geleid. Volgens het advies is de waarde van het bungalowpark ten tijde van de inwerkingtreding van het besluit van 29 mei 2000 van € 1.860.000 naar € 1.799.750 gedaald, zodat [appellant sub 1], als gevolg van dat besluit, een vermogensschade van € 60.250 heeft geleden. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij, als gevolg van dat besluit, ook inkomensschade door gemiste huuropbrengsten uit het bungalowpark heeft geleden, aldus het advies.
Het college heeft het advies overgenomen en het aan het besluit van 30 maart 2011 ten grondslag gelegd.
6. Naar aanleiding van het tegen het besluit van 30 maart 2011 gemaakte bezwaar heeft het college een aanvullend advies gevraagd aan de schadebeoordelingscommissie.
In een aanvullend advies van 10 oktober 2011 is uiteengezet dat voor de aanwezigheid van twee woonarken ten westen van het bungalowpark geen planologische basis bestaat en dat die woonarken in het advies van 14 januari 2011 ten onrechte in de schade-analyse zijn betrokken, maar dat het voor de waardering van het uitzicht onder het oude planologische regime geen wezenlijk verschil maakt of slechts uitzicht bestaat op binnen de bestemming afgemeerde plezierschepen of tevens op die woonarken, zodat het geconstateerde gebrek niet tot de conclusie leidt dat het nadeel in het advies van 14 januari 2011 is onderschat.
Het college heeft het aanvullend advies overgenomen en het aan het besluit van 31 oktober 2011 ten grondslag gelegd.
In het hoger beroep van [appellant sub 1]
7. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college het advies aan het besluit ten grondslag heeft kunnen leggen, heeft miskend dat mr. W.M van Eeuwen (hierna: Van Eeuwen), lid van de schadebeoordelingscommissie, ter zitting de schijn van belangenverstrengeling heeft gewekt. Daartoe voert hij, met verwijzing naar het proces-verbaal van de zitting, aan dat Van Eeuwen niet slechts het advies, maar tevens het besluit heeft verdedigd en daardoor partij voor het college heeft gekozen.
7.1. In het proces-verbaal is Van Eeuwen niet als gemachtigde van het college vermeld. Uit de door [appellant sub 1] in het hogerberoepschrift bedoelde gedeelten van het proces-verbaal valt af te leiden dat Van Eeuwen ter zitting van de rechtbank een standpunt heeft ingenomen over de feitelijke gang van zaken in de loop van de procedure, over de betekenis van het aanvullend advies van 10 oktober 2011 ten opzichte van het advies van 14 januari 2011 en over de aan de onderbouwing van een verzoek om vergoeding van inkomensschade te stellen eisen. In deze gedeelten van het proces-verbaal is geen aanknopingspunt te vinden voor het oordeel dat door de inbreng van Van Eeuwen ter zitting de schijn is gewekt dat deze, als lid van de schadebeoordelingscommissie, het college niet onpartijdig van advies heeft gediend.
Het betoog faalt.
8. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het in beroep aangevoerde geen grond voor twijfel is te vinden aan de conclusie van de schadebeoordelingscommissie dat het voor de waardering van het onder het oude planologische regime bestaande uitzicht niet wezenlijk uitmaakt of slechts uitzicht bestaat op in de jachthaven afgemeerde plezierschepen of tevens op woonarken. Daartoe voert hij aan dat de schadebeoordelingscommissie heeft miskend dat woonarken, anders dan plezierschepen, permanent aanwezig zijn, zodat de mate van uitzichtbeperking als gevolg van woonarken niet zonder meer gelijk kan worden gesteld aan die van plezierschepen.
8.1. De schadebeoordelingscommissie heeft voldoende inzichtelijk gemaakt dat het voor [appellant sub 1] onder het oude planologische regime geen wezenlijk verschil had gemaakt of vanuit het bungalowpark slechts uitzicht bestaat op afgemeerde plezierschepen op een afstand van minimaal 10 m van het bungalowpark of tevens op woonarken op een afstand van minimaal 45 m. Dat plezierschepen, anders dan woonarken, in het najaar feitelijk uit het water worden gehaald en in stalling worden gebracht, betekent niet dat de mate van uitzichtbeperking als gevolg van woonarken niet gelijk kan worden gesteld aan die van plezierschepen. Dit seizoensgebonden verschil doet immers niet af aan de planologische mogelijkheid dat plezierschepen permanent aanwezig zijn.
[appellant sub 1] heeft geen deskundigenrapport overgelegd waarin dit onderdeel van de door de schadebeoordelingscommissie gemaakte vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime gemotiveerd is bestreden. Dat hij het met dit onderdeel niet eens is en kritische kanttekeningen erbij heeft geplaatst, betekent niet dat het door de schadebeoordelingscommissie verrichte onderzoek zodanig onzorgvuldig of onvolledig is geweest, dat het college de aan dat onderdeel verbonden conclusie wat betreft de planologische gevolgen van de vrijstelling voor het uitzicht niet in redelijkheid aan het in beroep bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen.
Het betoog faalt.
9. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gezien de mogelijkheid om onder het oude planologische regime een rij verlichtingsmasten met een hoogte van 15 m op te richten, hij onvoldoende heeft onderbouwd dat de lichthinder als gevolg van de glazen gevels van de botenloods is toegenomen. Daartoe voert hij aan dat de gronden van de loods voor recreatieve doeleinden zijn bestemd, zodat het niet mogelijk was om ter plaatse over de volle breedte een zodanige hoeveelheid lichtmasten op te richten, dat een vergelijkbare lichthinder mogelijk was als thans door het gebruik van de loods is ontstaan.
9.1. In het betoog is geen grond te vinden voor het oordeel dat het ter plaatse realiseren van een rij verlichtingsmasten met een hoogte van 15 m in strijd met de bestemming van de gronden was. Dat het, gezien de feitelijke situatie ter plaatse, niet aannemelijk is dat onder het oude planologische regime van die mogelijkheid gebruik was gemaakt, laat onverlet dat dit niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten.
Het betoog faalt.
In het hoger beroep van het college
10. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet inzichtelijk is gemaakt dat en zo ja, op welke wijze op basis van de door [appellant sub 1] bij brieven van 14 juni 2011 en 8 juli 2011 overgelegde stukken is nagegaan of [appellant sub 1] als gevolg van het besluit van 29 mei 2000 inkomensschade heeft geleden, zodat het besluit van 31 oktober 2011 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht is genomen. Daartoe voert het college aan dat, nu [appellant sub 1] eerst op 24 november 2010 heeft verzocht om vergoeding van inkomensschade als gevolg van het besluit van 29 mei 2000, de aanspraken op vergoeding van die schade, gelet op artikel II, tweede lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 2005, 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), zijn verjaard. Zo die aanspraken niet zijn verjaard, voert het college aan dat in het besluit van 31 oktober 2011, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste advies van de commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie) van 30 augustus 2011, is uiteengezet dat de door [appellant sub 1] overgelegde bescheiden niet voldoen aan de in de jurisprudentie daaraan gestelde eisen, zodat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij inkomensschade als gevolg van het besluit van 29 mei 2000 heeft geleden.
10.1. Omdat het besluit van 20 mei 2000 vóór 1 september 2005, zijnde de dag van inwerkingtreding van de wet van 8 juni 2005, onherroepelijk is geworden, is artikel II van die wet van toepassing op een aanvraag om vergoeding van planschade als gevolg van dat besluit.
10.2. In zijn aanvraag van 23 januari 2002 heeft [appellant sub 1] het besluit van 20 mei 2000 als oorzaak van planschade aangewezen. Bij brief van 24 december 2003 heeft hij de raad van de gemeente Wijdemeren medegedeeld dat door een nog in te schakelen adviesbureau rekening dient te worden gehouden met inkomensschade. Ter zitting van de Afdeling heeft het college niet gemotiveerd bestreden dat die brief bij de gemeente is binnengekomen. [appellant sub 1] heeft de gestelde aanspraken op vergoeding van inkomensschade derhalve tijdig ingeroepen.
Het eerste onderdeel van het betoog faalt.
10.3. In het advies van de bezwaarcommissie is uiteengezet dat, volgens vaste jurisprudentie, inkomensschade objectief dient te worden aangetoond, waarbij aan de hand van boekhoudkundige gegevens in de eerste plaats dient te kunnen worden beoordeeld hoe de gestelde gederfde inkomsten zich tot de inkomsten direct voorafgaand aan de planologische ontwikkeling verhouden en in de tweede plaats in hoeverre een inkomstenwijziging aan de planologische ontwikkeling is toe te rekenen. Volgens het advies is het gebruikelijk dat deze beoordeling plaatsvindt aan de hand van het gemiddelde gecorrigeerde resultaat van de onderneming vóór ondernemersbeloning over de drie boekjaren direct voorafgaand aan het jaar dat het planologische nadeel zich heeft verwezenlijkt en het gemiddelde gecorrigeerde resultaat over de drie boekjaren direct na het schademoment.
Bij brief van 14 juni 2011 heeft [appellant sub 1] boekhoudkundige gegevens overgelegd ter onderbouwing van zijn stelling dat hij inkomensschade als gevolg van het besluit van 29 mei 2000 heeft geleden. Op 20 juni 2011 heeft hij, vergezeld door zijn boekhouder, het bezwaar mondeling bij de bezwaarcommissie toegelicht. Uit het daarvan gemaakte verslag blijkt niet dat de bezwaarcommissie of de vertegenwoordiger van het college bij die gelegenheid te kennen heeft gegeven dat de overgelegde gegevens niet toereikend zijn en dat aan [appellant sub 1] of zijn boekhouder is gevraagd een nadere onderbouwing daarvan te geven. Bij brief van 8 juli 2011 heeft [appellant sub 1] uit eigen beweging nadere boekhoudkundige gegevens overgelegd.
Het college heeft zich in het besluit van 31 oktober 2011, gelezen in samenhang met advies van de bezwaarcommissie van 30 augustus 2011, op het standpunt gesteld dat de door [appellant sub 1] overgelegde bescheiden niet toereikend zijn om op basis daarvan een oorzakelijk verband tussen het besluit van 20 mei 2000 en de gestelde inkomstenderving aannemelijk gemaakt te achten. Hiermee heeft het college niet onderkend dat de zorgvuldigheid in dit geval met zich bracht dat het, alvorens het besluit van 31 oktober 2011 te nemen, aan [appellant sub 1] kenbaar had behoren te maken waarom de tot dusverre overgelegde gegevens niet toereikend zijn en welke gegevens nodig zijn om het verband tussen het besluit van 20 mei 2000 en de gestelde inkomstenderving alsnog te kunnen beoordelen. Het college heeft [appellant sub 1] ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld aanvullend bewijs te leveren. Dat klemt te meer nu [appellant sub 1] zich ter zitting van de bezwaarcommissie door zijn boekhouder heeft laten vergezellen.
Het tweede onderdeel van het betoog faalt evenzeer.
Slotsom
11. De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
Schadevergoeding
12. [appellant sub 1] heeft verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in de procedure.
12.1. Ingevolge die verdragsbepaling heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld.
12.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302106/1/A2, van toepassing, omdat het primaire besluit dateert van 6 januari 2010. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 december 2008, is in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de hiervoor vermelde omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
12.3. Niet in geschil is dat de redelijke termijn op 16 februari 2010, de dag van de ontvangst van het bezwaarschrift, is aangevangen en dat de zaak door twee rechterlijke instanties is behandeld. Ten tijde van de uitspraak van de Afdeling is de redelijke termijn derhalve nog niet overschreden. Het verzoek om schadevergoeding dient dan ook te worden afgewezen.
13. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam, voor zover aangevallen;
II. wijst het verzoek van [appellante sub 1A], h.o.d.n. [bedrijf], en [appellant sub 1B] om schadevergoeding af;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren tot vergoeding van bij [appellante sub 1A], h.o.d.n. [bedrijf], en [appellant sub 1B], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren een griffierecht van € 478 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
452.