Uitspraak
201303702/1/A4.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bakkersland Panningen B.V., gevestigd te Panningen, gemeente Peel en Maas,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 maart 2013 in zaken nrs. 11/1933 en 11/1935 in het geding tussen:
Bakkersland en anderen
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg.
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college van gedeputeerde staten aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), verleend voor het veranderen van haar inrichting op het perceel [locatie] te Panningen.
Bij uitspraak van 18 maart 2013 heeft de rechtbank de daartegen, door onder meer Bakkersland, ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Bakkersland hoger beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Bakkersland en het college van gedeputeerde staten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201302448/1/A4, ter zitting behandeld op 1 november 2013, waar Bakkersland, vertegenwoordigd door mr. H.M.F.F. Verbeet, ing. P.W. de Waard en H.L.H. Simons, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.G. Werkhoven en ing. F.H.E.M. Spronk, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te ‘s Hertogenbosch, en het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas, vertegenwoordigd door mr. R.F.E. Kees, werkzaam bij de gemeente, gehoord.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Het college van gedeputeerde staten en [belanghebbende] betogen dat het nader stuk van Bakkersland van 10 oktober 2013 buiten behandeling moet worden gelaten omdat het in strijd met de goede procesorde is ingediend.
1.1. De Afdeling volgt dit betoog niet. Het nader stuk is vóór de 10-dagen termijn als bedoeld in artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingediend. Het behelst een nadere motivering van een aantal eerder in hoger beroep aangevoerde gronden. Gelet op de inhoud daarvan is het stuk niet verwijtbaar zodanig laat ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
2. Het college van gedeputeerde staten en [belanghebbende] betogen dat een aantal hogerberoepsgronden op grond van artikel 8.69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak of van het bij de rechtbank bestreden besluit.
2.1. De Afdeling volgt dit betoog evenmin.
Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht en daarmee artikel 8:69a van de Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu het bij de rechtbank bestreden besluit voor 1 januari 2013 is bekendgemaakt, artikel 8:69a niet van toepassing was op het beroep en evenmin op het hoger beroep.
3. Bakkersland heeft de Afdeling verzocht om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: Stab) als deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek, omdat het deskundigenbericht dat de Stab in de beroepsprocedure bij de rechtbank heeft uitgebracht, zich niet uitstrekt over alle relevante milieuaspecten.
3.1. Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding om de Stab als deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek.
4. Bakkersland betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van gedeputeerde staten een aanvraag om een zogeheten revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo, had moeten verlangen. Er is volgens Bakkersland een onoverzichtelijk vergunningenbestand ontstaan. Het is onduidelijk hoe de voorschriften van de thans verleende vergunning zich verhouden tot de oprichtingsvergunning; verscheidene voorschriften overlappen elkaar en de voorschriften over de emissiehoogte van de drooginstallatie zijn tegenstrijdig. Verder zijn ingrijpende veranderingen vergund, zodat ook daarom een revisievergunning meer in de rede had gelegen, aldus Bakkersland.
4.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, kan het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering.
Ingevolge artikel 2.6, vierde lid, vervangt een met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning met ingang van het tijdstip waarop zij in werking treedt, de eerder met betrekking tot het betrokken project verleende omgevingsvergunningen, voor zover het de inrichting betreft.
Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan artikel 2.6, eerste lid, komt het bevoegd gezag beleidsvrijheid toe. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat met name het belang van een overzichtelijk vergunningenbestand reden kan zijn een revisievergunning te verlangen. (Kamerstukken II, 1988/89, 21 087, nr. 3, blz. 31 en 2006/07, 30 884, nr. 3, blz. 100.)
4.2. Bij besluit van het college van gedeputeerde staten van 5 juni 2008 is voor de inrichting van [belanghebbende] krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag en het sorteren en bewerken van niet-gevaarlijke afvalstoffen en de opslag en verbranding van schoon houtafval (hierna: de oprichtingsvergunning). De oprichtingsvergunning is ingevolge de Wabo bij de inwerkingtreding van die wet op 1 oktober 2010 gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 1°, van de Wabo. Bij besluit van 23 augustus 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas twee nadere voorschriften over de emissie van geurhoudende luchtstromen aan de oprichtingsvergunning verbonden. De bij het bij de rechtbank bestreden besluit van 20 september 2011 verleende vergunning (hierna: de veranderingsvergunning) ziet met name op de volgende veranderingen:
- een toeneming van de opslagcapaciteit van afvalstoffen
- het opslaan van C-hout
- vier extra ruimteventilatoren
- verplaatsing van emissiepunten en een extra emissiepunt per drooginstallatie.
De voorschriften van de oprichtingsvergunning en de twee op 23 augustus 2011 nader aan die vergunning verbonden voorschriften gelden ook voor de veranderingen die bij de veranderingsvergunning zijn vergund, voor zover de strekking van de voorschriften en de aard van de veranderingen zich daartegen niet verzetten. De door Bakkersland bedoelde voorschriften over de situering van de emissiepunten zijn niet tegenstrijdig, de voorschriften gelden cumulatief. Dat betekent dat voor de emissiepunten van de drooginstallaties een minimale hoogte van 13 m geldt en als aanvulling daarop een minimale hoogte van 2 m boven de hoogste daklijn van bebouwing die binnen 25 m van het emissiepunt ligt. Ook overigens is niet gebleken van voorschriften die in onderling verband bezien onduidelijk of tegenstrijdig zijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen doet een onduidelijke vergunningensituatie zich niet voor. Verder zijn de vergunde veranderingen niet zodanig van aard, dat een wezenlijk andere inrichting ontstaat of dat het college van gedeputeerde staten om andere redenen een aanvraag om een revisievergunning had moeten verlangen. Anders dan Bakkersland veronderstelt, kan ook een relatief grote uitbreiding van de opslagcapaciteit met een veranderingsvergunning worden vergund.
Het betoog faalt.
5. Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met het eerste lid, kan een omgevingsvergunning voor het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1°, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
Ingevolge artikel 5.3 (oud) van het Besluit omgevingsrecht worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur aan de bron - te beperken of ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
6. Bakkersland betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college van gedeputeerde staten heeft gevolgd in zijn standpunt dat de vergunde veranderingen niet een zodanige geuremissie veroorzaken, dat een nieuw geuronderzoek was aangewezen.
6.1. Zoals onder 4.2 is overwogen heeft de veranderingsvergunning, voor zover hier van belang, betrekking op een toeneming van de opslagcapaciteit van afvalstoffen, het opslaan van C-hout, vier extra ruimteventilatoren en verplaatsing van emissiepunten en uitbreiding van een emissiepunt per drooginstallatie. Er is geen verandering aangevraagd of vergund van de totale verwerkingscapaciteit van de afvalstoffen of de werking van de installaties. Ingevolge de voorschriften 1.12 en 1.13 van de veranderingsvergunning is de verwerking en verbranding van verontreinigd afvalhout (zijnde B-hout en C-hout of gemengd afvalhout) verboden. De in de inrichting aanwezige stookinstallatie en drooginstallaties gaan dus niet meer of andere afvalstoffen verwerken dan reeds bij de oprichtingsvergunning was vergund. De geuremissie wordt in zoverre niet gewijzigd.
De opslag van afvalstoffen vindt evenals in de eerder vergunde situatie inpandig plaats. Bij het besluit tot verlening van de veranderingsvergunning is de opslag en stalling van containers met afvalstoffen op het buitenterrein in het dictum onder 2 uitdrukkelijk geweigerd evenals de uitbreiding van de opslag van (lege) containers op het buitenterrein. Voorschrift 8.3 van de oprichtingsvergunning, dat bepaalt dat buiten de opslaghal geen afvalstoffen worden opgeslagen, geldt ook onder de veranderingsvergunning. Ook in zoverre wordt de geuremissie niet gewijzigd.
Het college van gedeputeerde staten heeft voorts gemotiveerd toegelicht dat de wijziging en uitbreiding van de emissiepunten en het plaatsen van extra ventilatoren geen of nauwelijks invloed hebben op de aard en omvang van de geuremissie. De geurcontouren van de emissie worden met name bepaald door de temperatuur en de snelheid van de uittredende emissie en deze wijzigen niet. De extra ruimteventilatoren worden geplaatst in de opslagcompartimenten van de opslaghal voor biomassa (2), in de werkplaats (1) en in de stookruimte (1). De opslag van biomassa betreft geen composterend materiaal en in de werkplaats en de stookruimte zijn geen relevante geurbronnen, aldus het college. Verder heeft de Stab in het nader verslag van 23 oktober 2012, dat in de beroepsprocedure bij de rechtbank is uitgebracht, geconcludeerd dat emissies uit de bedrijfshal vanwege onderdruk worden beperkt.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de vergunde veranderingen niet een zodanige geuremissie veroorzaken, dat een nieuw geuronderzoek was vereist.
Het betoog faalt.
7. Bakkersland betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van gedeputeerde staten bij het verlenen van de veranderingsvergunning niet heeft onderzocht of binnen de inrichting van [belanghebbende] de beste beschikbare technieken ten aanzien van de beperking van geurhinder zijn toegepast.
7.1. Het besluit van 20 september 2011 tot verlening van de veranderingsvergunning is, voor zover hier van belang, gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º, van de Wabo. Het bevoegd gezag dient, gezien de wettelijke systematiek, alleen de in de aanvraag om de veranderingsvergunning vermelde activiteiten of veranderingen te toetsen aan het wettelijke toetsingskader, waaronder artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1°, van de Wabo. Het college van gedeputeerde staten was derhalve in beginsel niet gehouden in het kader van de verlening van de veranderingsvergunning onderzoek te verrichten naar de vraag of ook het bestaande, eerder vergunde deel van de inrichting, aan het vereiste van de beste beschikbare technieken voldoet. De veranderingen ten aanzien van de emissiepunten en ruimteventilatoren maken dit niet anders, nu die, zoals onder 6.1 is overwogen, geen betekenende invloed hebben op de geuremissie.
Voor zover het gaat om de overige bij het besluit van 20 september 2011 vergunde activiteiten of veranderingen die van invloed kunnen zijn op de geuremissie, is niet gebleken dat het college bij de vergunningverlening het vereiste van de beste beschikbare technieken niet in acht heeft genomen.
Het betoog faalt.
8. Bakkersland betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de inpandige opslagcapaciteit van de inrichting niet toereikend is. Zij vreest dat door het gebrek aan inpandige opslagruimte afvalstoffen in containers op het buitenterrein van de inrichting worden opgeslagen.
8.1. Het college van gedeputeerde staten heeft in het verweerschrift een berekening gegeven, waaruit blijkt dat de inpandige opslagcapaciteit ruim voldoende is. Bakkersland heeft deze berekening niet bestreden. Verder is - zoals onder 6.1 is overwogen - geen vergunning verleend voor de opslag van afvalstoffen op het buitenterrein.
Het betoog faalt.
9. Bakkersland betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college van gedeputeerde staten geen onderzoek naar de luchtkwaliteit heeft uitgevoerd. Volgens Bakkerland leidt de vergunde uitbreiding van de opslagcapaciteit tot een toename van de transportbewegingen, hetgeen een negatief effect heeft op de luchtkwaliteit.
9.1. Niet in geschil is dat de oprichtingsvergunning betrekking heeft op het aan- en afrijden van maximaal 24 vrachtwagens in de dagperiode en maximaal 5 vrachtwagens in de avond- en nachtperiode. [belanghebbende] is daaraan gehouden nu bij de veranderingsvergunning het aantal vrachtwagenbewegingen niet is uitgebreid. Verder is, mede gelet op de omstandigheid dat de verwerkingscapaciteit bij de veranderingsvergunning niet wordt gewijzigd, niet aannemelijk geworden dat de aan- en afvoer van afval feitelijk niet plaats kan vinden binnen de eerder vergunde vrachtwagenbewegingen. Hetgeen Bakkersland naar voren brengt, leidt dan ook niet tot het oordeel dat het college een onderzoek naar de luchtkwaliteit had moeten instellen.
Het betoog faalt.
10. Bakkersland betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunningvoorschriften over de acceptatie en verwerking van afvalhout niet toereikend zijn om nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen. Het toepasselijke acceptatie- en verwerkingsbeleid en het systeem voor administratieve organisatie en interne controle zijn niet toegespitst op het innemen en sorteren van gevaarlijke afvalstoffen (C-hout). Er zijn nadere voorschriften nodig om te voorkomen dat verontreinigd hout wordt verbrand. Anders dan waarvan het college van gedeputeerde staten uitgaat, is visuele inspectie van de aangeleverde materialen geen geschikte wijze om A-, B- en C-hout van elkaar te onderscheiden. Bovendien is de visuele inspectie niet voorbehouden aan daartoe opgeleide en gecertificeerde werknemers, aldus Bakkersland.
10.1. Het college van gedeputeerde staten heeft in het besluit van 21 september 2011 overwogen dat acceptatie en bewerking van aangevraagde afvalstoffen plaats vinden binnen het aanwezige acceptatie- en verwerkingsbeleid. Verder zijn in de vergunning registratieverplichtingen opgenomen, aldus het college.
10.2. Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder b, onder 2°, gelezen in verbinding met artikel 10.14 van de Wabo, houdt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval rekening met het geldende afvalbeheerplan als bedoeld in artikel 10.3 van de Wet milieubeheer. Dit is het Landelijk Afvalbeheerplan 2009-2021 (hierna: LAP).
Ingevolge artikel 9.2, eerste lid, (oud) van de Regeling omgevingsrecht houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met documenten, vermeld in de tabellen 1 en 2, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
Ingevolge het tweede lid (oud) wordt met de in tabel 1 van de bijlage vermelde documenten in ieder geval rekening gehouden, voor zover het de daarbij vermelde gpbv-installaties betreft.
In tabel 1 was ten tijde van het nemen van het besluit van 20 september 2011, voor zover hier van belang, de BREF Afvalbehandeling opgenomen. In tabel 2 was toentertijd, voor zover hier van belang, de oplegnotitie BREF Afvalbehandeling opgenomen.
10.3. In paragraaf 16.2 van het LAP zijn de onderdelen opgenomen waaraan een acceptatie- en verwerkingsbeleid minimaal dient te voldoen. Een van de onderdelen is een omschrijving van alle verwerkingsroutes binnen de inrichting. Verder hebben de BREF Afvalbehandeling en de oplegnotitie BREF Afvalbehandeling mede betrekking op de bepaling van de beste beschikbare technieken ten aanzien van het acceptatie- en verwerkingsbeleid van afvalstoffen.
Het toepasselijke acceptatie- en verwerkingsbeleid is in 2007 in het kader van de verlening van de oprichtingsvergunning opgesteld. Ingevolge voorschrift 2.10 van de verlening van de oprichtingsvergunning is de vergunninghouder hieraan gehouden. Het beleid heeft uitsluitend betrekking op de acceptatie en bewerking van broodafval afkomstig van bakkerijen, papier afkomstig van de papierindustrie, kunststofafval afkomstig van bedrijven, afval afkomstig van groencompostering en schone biomassa. Het heeft geen betrekking op de acceptatie en be- of verwerking van gevaarlijke afvalstoffen, zoals C-hout. De aan de veranderingsvergunning verbonden voorschriften over registratie voorzien niet in een acceptatie- en verwerkingsbeleid voor gevaarlijke afvalstoffen. Gelet hierop heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de veranderingsvergunning op dit punt voldoet aan de eisen van het LAP en aan het vereiste dat binnen de inrichting de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Het betoog slaagt.
11. Bakkersland betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag om de veranderingsvergunning een brandveiligheidsrapport had moeten worden opgesteld.
11.1. Het college van gedeputeerde staten heeft zich bij de beoordeling van de brandveiligheid gebaseerd op het brandveiligheidsrapport van december 2007, dat is ingediend bij de aanvraag om de oprichtingsvergunning. Gelet op de aard van de aangevraagde veranderingen - met name de opslag van gevaarlijke afvalstoffen en een aanzienlijke uitbreiding van de opslagcapaciteit -, lag het op de weg van het college een nieuw brandveiligheidsonderzoek te verlangen dan wel te verrichten. Weliswaar gelden ingevolge de bouwregelgeving eisen voor de brandwerendheid en -veiligheid van de desbetreffende gebouwen, doch deze zijn niet primair gericht op de bescherming van het milieu en nemen ook niet zonder meer de noodzaak tot het verbinden van voorschriften aan de milieuomgevingsvergunning weg. Nu een onderzoek naar de brandveiligheid van de inrichting, inclusief de vergunde veranderingen, ten onrechte achterwege is gebleven, is het besluit van 20 september 2011 in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
12. Voor zover de door Bakkersland in het hogerberoepschrift aangevoerde gronden betrekking hebben op de geluidemissie, behoeven deze geen bespreking, nu blijkens het verhandelde ter zitting het hoger beroep daar niet op is gericht.
13. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover daarbij op het beroep van Bakkersland is beslist, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 20 september 2011 komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Gelet op de aard van de gebreken wordt het gehele besluit vernietigd.
14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 maart 2013 in zaken nrs. 11/1933 en 11/1935, voor zover daarbij op het beroep van Bakkersland Panningen B.V. is beslist;
III. verklaart dat beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 20 september 2011, kenmerk 2011/51946;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij Bakkersland Panningen B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.435,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijfendertig euro),geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan Bakkersland Panningen B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 780,00 (zegge: zevenhonderdtachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
190-764.