Uitspraak
201306305/1/R2.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2013 heeft de staatssecretaris het gebied "Ilperveld, Varkensland en Oostzanerveld" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363; hierna: de Habitatrichtlijn). Bij dit besluit heeft de staatssecretaris ook het besluit tot aanwijzing van het gebied "Ilperveld, Varkensland en Twiske" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van Richtlijn 79/4019/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20; hierna: Vogelrichtlijn), gewijzigd. Deze speciale beschermingszones vormen tezamen het Natura 2000-gebied "Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld en Twiske" (hierna: het gebied).
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2014, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn en E.R. Osieck, beiden werkzaam bij het ministerie, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten, of ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vierde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of andere handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
2. Het gebied ligt in de provincie Noord-Holland en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Landsmeer, Oostzaan, Waterland, Wormerland en Zaanstad. Het gebied vormt het grootste brakwaterlaagveencomplex ten noorden van Amsterdam en wordt gedeeltelijk gekenmerkt door openheid en gedeeltelijk door opgaande beplanting. Het gebied beslaat een oppervlakte van ongeveer 2.550 hectare.
Aanwijzingsbesluit en andere belangen
3. [appellant sub 1] betoogt dat zijn melkveehouderij binnen het aangewezen gebied is gelegen en dat de aanwijzing grote nadelige gevolgen zal hebben voor zijn bedrijf. Volgens hem brengt de aanwijzing met zich dat uitbreiding van het aantal koeien of jongvee binnen zijn bedrijf niet meer zal worden toegestaan, hetgeen een waardevermindering van het bedrijf zal betekenen. Hierbij voert [appellant sub 1] verder aan dat niet zeker is in hoeverre in het beheerplan rekening zal worden gehouden met zijn bestaande bedrijfsactiviteiten. Ook wijst [appellant sub 1] erop dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de afname van de stikstofproductie in het gebied vanwege het verminderende aantal veehouderijen.
3.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de gevolgen van de aanwijzing van het gebied voor de bedrijfsvoering van [appellant sub 1] niet in deze procedure aan de orde kunnen komen en dat de eventuele afname van de stikstofproductie in het gebied geen rol kan spelen bij het nemen van een aanwijzingsbesluit.
3.2. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraken van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1, en van 29 juni 2011, in zaak nr. 201002616/1/R2 dat eerst in een beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing voor bestaande activiteiten kan plaatsvinden. Daarnaast brengt artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich dat een vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat, of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of bepaalde activiteiten, zoals de bedrijfsactiviteiten van [appellant sub 1], in het beheerplan kunnen worden vrijgesteld van de vergunningplicht of een vergunning, indien vereist, zal kunnen worden verleend, kan niet op voorhand in algemene zin in een aanwijzingsbesluit worden vastgesteld, maar dient in het beheerplan of in het kader van de aanvraag van een vergunning te worden bepaald. Gelet daarop heeft de staatssecretaris het bestreden besluit kunnen vaststellen zonder dat inzichtelijk is in hoeverre de aanwijzing gevolgen heeft voor bestaande activiteiten, zoals de bedrijfsactiviteiten van [appellant sub 1]. Dat volgens [appellant sub 1] sprake zal zijn van een afname van de stikstofproductie in het gebied vanwege het verminderende aantal veehouderijen, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. Het gebied is aangewezen ten behoeve van de bescherming van de in dat gebied aanwezige beschermenswaardige habitattypen en soorten.
Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
3.3. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat met het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet is gewacht op het vast te stellen beheerplan wordt overwogen dat uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. De staatssecretaris heeft in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het gebied.
Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
4. [appellante sub 2] betoogt dat bij de aanwijzing van het gebied ten onrechte geen rekening is gehouden met sociale en economische aspecten. Volgens [appellante sub 2] is het besluit in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Hierbij wijst [appellante sub 2] erop dat ten onrechte geen inzicht is geboden in de uitwerking van de consultatierondes met deskundigen en terreinbeheerders en in de globale kostenanalyse.
4.1. Bij de selectie en begrenzing van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing op grond van de Vogelrichtlijn mogen slechts ornithologische criteria worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof van Justitie in de Lappel Bank-zaak van 11 juli 1996 (C-44/95) en de Santoña-zaak van 2 augustus 1993 (C-355/90) (www.curia.europa.eu). Daarnaast kunnen volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25; www.curia.europa.eu). De staatssecretaris heeft bij de aanwijzing van het gebied dan ook geen rekening hoeven houden met bij de aanwijzing betrokken sociale en economische aspecten.
Het betoog van [appellante sub 2] faalt.
Het beroep van [appellant sub 1] voor het overige
5. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat ten onrechte geen maximum aantal ganzen is vastgesteld in het als speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn aangewezen gebied. In dit verband wijst hij erop dat agrarische bedrijven in en rond het aangewezen gebied schade lijden door het grote aantal ganzen, die het gras afgrazen en zorgen voor een verminderde kwaliteit van het grasland. Verder vreest [appellant sub 1] dat de financiële compensatie voor agrarische bedrijven niet voldoende zal zijn om de schade te dekken die agrarische bedrijven ten gevolge van de ganzen ondervinden.
5.1. De staatssecretaris stelt dat geen maximum aantal ganzen in het aanwijzingsbesluit behoefde te worden opgenomen.
5.2. De Vogelrichtlijn, noch de Nbw 1998 verplichten tot het in het aanwijzingsbesluit opnemen van maximumaantallen voor vogels in een aan te wijzen gebied. Hiertoe wordt overwogen dat in een aanwijzingsbesluit instandhoudingsdoelstellingen kunnen worden opgenomen ter behoud of verbetering van de vogelstand in een gebied. Het opnemen van maximumaantallen vogels met het oog op de belangen van agrarische bedrijven is niet verenigbaar met die doelstelling.
De Afdeling overweegt verder dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998 een regeling bevat voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a maakt deel uit van dit hoofdstuk, zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen Pro schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit thans niet ter beoordeling staat.
De betogen falen.
Het beroep van [appellante sub 2] voor het overige
6. [appellante sub 2] betoogt dat het aanwijzingsbesluit berust op een ondeugdelijke grondslag, omdat tussen de eerste aanmelding van gebieden bij de Europese Commissie in het kader van de Habitatrichtlijn en de vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang door de Europese Commissie teveel tijd is verstreken.
6.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat een overschrijding van deze termijn niet tot gevolg kan hebben dat geen aanwijzing meer kan plaatsvinden.
6.2. Uit de Habitatrichtlijn volgt niet dat de Europese Commissie na het verlopen van de in artikel 4, derde lid, vermelde termijn van zes jaar niet meer bevoegd is om de in het tweede lid genoemde lijst van gebieden van communautair belang vast te stellen. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat beschikking 2004/813/EG van de Europese Commissie van 7 december 2004 (PB 2004 L387), waarbij het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst, rechtsgeldig is genomen. De Afdeling ziet zich gesteund door het arrest Dragaggi van het Hof van Justitie (arrest van het Hof van 13 januari 2005, C-117/03, www.curia.europa.eu), waaruit blijkt dat bij een verplichting tot aanwijzing irrelevant is of de lijst na de termijn is vastgesteld. Op grond van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bestaat voor de lidstaat de verplichting tot aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Krachtens artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 is de staatssecretaris bevoegd om het van communautair belang verklaarde gebied als speciale beschermingszone aan te wijzen.
Het betoog faalt.
7. Voorts betoogt [appellante sub 2] dat ten onrechte het standaardgegevensformulier (hierna: het SDF), dat is gebruikt voor de aanmelding van gebieden bij de Europese Commissie, niet ter inzage is gelegd. Dat de meeste op het SDF vermelde gegevens ook in andere documenten zijn vermeld waarin inzage wel mogelijk is, maakt dat volgens [appellante sub 2] niet anders.
7.1. De staatssecretaris stelt dat het SDF in beginsel niet geschikt is voor terinzagelegging en dat daartoe ook geen verplichting bestaat.
7.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Nbw 1998 is op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 10a, eerste lid, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing.
Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, dat deel uitmaakt van afdeling 3.4 van de Awb, legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
7.3. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante sub 2] aldus, dat het SDF voor het gebied bij het ontwerpaanwijzingsbesluit ter inzage had moeten worden gelegd. Naar het oordeel van de Afdeling is het SDF geen voor de beoordeling van het ontwerpbesluit redelijkerwijs noodzakelijk stuk als bedoeld in artikel 3:11 van Pro de Awb. Het SDF had dan ook niet met het ontwerpaanwijzingsbesluit ter inzage behoeven te worden gelegd. Hiertoe wordt overwogen dat het SDF een communicatiemiddel is tussen de lidstaat en de Europese Commissie en dat de staatssecretaris onweersproken heeft gesteld dat de voor het aanwijzingsbesluit relevante informatie die op het SDF is vermeld wel ter inzage heeft gelegen, onder meer in de vorm van het Gebiedendocument. Bovendien is in het ontwerp-aanwijzingsbesluit uiteengezet welke onderdelen daarvan zijn gewijzigd ten opzichte van de aanmelding. Overigens is het SDF sinds enige jaren raadpleegbaar via de website van het Europees Milieuagentschap. Het betoog faalt.
Conclusie
8. De beroepen zijn ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Helder w.g. Van Baaren
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
579-726.