Uitspraak
201309707/1/A4.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], alsmede haar vennoot [vennoot A], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Stegeren, gemeente Ommen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 september 2013 in zaak nr. 13/153 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 6.4 van de Waterwet verleend voor het onttrekken en infiltreren van grondwater op verscheidene percelen aan de [locatie] te Dedemsvaart.
Bij uitspraak van 10 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2014, waar [vennoot A], bijgestaan door mr. V. Wösten, vergezeld door drs. R.G.M. de Bruijn, werkzaam bij Ingenieursbureau Boorsma B.V., en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en H.M.G. Verresen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghouder, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
1. De bij het besluit van 27 november 2012 verleende watervergunning heeft betrekking op een systeem voor koude- en warmteopslag (hierna: KWO-systeem) ten behoeve van het koelen en verwarmen van de tot de door vergunninghouder gedreven inrichting behorende stallen. Het systeem bestaat uit twaalf warme en twaalf koude bronnen, die zijn gelegen op een afstand van ongeveer 80 m van elkaar. Volgens de vergunning mag maximaal 960 m3 grondwater per uur, 23.400 m3 grondwater per dag, 350.000 m3 grondwater per maand, 700.000 m3 per kwartaal en 1.403.000 m3 grondwater per jaar worden onttrokken en geïnfiltreerd.
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de beslissing op de aanvraag om een watervergunning had moeten worden gecoördineerd met de beslissing op de voor de inrichting krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) benodigde omgevingsvergunning. Deze verplichting vloeit volgens hem voort uit artikel 7 van Pro de destijds geldende Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 2008 L 24; hierna: IPPC-richtlijn). Voor zover in artikel 6.27, gelezen in verbinding met artikel 6.1, van de Waterwet anders is bepaald, is de IPPC-richtlijn niet op juiste wijze omgezet, aldus [appellante].
2.1. Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet wordt onder lozen verstaan: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk.
Ingevolge artikel 6.27, eerste lid, wordt een aanvraag tot verlening van een vergunning voor het lozen vanuit een inrichting waartoe een gpbv-installatie (thans: IPPC-installatie) behoort, gelijktijdig ingediend met een aanvraag tot verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo.
Ingevolge het tweede lid wordt de beslissing op een in het eerste lid bedoelde aanvraag om een watervergunning overeenkomstig hoofdstuk 14 van de Wet milieubeheer gecoördineerd voorbereid met de beslissing op de betrokken aanvraag krachtens de Wabo. Daarbij worden in ieder geval de in artikel 14.3, tweede lid, van de Wet milieubeheer genoemde handelingen gelijktijdig verricht.
Ingevolge het derde lid wordt de in het eerste lid bedoelde aanvraag om een watervergunning in ieder geval buiten behandeling gelaten, indien niet binnen zes weken na het tijdstip van indiening ervan tevens een aanvraag krachtens de Wabo is ingediend, dan wel de aanvraag krachtens die wet buiten behandeling wordt gelaten.
Ingevolge het vierde lid brengt het orgaan dat krachtens de betrokken wet bevoegd is op de aanvraag om vergunning te beslissen, binnen acht weken na ontvangst van de in het eerste lid eerstbedoelde aanvraag advies uit met het oog op de samenhang tussen de beschikkingen op de onderscheidene aanvragen. Dat orgaan wordt voorts in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over het ontwerp van de beschikking op de aanvraag.
2.2. De in artikel 6.27 van de Waterwet neergelegde verplichting tot coördinatie is blijkens het eerste lid uitsluitend van toepassing bij aanvragen om een watervergunning voor lozen. Het onttrekken en infiltreren van grondwater kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet worden aangemerkt als lozen als bedoeld in die bepaling, gelet op de in artikel 6.1 gegeven definitie daarvan, zodat ingevolge artikel 6.27 geen verplichting bestond om de beslissing op de aanvraag om een watervergunning te coördineren met die op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
De rechtbank heeft echter, nu [appellante] in beroep uitdrukkelijk heeft aangevoerd dat de IPPC-richtlijn tot coördinatie verplicht, ten onrechte nagelaten te beoordelen of de beperking van de coördinatieverplichting tot watervergunningen voor lozen, als bedoeld in artikel 6.1 van de Waterwet, in overeenstemming is met de IPPC-richtlijn.
2.3. Ingevolge artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 2, wordt onder verontreiniging verstaan: de directe of indirecte inbreng door menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte of geluid in lucht, water of bodem, die de gezondheid van de mens of de milieukwaliteit kan aantasten, schade kan toebrengen aan materiële goederen, dan wel de belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of in de weg kan staan.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, wordt onder installatie verstaan: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 9, wordt onder vergunning verstaan: het gedeelte van (een) schriftelijk(e) besluit(en) of dat besluit (die besluiten) in zijn (hun) geheel waarbij machtiging wordt verleend om een installatie of een gedeelte daarvan te exploiteren onder bepaalde voorwaarden die moeten garanderen dat de installatie voldoet aan de eisen van deze richtlijn. Een vergunning kan betrekking hebben op een of meer installaties of delen van installaties die zich op dezelfde locatie bevinden en die door dezelfde exploitant worden geëxploiteerd.
Ingevolge artikel 7 treffen Pro de lidstaten de nodige maatregelen opdat de vergunningsprocedure en -voorwaarden ten volle worden gecoördineerd, wanneer verschillende bevoegde autoriteiten bij die procedure betrokken zijn, dit met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn.
In bijlage I, onder 6.6, aanhef en onder a, is als activiteit genoemd installaties voor intensieve pluimveehouderij met een capaciteit van meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee.
2.4. Niet in geschil is dat de door vergunninghouder gedreven inrichting een intensieve pluimveehouderij betreft met een capaciteit van meer dan 40.000 plaatsen als bedoeld in bijlage I, onder 6.6, aanhef en onder a, van de IPPC-richtlijn. Het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van het KWO-systeem strekt tot het koelen en verwarmen van de tot de inrichting behorende stallen, en hangt daarmee rechtstreeks samen met het houden van pluimvee in de stallen. Ter zitting is gebleken dat het KWO-systeem technisch met de stallen in verband staat en dat het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van het systeem gevolgen kan hebben voor de verontreiniging, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 2, van de IPPC-richtlijn, nu daardoor warmte in de bodem wordt gebracht en de in de bodem aanwezige verontreiniging kan worden verspreid. Gelet op artikel 2, aanhef en onder 3, van de IPPC-richtlijn, vormt het KWO-systeem tezamen met de stallen één installatie waarop de richtlijn van toepassing is.
2.5. Niet in geschil is dat vergunninghouder voornemens is het aantal in de stallen te houden pluimvee uit te breiden en dat daarvoor en voor de realisatie van het KWO-systeem een omgevingsvergunning krachtens de Wabo is vereist. Uit artikel 7, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en onder 9, van de IPPC-richtlijn vloeit voort dat wanneer voor de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een gedeelte van een dergelijke installatie
- in dit geval het KWO-systeem - meer dan één vergunning is vereist, de vergunningsprocedures en -voorwaarden moeten worden gecoördineerd. De richtlijn kent op deze verplichting geen uitzonderingen. Nu in het eerste lid van artikel 6.27 van de Waterwet een dergelijke uitzondering wel is gemaakt, door de coördinatieverplichting te beperken tot watervergunningen voor lozen, als bedoeld in artikel 6.1 van de Waterwet, is de IPPC-richtlijn in zoverre niet op juiste wijze omgezet.
2.6. De Afdeling ziet zich gezien het voorgaande genoodzaakt te onderzoeken op welke wijze de volle werking van de IPPC-richtlijn kan worden verzekerd.
2.7. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie bijvoorbeeld het arrest van 24 januari 2012, C-282/10, Dominguez, punten 24 en 25; www.curia.europa.eu) dat de nationale rechter het nationale recht zoveel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 288, derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te voldoen. Deze verplichting tot richtlijnconforme uitlegging wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem.
De Afdeling acht richtlijnconforme uitlegging van artikel 6.27, eerste lid, van de Waterwet niet mogelijk. Richtlijnconforme uitlegging zou met zich brengen dat deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat ook bij watervergunningen voor het onttrekken en infiltreren van grondwater een verplichting tot coördinatie zou bestaan. Deze uitleg zou zich niet verdragen met de duidelijke bewoordingen van artikel 6.27, eerste lid, waarin die verplichting uitdrukkelijk is beperkt tot watervergunningen voor lozen, en van artikel 6.1, waarin lozen is gedefinieerd als het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk. De Afdeling neemt hierbij voorts in aanmerking dat in artikel 1.1 van de Waterwet een aparte definitie wordt gegeven van het onttrekken en infiltreren van grondwater en deze activiteiten daarmee van lozen te onderscheiden zijn.
2.8. Indien richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht niet mogelijk is, dient te worden onderzocht of de betrokken bepaling van de richtlijn rechtstreekse werking heeft en op deze bepaling aldus voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan. Dit is het geval wanneer de bepaling inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is (punten 32 en 33 van het hiervoor genoemde arrest Dominguez).
Artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn voldoet aan deze criteria, aangezien het aan de lidstaten, en daarmee aan bestuursorganen, in ondubbelzinnige bewoordingen een verplichting oplegt die geen afwijkingsmogelijkheden bevat. Deze bepaling legt een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting op om in gevallen waarin voor de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een gedeelte daarvan meer dan één vergunning is vereist, de vergunningsprocedures en-voorwaarden te coördineren. Artikel 7 legt Pro de lidstaten weliswaar geen welbepaalde coördinatiemethode op, maar dit neemt niet weg dat de in dat artikel vastgelegde verplichting nauwkeurig en onvoorwaardelijk is (zie bijvoorbeeld het arrest van 24 mei 2012, zaak C-97/11, Amia, punten 34 en 35). [appellante] kan zich in deze procedure dan ook rechtstreeks op artikel 7 van Pro de richtlijn beroepen.
2.9. Vast staat dat de beslissing op de aanvraag op de verleende watervergunning voor het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van het KWO-systeem niet is gecoördineerd met de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Het besluit van 27 november 2012 is in zoverre genomen in strijd met artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
Het betoog slaagt.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 27 november 2012 in stand heeft gelaten. Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
4. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het college op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen, te bepalen dat bij de voorbereiding van dat besluit afdeling 3.4 van de Awb niet hoeft te worden toegepast, en voor het nemen van dit nieuwe besluit een termijn te stellen. De Afdeling overweegt dat negatieve gevolgen die hieruit zouden kunnen voortvloeien voor vergunninghouder in het licht van vaste rechtspraak van het Hof van Justitie geoorloofd zijn, nu deze louter zouden voortvloeien uit de coördinatieverplichting die op grond van artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn op het college rust (zie het arrest van 7 januari 2004, C-201/02, Wells, punt 57).
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Voor zover [appellante] in deze procedure heeft verzocht om vergoeding van de kosten voor een reeds in beroep overgelegd deskundigenrapport en de verletkosten van de door hem ter zitting bij de rechtbank meegebrachte deskundige, overweegt de Afdeling dat daarvoor geen aanleiding bestaat, nu de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling mede de bij [appellante] in beroep opgekomen deskundigenkosten omvat en [appellante] de uitspraak van de rechtbank op dit punt niet heeft aangevochten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 september 2013 in zaak nr. 13/153, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 27 november 2012, kenmerk 2012/0274131, in stand zijn gelaten;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij [appellante] en [vennoot A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.554,51 (zegge: vijftienhonderdvierenvijftig euro en eenenvijftig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan [appellante] en [vennoot A] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
457-732.