Uitspraak
201304738/1/A2.
Datum uitspraak: 18 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Aloysius Stichting Onderwijs Jeugdzorg, gevestigd te Voorhout, gemeente Teylingen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 april 2013 in zaak nr. 12/10183 in het geding tussen:
Aloysius
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2012 heeft de minister de rijksbekostiging voor VSO De Korenaer voor de schooljaren 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010 en 2010/2011 gewijzigd lager vastgesteld en het onverschuldigd betaalde van Aloysius teruggevorderd.
Bij besluit van 25 september 2012 heeft de minister het door Aloysius daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 april 2013 heeft de rechtbank het door Aloysius daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Aloysius hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2014, waar Aloysius, vertegenwoordigd door mr. J.M.V. Dubelaar, advocaat te Woerden, en [bovenschools directielid] van Aloysius, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Kurvink, en G.L. Boomsma, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Wet op de Expertisecentra (hierna: de WEC) wordt het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs verdeeld in onderwijs aan:
a. dove kinderen;
b. slechthorende kinderen;
c. kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden die niet tevens behoren tot de onder a of b bedoelde kinderen;
[…]
f. lichamelijk gehandicapte kinderen;
g. [vervallen;]
h. langdurig zieke kinderen
1°. met een lichamelijke handicap
2°. anders dan met een lichamelijke handicap;
i. [vervallen;]
j. zeer moeilijk lerende kinderen;
k. zeer moeilijk opvoedbare kinderen;
l. [vervallen;]
m. kinderen in scholen verbonden aan pedologische instituten;
n. meervoudig gehandicapte kinderen.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, wordt het onderwijs bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdelen a tot en met c en f tot en met n, gegeven in scholen voor speciaal onderwijs, scholen voor voortgezet speciaal onderwijs en scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, verdeeld als aangegeven in die onderdelen.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, kan een deel van een schoolplan voor zover het betrekking heeft op voortgezet speciaal onderwijs, worden uitgevoerd door een school voor voorbereidend beroepsonderwijs, door andere vormen van regulier voortgezet onderwijs of door een instelling voor educatie en beroepsonderwijs.
Ingevolge het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur voorschriften gegeven omtrent de uitvoering van het eerste lid alsmede omtrent de aard en de eisen aan de voorzieningen, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 57 wordt een bijzondere school in stand gehouden door een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich blijkens de statuten of reglementen het geven van onderwijs ten doel stelt zonder daarbij het maken van winst te beogen.
Ingevolge artikel 70, eerste lid, worden de openbare en de bijzondere scholen door het Rijk bekostigd volgens de bepalingen van deze titel met uitzondering van afdeling 3. Geen bekostiging vindt plaats indien groepen van leerlingen van verschillende scholen al dan niet van hetzelfde bevoegd gezag gezamenlijk onderwijs ontvangen, tenzij het betreft de uitvoering van een deel van het schoolplan op grond van artikel 24. De bedragen die de gemeente krachtens deze wet in aanvulling op de rijksbekostiging verstrekt, blijven ten laste van de gemeente
Ingevolge artikel 177, eerste lid, wordt voor de bekostiging van personeel per onderwijssoort een bedrag per school, niet zijnde een instelling, en een bedrag per leerling toegekend, welk laatstbedoeld bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. Voor het schooljaar waarin een nieuwe school wordt geopend, wordt vermenigvuldigd met de geraamde landelijk gewogen gemiddelde leeftijd op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar van de leraren in het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs
Ingevolge artikel 1 van het Besluit Bekostiging WEC (hierna: het Bekostigingsbesluit) wordt onder school verstaan: een school voor speciaal onderwijs, voor voortgezet speciaal onderwijs of voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder a, b, c, f, h, j, k, m of n, van de wet, dan wel een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in artikel 8, eerste lid, tweede volzin, van de wet, tenzij het tegendeel blijkt;
Ingevolge artikel 5, eerste lid, draagt de directeur van een school er zorg voor dat een overzichtelijke administratie van de gegevens van de leerlingen met inbegrip van het gemeenschappelijk rapport, bedoeld in artikel 41, zesde lid, van de wet, en van hun ouders, alsmede van de inschrijving, de uitschrijving en het verzuim van de leerlingen op de school aanwezig is. In deze administratie wordt een onderverdeling gemaakt naar:
leerlingen van de hoofdvestiging,
leerlingen van elk van de nevenvestigingen,
leerlingen die toelaatbaar zijn verklaard tot een van de onderwijssoorten die door de school worden verzorgd dan wel tot het cluster, bedoeld in artikel 2, vierde lid onder d, van de wet, waartoe de school behoort,
leerlingen die zijn toegelaten op basis van de formatie, bedoeld in artikel 117, zesde lid, van de wet,
leerlingen die zijn toegelaten op basis van de formatie, bedoeld in artikel 117, achtste lid, van de wet en
leerlingen, die toelaatbaar zijn verklaard tot een andere onderwijssoort binnen het cluster, bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de wet, dan de onderwijssoort die door de school wordt verzorgd en die op de school zijn ingeschreven met toepassing van artikel 76a van de wet.
De directeur draagt er zorg voor dat de volledige administratie op de hoofdvestiging aanwezig is.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, schrijft de directeur van een school op wiens school de leerling staat ingeschreven, de leerling, indien deze de school verlaat, uit met ingang van de dag volgende op de dag waarop de leerling de school voor het laatst heeft bezocht en verstrekt de leerling een bewijs van uitschrijving.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, worden voor de toepassing van het bepaalde in de wet, onverminderd het bepaalde in artikel 7, en artikel 10, vijfde lid, de leerlingen op een school meegeteld die toelaatbaar zijn verklaard tot een van de onderwijssoorten die door de school worden verzorgd dan wel tot het cluster, bedoeld in artikel 2, vierde lid onder d, van de wet, waartoe de school behoort en die op een teldatum op die school staan ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, wordt aan het bevoegd gezag van een school, niet zijnde een instelling, aanvullende bekostiging voor personeelskosten toegekend indien het verschil tussen
a. het aantal leerlingen op 1 oktober van het schooljaar, en
b. het aantal leerlingen op de teldatum, gelijk is aan of groter is dan de kleinste factor N, bedoeld in de tabel in artikel 14 die op de school van toepassing is.
Ingevolge het tweede lid wordt, indien in het voorafgaande schooljaar toepassing is gegeven aan artikel 37, in afwijking van het eerste lid aanvullende bekostiging voor personeelskosten toegekend indien het verschil tussen
a. het aantal leerlingen op 1 oktober van het schooljaar, en
b. het aantal leerlingen op 16 januari van het voorafgaande schooljaar gelijk is aan of groter is dan de kleinste factor N, bedoeld in de tabel in artikel 14, die op de school van toepassing is.
Ingevolge het derde lid bedraagt de aanvullende bekostiging, bedoeld in het eerste en tweede lid, 7/12 deel van de uitkomst van het verschil tussen
a. de totale personeelsbekostiging, bedoeld in artikel 131 van de wet verminderd met de bekostiging, bedoeld in artikel 35, berekend op grond van het aantal leerlingen op de teldatum, respectievelijk indien het tweede lid van toepassing is, op 16 januari van het voorafgaande schooljaar, en
b. de bekostiging, bedoeld in onderdeel a, berekend op basis van het aantal leerlingen op 1 oktober van het schooljaar.
Ingevolge het vierde lid ontstaat aanspraak op de aanvullende bekostiging ingevolge de voorafgaande leden met ingang van 1 januari van het schooljaar en wordt betaald in 7 maandelijkse termijnen
Ingevolge artikel 11 van het Onderwijskundig Besluit WEC volgt, indien symbiose plaatsheeft, de leerling, dan wel volgen de leerlingen aan de andere school, de basisschool, de speciale school voor basisonderwijs, de school voor voortgezet onderwijs of de instelling voor educatie en beroepsonderwijs gedurende ten minste 180 minuten per week onderwijs.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, is voor symbiose vereist dat tussen het bevoegd gezag van een school en het bevoegd gezag van een andere school, een basisschool, een speciale school voor basisonderwijs, een school voor voortgezet onderwijs of een instelling voor educatie en beroepsonderwijs een schriftelijke overeenkomst inzake de uitvoering daarvan wordt gesloten.
Ingevolge het tweede lid wordt de overeenkomst bedoeld in het eerste lid, aangegaan voor een termijn van ten minste 2 aaneengesloten schooljaren en bevat in elk geval:
a. de termijn waarvoor de overeenkomst is aangegaan;
b. de vakken waarin de leerling, dan wel de leerlingen van de school onderwijs zullen ontvangen op de basisschool, de speciale school voor basisonderwijs, de school voor voortgezet onderwijs of de instelling voor educatie en beroepsonderwijs;
c. het aantal lesuren per week dat per vak als bedoeld in onderdeel b, ten minste zal kunnen worden geboden;
d. de afspraken welke worden gemaakt inzake de aanwezigheid bij de lessen van een leraar van de school;
e. of en zo ja, welk bedrag voor door de leerling, dan wel de leerlingen van de school verbruikte materialen jaarlijks aan het bevoegd gezag van de basisschool, de speciale school voor basisonderwijs, de school voor voortgezet onderwijs of de instelling voor educatie en beroepsonderwijs zal worden betaald;
f. of en zo ja, welk bedrag voor het gebruik van de lokalen van de basisschool, de speciale school voor basisonderwijs, de school voor voortgezet onderwijs of de instelling voor educatie en beroepsonderwijs jaarlijks aan het bevoegd gezag van die school of inrichting zal worden betaald.
2. Uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs is het volgende gebleken. Leerlingen die stonden ingeschreven bij de school voor voortgezet speciaal onderwijs VSO De Korenaer volgden hun onderwijs volledig aan de Pleinschool Helder. Daartoe hebben Aloysius, de Vereniging Ons Middelbaar Onderwijs (hierna: OMO) en het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Daarin is opgenomen dat de bekostiging, na aftrek van onder meer administratieve, personeels- en organisatorische kosten, wordt overgeschreven naar OMO, aangevuld met een vast bedrag van € 500,00 per leerling per schooljaar. De leerlingen krijgen diplomagericht onderwijs op havo/vwo-niveau.
Aan de gewijzigde lagere vaststelling heeft de minister ten grondslag gelegd, dat deze door Aloysius en OMO gekozen constructie in strijd is met de WEC en het Bekostigingsbesluit.
3. Aloysius betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Pleinschool Helder een locatie is van De Korenaer, nu op Pleinschool Helder uitsluitend les werd gegeven aan leerlingen die ingeschreven waren bij De Korenaer en Aloysius blijkens de overeenkomst ook eindverantwoordelijk was voor dat onderwijs. Voorts stelde zij de schoolgids voor Pleinschool Helder op. De rechtbank heeft in haar overwegingen ten onrechte betrokken dat OMO het bevoegd gezag is van Pleincollege Sint Joris. Dat is een andere school dan Pleinschool Helder, aldus Aloysius.
3.1. Uit de schoolgids van Pleinschool Helder 2009/2010 blijkt dat deze school een initiatief is van Pleincolleges Bisschop Bekkers, Eckhart, Van Maerlant en Sint-Joris, die vallen onder het bevoegd gezag van OMO en De Korenaer. Uit de samenwerkingsovereenkomst blijkt dat de Pleincolleges op verzoek van de Korenaer het onderwijs voor leerlingen met autisme of ASS op havo/vwo-niveau verzorgen, per leerling een handelingsplan opstellen en zorgdragen voor de vulling van het dossier.
Aloysius heeft geen documenten overgelegd waaruit blijkt dat zij als bevoegd gezag aan de gemeente Eindhoven heeft verzocht om huisvesting van Pleinschool Helder of om een locatie of nevenvestiging van De Korenaer. Uit de overeenkomst blijkt dat Pleinschool Helder door de gemeente Eindhoven is gehuisvest op basis van die overeenkomst. Voorts is De Korenaer een school voor voortgezet speciaal onderwijs, zodat Pleinschool Helder, waar voortgezet onderwijs werd gegeven, reeds daarom niet kan worden aangemerkt als een nevenvestiging of dislocatie van De Korenaer. Dat Aloysius formeel de eindverantwoordelijkheid draagt voor al het onderwijs dat werd gegeven op Pleinschool Helder en de schoolgids opstelde maakt dat niet anders.
Het betoog faalt.
4. Aloysius betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de door haar, OMO en de gemeente Eindhoven gesloten samenwerkingsovereenkomst moet worden aangemerkt als een zogenoemde symbioseovereenkomst welke ziet op uitvoering van een deel van het schoolplan door een andere school als bedoeld in artikel 24 van de WEC. De overeenkomst voldoet daaraan niet, reeds omdat in artikel 24 is bepaald dat een deel van een schoolplan kan worden uitgevoerd door een school voor voortgezet onderwijs, terwijl Aloysius blijkens de samenwerkingsovereenkomst het gehele schoolplan laat uitvoeren door de Pleincolleges van OMO. Voorts zijn in artikel 12 van het Onderwijskundig Besluit WEC formele vereisten neergelegd waaraan een symbioseovereenkomst moet voldoen. De overeenkomt voldoet niet aan alle daarin gestelde eisen. De stelling van Aloysius dat in de praktijk is gehandeld overeenkomstig deze vereisten, is onvoldoende om de door Aloysius, OMO en de gemeente Eindhoven gesloten overeenkomst aan te merken als een overeenkomst als bedoeld in artikel 24 van de WEC.
5. Aloysius betoogt dat de rechtbank ten onrechte uit artikel 8 van de WEC en artikel 9 van het Bekostigingsbesluit afleidt dat de leerling onderwijs dient te volgen op de school van inschrijving om in aanmerking te komen voor rijksbekostiging. Daartoe voert zij aan dat alleen artikel 9 van het Bekostigingsbesluit ziet op de voor de bekostiging mee te tellen leerlingen. Artikel 8 van de WEC behelst slechts een opsomming van de soorten speciaal onderwijs. De desbetreffende leerlingen zijn toelaatbaar verklaard tot het door De Korenaer verzorgde onderwijs en voldoen daarmee aan het bepaalde in artikel 9 van het Bekostigingsbesluit, aldus Aloysius.
5.1. Gelet op artikel 9, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit worden de leerlingen op een school meegeteld die toelaatbaar zijn verklaard tot een van de onderwijssoorten die door de school worden verzorgd en die op de teldatum op die school staan ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2009 (zaak nr. 200804946/1; www.raadvanstate.nl) wordt overwogen dat de zinsnede "tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd" in artikel 9 van het Bekostigingsbesluit preciseert welke ingeschreven leerlingen niet meetellen, namelijk de leerlingen die vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd. Hieruit blijkt reeds dat het daadwerkelijk bezoeken van de school voorwaarde is om voor de bekostiging mee te tellen. Dat, anders dan in het Bekostigingsbesluit WVO dat in de uitspraak van 11 februari 2009 aan de orde was, in artikel 9 van het Bekostigingsbesluit niet de zinsnede "werkelijk schoolgaand" is opgenomen, maakt niet dat het daadwerkelijk bezoeken van de school door de leerlingen geen voorwaarde voor het meetellen voor bekostiging voor scholen voor voortgezet speciaal onderwijs is.
5.2. Voorts gaat het onderwijsstelsel uit van onderscheiden onderwijssoorten met elk hun eigen specifieke bekostigingsstelsel. Dat is slechts anders ingeval van expliciete wettelijke uitzonderingen zoals artikel 24 van de WEC. Dit uitgangspunt is onder meer neergelegd in artikel 70, eerste lid, van de WEC. Het systeem van bekostiging van scholen voor voortgezet onderwijs is neergelegd in de WEC en de daarop gebaseerde lagere regelgeving, waaronder het Bekostigingsbesluit. Het systeem van bekostiging van instellingen als bedoeld in artikel 1 van de Wet op het voortgezet onderwijs is neergelegd in die wet en de daarop gebaseerde regelgeving. In de verschillende wettelijke stelsels zijn onderscheiden parameters neergelegd voor het bepalen van de hoogte van de bekostiging.
5.3. Gelet hierop kon Aloysius de leerlingen die havo- of vwo onderwijs volgden aan de Pleinschool Helder, niet voor bekostiging voor voortgezet speciaal onderwijs in aanmerking brengen.
5.4. Het betoog faalt.
6. Aloysius betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de vaststelling van de rijksbekostiging niet mocht wijzigen. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat de minister redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de bekostigingsstructuur, omdat de minister de school heeft bezocht en omdat uit de overgelegde schoolgidsen en het overgelegde schoolplan blijkt dat een bekostigingsstructuur is overeengekomen als voorzien in de samenwerkingsovereenkomst. Voorts voert zij daartoe aan dat zij niet wist of behoorde te weten dat de gekozen opzet in strijd was met de wet.
6.1. Anders dan Aloysius betoogt is niet aannemelijk gemaakt dat de minister op de hoogte was of redelijkerwijs had kunnen zijn van de feiten en omstandigheden op grond waarvan thans de wijziging van de vaststelling is gebaseerd. Dat de minister ervan op de hoogte was dat Aloysius onderwijs liet verzorgen door OMO, maakt niet dat de minister wist of had moeten weten dat Aloysius en OMO de samenwerking vormgaven in afwijking van artikel 24 van de WEC en artikel 12 van het Onderwijskundig besluit. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister niet met toepassing van artikel 4:49, aanhef en onder a, van de Awb de bekostiging lager heeft kunnen vaststellen en het onverschuldigd betaalde heeft kunnen terugvorderen.
Voorts had Aloysius, gelet op de exclusieve regeling van de samenwerking van scholen voor voortgezet speciaal onderwijs met scholen voor voortgezet onderwijs in artikel 24 van de WEC en artikel 12 van het Onderwijskundig besluit, behoren te weten dat de door haar gekozen samenwerking in strijd was met de WEC en dat de ontvangen bekostiging onjuist was.
Het betoog faalt.
7. Aloysius betoogt voorts dat de rechtbank haar beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte niet heeft gehonoreerd. Nu zij op verzoek van de inspectie met onmiddellijke ingang van 1 augustus 2011 de samenwerkingsconstructie heeft gestaakt, mocht zij ervan uitgaan dat het handelen in strijd met de WEC geen verdere gevolgen zou hebben.
7.1. De minister noch de inspectie hebben toegezegd dat indien Aloysius met onmiddellijke ingang vanaf 1 augustus 2011 de constructie zou staken, geen wijziging van de vaststelling zou plaatsvinden. Ook uit het door haar overgelegde schrijven van 21 juni 2010 van de inspectie volgt dit niet. Dat Aloysius ervan uitging dat de minister niet zou overgaan tot wijziging van de vaststelling als zij direct zou voldoen aan de eisen van de inspectie, komt voor haar rekening.
8. Aloysius betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de minister bij de lagere vaststelling en de terugvordering van het aldus onverschuldigd betaalde ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat door de leerlingen die onderwijs ontvingen aan de Pleinschool Helder niet mee te tellen als leerlingen van De Korenaer, het aantal leerlingen aan De Korenaer lijkt te krimpen, terwijl dat aantal groeit. Hierdoor loopt De Korenaer extra inkomsten op grond van artikel 38 van het Bekostigingsbesluit mis.
Voorts heeft de minister geen juiste afweging gemaakt van de bij het besluit betrokken belangen.
8.1. De minister heeft, gelet op hetgeen is overwogen onder overweging 5.1 en verder, de leerlingen terecht niet meegeteld voor de bekostiging van De Korenaer. Voor zover de minister bij de vaststelling van de bekostiging voor het jaar 2011/2012 als gevolg daarvan ten onrechte geen aanvullende bekostiging voor personeelskosten zou hebben toegekend voor een toename in het aantal leerlingen, terwijl Aloysius, naar zij stelt, daarop wel recht heeft, kon zij tegen dat besluit rechtsmiddelen aanwenden.
8.2. De minister heeft de lagere vaststelling en de terugvordering beperkt tot een bedrag van € 388.888,52, het verschil tussen de ten onrechte verkregen bekostiging voor het voortgezet speciaal onderwijs en de bekostiging die zou zijn toegekend als zij met leerlinggebonden financiering waren ingeschreven bij een reguliere school voor voortgezet onderwijs. Niet gebleken is dat Aloysius door de terugvordering van dit bedrag in financiële moeilijkheden zal geraken. Gelet hierop en op het belang dat ten onrechte verstrekte publieke middelen worden teruggevorderd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister de rijksbekostiging in redelijkheid lager heeft mogen vaststellen en het onverschuldigd betaalde heeft kunnen terugvorderen.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
362.