Uitspraak
201307402/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Wedde, gemeente Bellingwedde,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 juni 2013 in zaak nr. 13/237 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2012 heeft het college [appellant], onder oplegging per zweminrichting van een dwangsom van € 1.000,00 per maand, met een maximum van € 12.000,00 per zweminrichting, gelast om maandelijks van de zweminrichtingen op het landgoed Ter Wupping te Onstwedde en bij het landhuis De Hefswal te Uithuizermeeden de kwaliteit van het zwemwater te controleren en daarover te rapporteren.
Bij uitspraak van 28 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2014, waar [appellant A], bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J. Groenveld en M. van Eerden, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden (hierna: de Wet) wordt voor de toepassing van het bij of krachtens de wet bepaalde verstaan onder
badinrichting: een voor het publiek of voor personen, behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën, toegankelijke plaats, welke is ingericht om te worden gebruikt voor het zwemmen of baden, tezamen met de daarbij behorende terreinen, gebouwen, getimmerten en uitrustingen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, kan het college in bijzondere gevallen, op verzoek van de houder van een badinrichting, ontheffing verlenen van krachtens de artikelen 3 en 4 gegeven voorschriften.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, geeft degene die voornemens is een badinrichting op te richten, te wijzigen of uit te breiden, van dat voornemen kennis aan het college.
Ingevolge artikel 10a, eerste lid, is de houder van een badinrichting verplicht de hoedanigheid van het zwem- en badwater regelmatig te onderzoeken.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur terzake van het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, nadere regelen worden gesteld.
Ingevolge het derde lid worden de uitkomsten van het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, ter kennis gebracht van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen organen en aan gedeputeerde staten.
Ingevolge artikel 1a van het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden (hierna: het Besluit) worden als categorieën van personen als bedoeld in artikel 1 van de Wet aangewezen: a. personen die in een specifieke hoedanigheid, anders dan bedoeld in onderdeel b, toegang hebben tot een badinrichting, niet zijnde een voor het publiek toegankelijke badinrichting of een privébadinrichting.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, laat de houder door een laboratorium dat een kwaliteitsborgingssysteem hanteert dat gebaseerd is op de norm NEN-EN-ISO/IEC 17 025, zoals deze luidde in april 2000, dan wel op een andere daaraan gelijkwaardige norm die terzake geldt in een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel in een staat die partij is bij de overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, de parameters die zijn aangegeven in de bij dit besluit behorende bijlage I, onderzoeken, ten minste zo vaak als in die bijlage is aangegeven, op de in de bij dit besluit behorende bijlage IV aangegeven wijze.
In bijlage I behorend bij het Besluit is vermeld dat de houder wat betreft bepaalde parameters maandelijks onderzoek laat verrichten door een laboratorium als bedoeld in artikel 10, eerste lid.
2. [appellant] is eigenaar van landgoed Ter Wupping en landhuis De Hefswal. Beide verhuurt hij als groepsaccommodatie. Bij zowel het landgoed als het landhuis bevindt zich een zwembad waar de huurders gebruik van kunnen maken.
In het besluit van 9 november 2012 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de zwembaden bij het landgoed en het landhuis vallen onder de werkingssfeer van de Wet. [appellant] overtreedt deze wet, nu hij het college geen kennis heeft gegeven van het voornemen de zwembaden op te richten en geen analyserapporten betreffende de uitkomsten van onderzoek naar de kwaliteit van het zwemwater heeft overgelegd. Omdat voortzetting van de overtreding moet worden tegengegaan, is de last onder dwangsom opgelegd. De hoogte van de dwangsom staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang, aldus het college.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de desbetreffende zwembaden moeten worden gekwalificeerd als semi-openbare badinrichtingen in de zin van de Wet en dat [appellant] houder is van de zwembaden. De zwembaden zijn niet openbaar toegankelijk voor anderen. Tijdens de huurperiode zijn deze evenmin toegankelijk voor [appellant] en hebben de huurders het exclusieve recht de zwembaden in de persoonlijke sfeer te gebruiken. Voorts moeten de huurders van het landgoed en het landhuis gedurende hun verblijf aldaar als houder van de zwembaden worden aangemerkt. Zij zijn dan volledig verantwoordelijk voor het dagelijkse, reguliere beheer van de zwembaden, waaronder de bewaking van het functioneren van de water- en zuiveringsinstallatie. Zij beschikken over een controleset waarmee zij de kwaliteit van het zwemwater kunnen controleren en over de contactgegevens van de monteur, die zij zelf moeten benaderen indien zich problemen met de waterkwaliteit of de water- en zuiveringsinstallatie voordoen. Voorafgaand aan de huurperiode krijgen zij hierover uitdrukkelijke instructies. Voorts worden eventuele kosten van de afhandeling van storingsmeldingen en het onderhoud van de zwembaden en de installaties door [appellant] aan de huurders doorberekend. In de Wet noch het Besluit is bepaald dat verhuur aan particulieren niet kan zien op privé-zwembaden. Het enkele feit dat hij eigenaar van de zwembaden is, maakt niet dat hij als houder van de zwembaden moet worden aangemerkt, aldus [appellant].
3.1. Niet in geschil is dat zwembaden van particulieren, bestemd om in de persoonlijke sfeer van de eigenaar of houder te worden gebruikt, niet onder de Wet vallen.
3.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet en in het bijzonder de omschrijving van het begrip "badinrichtingen en zwemgelegenheden" (hierna: badinrichtingen) blijkt, dat elke plaats, waar voorzieningen in enigerlei vorm zijn aangebracht, teneinde aan het publiek gelegenheid tot zwemmen te geven, onder de bepalingen van de Wet valt. Zwembaden, die alleen voor bepaalde categorieën van personen openstaan, kunnen bij algemene maatregel van bestuur onder de werking van de Wet worden gebracht. Hierbij wordt onder meer gedacht aan zwembaden, die bij een hotel behoren en badinrichtingen die alleen openstaan voor leden van verenigingen of personeelsleden van bedrijven. De uit de Wet voortvloeiende verplichtingen rusten op de houder van een badinrichting. Met houder wordt hier bedoeld degene voor wiens rekening en risico de badinrichting, al dan niet met winstoogmerk, wordt beheerd (Kamerstuk II 1965/66, 8545, nr. 3, blz. 6).
Naar het oordeel van de Afdeling dient, overeenkomstig de wetsgeschiedenis, onder de term "houder van een badinrichting" te worden verstaan: degene voor wiens rekening en risico de badinrichting wordt gedreven. Het is de houder die zeggenschap heeft over de inrichting van zijn zwembad en het aanbrengen van wijzigingen daarin en die de nodige instructies kan geven aan het personeel (Kamerstuk I 1968/69, nr. 139, blz. 2 en 4). Het enkele optreden als feitelijk beheerder betekent nog niet dat betrokkene houder van de badinrichting in voormelde zin is. Diegenen die van een badinrichting gebruik maken - en bij wie tot op zekere hoogte het vertrouwen wordt opgewekt dat de badinrichting aan de elementaire eisen van hygiëne en veiligheid voldoet - dienen te worden beschermd (Kamerstuk II, 1965/66, 8545, nr. 5, blz. 2).
3.3. Uit de nota van toelichting bij het besluit van 8 januari 1990, houdende wijziging van het Besluit (Stb. 1990, 37), volgt dat is getracht alle categorieën badinrichtingen die niet voor het publiek toegankelijk zijn onder de werkingssfeer van het Besluit te brengen. Het heeft steeds in de bedoeling gelegen om ook van rijkswege eisen te stellen aan de niet voor het publiek toegankelijke badinrichtingen, omdat uit een oogpunt van hygiëne en veiligheid er geen reden is om gasten van hotelbaden, campingbaden, leden van verenigingsbaden en dergelijke van beschermende maatregelen uit te sluiten. Bezoekers zullen ervan uit moeten kunnen gaan dat de kwaliteit van het zwemwater zodanig is dat de kans op ziekten verwaarloosbaar is.
Voorts volgt uit de nota van toelichting bij het besluit van 1 november 2000, houdende wijziging van het Besluit (Stb. 2000, 482), dat bij de wijziging van het Besluit in 1990 een groot aantal categorieën van personen werd aangewezen. In de uitvoeringspraktijk blijkt de huidige indeling in categorieën van personen echter herhaaldelijk tot discussie te leiden over het van toepassing zijn van de Wet voor bepaalde badinrichtingen. Bij dit wijzigingsbesluit is daarom gekozen voor het bundelen van de huidige categorieën tot één categorie. Op deze wijze worden afbakeningsproblemen voorkomen en vallen ingevolge dit artikelonderdeel in beginsel alle semi-openbare badinrichtingen onder de werkingssfeer van de Wet, aldus de nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit.
3.4. Gelet op voormelde geschiedenis van de totstandkoming van de Wet en het Besluit is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de in geding zijnde zwembaden moeten worden gekwalificeerd als badinrichtingen, niet zijnde privébadinrichtingen, in de zin van artikel 1 van de Wet, gelezen in samenhang met artikel 1a, aanhef en onder a, van het Besluit; in de nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit aangeduid als semi-openbare badinrichtingen. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat, hoewel de zwembaden particulier eigendom zijn van [appellant], deze niet worden gebruikt in zijn persoonlijke sfeer, maar, naar [appellant] ter zitting heeft opgemerkt, aan gemiddeld 900 mensen per jaar worden verhuurd. Degenen die de zwembaden gebruiken, doen dat in hun specifieke hoedanigheid van huurders van de desbetreffende accommodaties in het kader van kortdurend, recreatief verblijf. Nu, zoals [appellant] stelt, niet hij, maar de huurders tijdens hun verblijf het exclusieve recht hebben van de zwembaden gebruik te maken, moeten zij er in beginsel op kunnen vertrouwen dat die zwembaden aan de elementaire eisen van hygiëne en veiligheid voldoen.
Voorts heeft, in weerwil van wat [appellant] betoogt, de rechtbank terecht geoordeeld dat hij houder is van de zwembaden, nu deze voor zijn rekening en risico worden gedreven. Dat de huurders tijdens hun verblijf kennelijk als feitelijke beheerder optreden, leidt niet tot het oordeel dat zij als houder moeten worden aangemerkt. Het ligt niet op de weg van degene die met het landgoed of het landhuis gedurende een beperkte periode het exclusieve gebruik van het zwembad verkrijgt, om te voldoen aan de verplichtingen die op grond van de Wet en het Besluit op houders rusten. [appellant] is degene die zeggenschap heeft over de inrichting van zijn zwembad en het aanbrengen van wijzigingen daarin en hij is degene die huurders instructies geeft over het gebruik en die, tussen de periodes van verhuur, ook het feitelijke beheer heeft over de zwembaden. Op welke wijze de reparaties gedurende een verhuurperiode worden bekostigd, hangt af van ter zake door partijen gemaakte afspraken en is niet van belang voor de bepaling wie houder is van de badinrichting.
Het betoog faalt.
4. Niet in geschil is dat [appellant] het college geen kennis heeft gegeven van het voornemen de zwembaden op te richten. Evenmin is in geschil dat [appellant] heeft nagelaten maandelijks onderzoek door een laboratorium naar de kwaliteit van het zwemwater te laten verrichten en rapporten van de uitkomsten daarvan aan het college over te leggen. Gelet hierop staat vast dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met de artikelen 10 en 10a van de Wet, gelezen in samenhang met artikel 10, eerste lid, van het Besluit en de daarbij behorende bijlage I. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Volgens hem is het onevenredig van hem te verlangen maandelijks het zwemwater te laten controleren door een laboratorium en de rapporten van de uitkomsten daarvan over te leggen. Hiertoe voert hij aan dat in de zwembaden deugdelijke filter- en zuiveringsinstallaties zijn geïnstalleerd en de zwembaden continu elektrisch worden gecontroleerd op kwaliteit. Bij afwijkingen dient de huurder contact op te nemen met een monteur. Ook beschikken de huurders over een controleset, waarmee zij zelf de kwaliteit van het zwemwater kunnen controleren alvorens zij gebruik maken van de zwembaden. De bij de zwembaden toegepaste techniek is veel geavanceerder dan waarvan de wetgever bij het in de Wet opnemen van de verplichting tot maandelijkse controle door een laboratorium is uitgegaan. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geen zwaarwegende betekenis toegekend aan de omstandigheid dat de zwembaden slechts een onzelfstandige functie hebben, kleinschalig zijn en niet dagelijks worden gebruikt, door kleine families en gedurende beperkte verhuurperiodes. Door deze lage belasting komen de hygiëne en de veiligheid niet in gevaar. Gelet hierop kan worden volstaan met een minder frequente controle. Daarbij komt dat aan de maandelijkse laboratoriumonderzoeken hoge kosten zijn verbonden.
Voorts voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat geen ontheffing wordt verleend, nu het college daarnaar geen nader onderzoek heeft verricht.
6.1. In het bepaalde in artikel 10a van de Wet, gelezen in samenhang met artikel 10, eerste lid, van het Besluit en de daarbij behorende bijlage I, is geen uitzondering gemaakt wat betreft de bij badinrichtingen toegepaste technieken. Hieruit volgt dat de in deze bepalingen vervatte verplichtingen, ongeacht de toegepaste technieken, moeten worden nagekomen en gehandhaafd indien deze niet worden nagekomen, zoals in het geval van [appellant]. Geen grond bestaat voor het oordeel dat op voorhand moet worden geoordeeld dat het standpunt van het college dat geen ontheffing kan worden verleend, in rechte geen stand zal houden. Naar het college ter zitting terecht heeft gesteld en anders dan volgt uit de uitspraak van de voormalige Afdeling Geschillen van 31 augustus 1994 in zaak nr. G06.92.0207 (AB 1995, 102), biedt artikel 5 van de Wet geen ruimte voor ontheffing van het bepaalde in artikel 10a, gelezen in samenhang met artikel 10 van het Besluit en de daarbij behorende bijlage I. Evenmin is er een andere bepaling op grond waarvan ontheffing kan worden verleend. Er bestaat dan ook geen concreet zicht op legalisering.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid handhavend kon optreden. Hetgeen [appellant] aanvoert, leidt niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt voorts dat, gelet op de omstandigheden van het geval, de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid een dwangsom van € 1.000,00 per maand per zwembad heeft kunnen opleggen. Volgens hem heeft het college ten onrechte aansluiting gezocht bij de Uitwerking Handhavingsstrategie en werkwijze Wabo Groningen 2009 voor de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden (hierna: de Handhavingsstrategie). Het is onredelijk aan te sluiten bij de daarin vermelde hoogte van een dwangsom voor een semi-openbaar zwembad, nu zijn zwembaden beduidend kleiner zijn dan commerciële en voor algemeen publiek toegankelijke zwembaden, aldus [appellant].
7.1. Het door [appellant] gestelde biedt geen grond voor het oordeel dat het college voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom niet in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de Handhavingsstrategie. Uit de Handhavingsstrategie volgt dat onderscheid wordt gemaakt tussen openbare en semi-openbare zwembaden en dat bij een semi-openbaar zwembad een dwangsom kan worden opgelegd van € 750,00 tot € 1.500,00 per maand. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Gelet op het door het college in het besluit van 9 november 2012 gestelde en de ter zitting bij de rechtbank gegeven nadere toelichting, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college [appellant] niet in redelijkheid een dwangsom van € 1.000,00 per maand per zwembad heeft kunnen opleggen.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
280-741.