Uitspraak
201308909/1/R2.
Datum uitspraak: 18 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Beetsterzwaag, gemeente Opsterland,
2. de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord, gevestigd te Zwolle (hierna: LTO Noord),
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2013, kenmerk PDN/2013-015, heeft de staatssecretaris het gebied "Van Oordt’s Mersken" op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 1992 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EG van 13 mei 2013 (PB 2013 L 158; hierna: de Habitatrichtlijn) en het besluit van 24 maart 2000 tot aanwijzing van het gebied "Van Oordt’s Mersken e.o." als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20; hierna: Vogelrichtlijn). Deze speciale beschermingszones vormen tezamen het Natura 2000-gebied "Van Oordt’s Mersken".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en LTO Noord beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2014, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. C.A.F. d’Ansembourg, LTO Noord, vertegenwoordigd door J. Galema, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, E.R. Osieck en D. Bal, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Ingevolge het tweede lid bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn. Ingevolge het vierde lid gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn wijst wanneer een gebied tot een gebied van communautair belang is verklaard, de betrokken lidstaat het gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone.
Aanwijzing als Vogelrichtlijngebied
2. [appellant sub 1] betoogt dat het gebied Van Oordt’s Mersken e.o. ten onrechte is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn (hierna: Vogelrichtlijngebied). Hiertoe voert zij aan dat de kemphaan en het paapje niet of nauwelijks voorkomen in het gebied. Verder wordt voor de brandgans, de kolgans en de smient niet voldaan aan de criteria om het gebied aan te wijzen als Vogelrichtlijngebied.
Voorts stelt [appellant sub 1] dat voor de kolgans, de brandgans en de smient afschotvergunningen zijn afgegeven om de schade aan landbouwgewassen in de omgeving van Van Oordt’s Mersken te bestrijden. Bovendien stelt zij dat in dit gebied de ooievaar thans met ongeveer 30 broedparen is gevestigd. De ooievaar is een predator van kuikens van grondbroedende vogels, zoals de kemphaan en het paapje. Om deze redenen is het aanwijzen van Van Oordt’s Mersken als beschermingszone voor de genoemde soorten zinloos, aldus [appellant sub 1].
2.1. De Afdeling stelt voorop dat het gebied Van Oordt’s Mersken e.o. bij besluit van 24 maart 2000 is aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Het onderhavige besluit van 4 juli 2013 strekt onder meer tot wijziging van dit besluit. Dit betekent dat thans in beginsel slechts de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke besluit in geschil zijn. Het oorspronkelijke besluit is immers rechtens onaantastbaar geworden. Dit is slechts anders indien nieuwe feiten of omstandigheden van na het rechtens onaantastbaar worden van het oorspronkelijke besluit naar voren worden gebracht en deze feiten en omstandigheden voor de staatssecretaris aanleiding hadden moeten zijn het besluit op onderdelen te wijzigen.
2.2. Ten aanzien van het betoog over de aanwijzing van het gebied voor het paapje, de kolgans, de brandgans en de smient overweegt de Afdeling dat in het bestreden besluit in zoverre geen wijziging is aangebracht ten opzichte van het besluit van 24 maart 2000.
Met betrekking tot de vraag of de staatssecretaris niettemin aanleiding had moeten zien het besluit in zoverre te wijzigen, wordt als volgt overwogen. De enkele stelling dat thans gemiddeld slechts één broedpaar van het paapje in het gebied aanwezig is, maakt, wat daar ook van zij, niet dat het niet langer nodig is om het leefgebied van het paapje te beschermen. Voorts heeft van [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat Van Oordt’s Mersken e.o. niet langer het leefgebied vormt voor de overige genoemde vogels. Verder doet mogelijke afschot vanwege overlast van ganzen in gebieden buiten het Natura 2000-gebied Van Oordt’s Mersken niet af aan de verplichting op grond van de Vogelrichtlijn om voor de brandgans en de kolgans speciale beschermingszones aan te wijzen. Overigens dient bij het verlenen van een afschotvergunning rekening te worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen in het gebied Van Oordt’s Mersken. Met betrekking tot de predatie door de ooievaar overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de omstandigheid dat binnen dit Natura 2000-gebied sprake is van predatie van de beschermde soorten met zich brengt dat thans geen instandhoudingsdoelstellingen voor deze vogelsoorten meer hoeven te worden opgenomen.
Gelet op het voorgaande zijn door [appellant sub 1] geen nieuwe feiten of omstandigheden van na het rechtens onaantastbaar worden van het besluit uit 2000 naar voren gebracht die voor de staatssecretaris aanleiding hadden moeten zijn het besluit op deze onderdelen te wijzigen.
2.3. Het bestreden besluit is gewijzigd ten opzichte van het besluit van 24 maart 2000, onder meer voor zover de kemphaan is toegevoegd als vogelsoort waarvoor het gebied is aangewezen. Blijkens het besluit is de kemphaan van oudsher een broedvogel in dit gebied en kan het gebied weliswaar onvoldoende draagkracht leveren voor een sleutelpopulatie, maar wel bijdragen aan de draagkracht in de regio. In de telgegevens die ten grondslag zijn gelegd aan het besluit staat dat in de periode 1999-2003 gemiddeld 3 hennen broedden in dit gebied en dat dit 1% van de landelijke populatie in die periode vormde. In 2000 waren deze gegevens nog niet beschikbaar, zodat dit gebied niet eerder was aangewezen voor de vogelrichtlijnsoort kemphaan. De voor het nemen van het besluit gebruikte gegevens zijn door [appellant sub 1] niet bestreden.
De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris in deze gegevens onvoldoende grond heeft mogen zien om het gebied voor de kemphaan aan te wijzen. Dat de kemphaan mogelijk niet als selecterende vogelsoort kan dienen voor aanwijzing van Van Oordt’s Mersken e.o. als Vogelrichtlijngebied doet hier niet aan af, nu het gebied reeds als zodanig was aangewezen vanwege de aanwezigheid van andere selecterende vogelrichtlijnsoorten. De mogelijkheid dat de staat van instandhouding van de kemphaan sinds 2003 verder is achteruitgegaan, zoals [appellant sub 1] heeft aangevoerd, kan hier evenmin aan afdoen, nu het gebied blijkens de gebruikte telgegevens de potentie heeft om bij te dragen aan de draagkracht in de regio voor deze vogel en de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld op grond van deze historische gegevens mogelijkheden te zien om de populatie te doen herstellen.
Het betoog faalt.
Aanwijzing als Habitatrichtlijngebied
3. Met betrekking tot de aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn (hierna: Habitatrichtlijngebied) betoogt [appellant sub 1] dat het gebied niet behoort tot de vijf of tien gebieden met de hoogste aantallen van de soorten grote modderkruiper en kleine modderkruiper, zodat deze soorten niet als selecterende soorten kunnen worden aangemerkt. Volgens haar zijn de in het gebied aanwezige habitattypen heischrale graslanden, vochtige heide en blauwgraslanden evenmin selecterend en bieden de vele overige Natura 2000-gebieden waarbinnen deze habitattypen voorkomen en beschermd worden reeds afdoende bescherming. Gelet op de hoge kosten die de aanwijzing van het gebied met zich brengt, dient te worden afgezien van aanwijzing van dit gebied als Habitatrichtlijngebied, aldus [appellant sub 1].
3.1. De staatssecretaris stelt dat het aangewezen gebied als deelgebied van het gebied van communautair belang "Wijnjeterper Schar en Terwispeler Grootschar" voldoet aan de criteria voor aanwijzing voor het prioritaire habitattype heischrale graslanden en het habitattype blauwgraslanden. In verband hiermee is dit gebied door de Commissie van de Europese gemeenschappen (thans: Europese Unie) op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Dat dit gebied is gesplitst in twee deelgebieden die bij afzonderlijke besluiten zijn aangewezen, doet volgens de staatssecretaris niet af aan de verplichting deze aan te wijzen. De andere te beschermen habitattypen en soorten waarvoor het gebied is aangewezen, hebben weliswaar niet bijgedragen aan de selectie van het gebied, maar hebben wel de begrenzing daarvan mede bepaald. Hieraan heeft onder meer de overweging ten grondslag gelegen om de vereiste landelijke dekking en goede geografische spreiding van deze habitattypen en soorten te bereiken, aldus de staatssecretaris.
3.2. Het gebied "Van Oordt’s Mersken" is als deelgebied van het gebied "Wijnjeterper Schar en Terwispeler Grootschar" door de Commissie bij beschikking van 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Op grond van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bestaat de verplichting tot aanwijzing van dit gebied als Habitatrichtlijngebied voor de er voorkomende habitattypen en -soorten.
[appellant sub 1] heeft niet gesteld dat in het gebied de habitattypen heischrale graslanden, vochtige heide en blauwgraslanden en de soorten kleine modderkruiper en grote modderkruiper niet langer voorkomen. Ook anderszins is niet gebleken dat actuele ecologische gegevens de staatssecretaris aanleiding hadden moeten geven om in het aanwijzingsbesluit van het gebied wijzigingen aan te brengen ten opzichte van de plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang voor de door [appellant sub 1] genoemde habitattypen of -soorten.
Dat voor de habitattypen heischrale graslanden en blauwgraslanden reeds meerdere Natura 2000-gebieden zijn aangewezen, doet hieraan niet af, nu Van Oordt’s Mersken, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht, onder meer is aangewezen om de vereiste landelijke dekking en geografische spreiding voor deze habitattypen te behalen.
Het betoog faalt.
Begrenzing van het Natura 2000-gebied
4. LTO Noord kan zich niet met de begrenzing van het gebied verenigen. Naar zij stelt is in het deelgebied "De Dulf" geen te beschermen habitattype of -soort aanwezig. Het achterwege laten van de aanwijzing van dit deelgebied heeft daarbij als voordeel dat het Natura 2000-gebied niet langer wordt doorkruist door een autosnelweg, aldus LTO Noord.
4.1. Ten aanzien van het deelgebied De Dulf stelt de staatssecretaris dat de wateren in dit gebied behoren tot het leefgebied van de kleine modderkruiper en mogelijk dat van de grote modderkruiper. Voor zover LTO Noord vreest dat agrarische bedrijvigheid op rond de sloten liggende gronden door de aanwijzing wordt bemoeilijkt, heeft de staatssecretaris ter zitting gesteld dat beheermaatregelen slechts betrekking hebben op gronden waarop zich thans daadwerkelijk te beschermen habitattypen bevinden.
4.2. De Afdeling overweegt dat LTO Noord niet met gegevens onderbouwd heeft weersproken dat de wateren van De Dulf het leefgebied vormen van de habitatsoort kleine modderkruiper en mogelijk van de habitatsoort grote modderkruiper. Daarbij maakte dit deelgebied reeds deel uit van het gebied dat door de Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dit deelgebied met de vele sloten en de relatief smalle tussengelegen gronden als één geheel te zien en als geheel te hebben willen begrenzen. De Afdeling ziet in het door LTO Noord aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris De Dulf niet als gebiedsdeel van het habitatrichtlijngebied Van Oordt’s Mersken heeft mogen aanwijzen.
Het betoog faalt.
Instandhoudingsdoelstelling
5. LTO Noord stelt dat in het besluit voor het habitattype blauwgraslanden ten onrechte een uitbreidingsdoelstelling is opgenomen. Doordat hiervoor het waterpeil moet worden verhoogd, treedt volgens LTO Noord een onevenredige belasting op voor melkveehouders.
5.1. Vaststaat dat de landelijke staat van instandhouding van het habitattype blauwgraslanden slecht is en dat de landelijke doelstelling hiervoor is de oppervlakte uit te breiden en de kwaliteit te verbeteren. In het besluit staat dat het gebied de potentie heeft voor uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit van dit habitattype. Dit heeft LTO Noord niet weersproken. Ofschoon het Natura 2000-gebied Van Oordt’s Mersken slechts ruim 4% bevat van alle blauwgraslanden in Nederland is dit een sterk versnipperd habitattype, waardoor dit percentage substantieel is, zo heeft de staatssecretaris ter zitting toegelicht. Een uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit binnen dit gebied levert volgens de staatssecretaris dan ook een wezenlijke bijdrage aan de verbetering van de landelijke staat van instandhouding hiervan. In hetgeen LTO Noord heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet op goede gronden een uitbreidingsdoelstelling voor blauwgraslanden heeft opgenomen in het Natura 2000-gebied Van Oordt’s Mersken.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
6. De beroepen zijn ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
579-723.