Uitspraak
201305491/1/A3.
Datum uitspraak: 2 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 mei 2013 in zaak
nr. 13/181 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 13 augustus 2012 heeft de burgemeester de seksinrichting aan de [locatie 1] te Den Haag (hierna: de seksinrichting) voor de duur van drie maanden gesloten, met ingang van 20 augustus 2012 om 12.00 uur.
Bij besluit van 10 december 2012 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.G.H. van de Wetering, advocaat te Rijswijk, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.W.I. Alkema en M.M.M. van der Bruggen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van die wet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 3:7, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: APV) kan het bevoegd bestuursorgaan met het oog op de in artikel 3:13, tweede lid, genoemde belangen of in geval van strijdigheid met de bepalingen in deze paragraaf van een afzonderlijke seksinrichting, al dan niet tijdelijk, de gedeeltelijke of algehele sluiting bevelen.
Ingevolge artikel 3:9, tweede lid, zien de exploitant en de beheerder er voortdurend op toe dat in de seksinrichting of bij de exploitatie van het escortbedrijf:
a. geen strafbare feiten plaatsvinden, waaronder in ieder geval de feiten genoemd in de titels XIV (misdrijven tegen de zeden), XVIII (misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid, XX (mishandeling), XXII (diefstal) en XXX (heling) van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in de Opiumwet en in de Wet wapens en munitie.
b. geen prostitutie wordt uitgeoefend door personen in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet 2000 bepaalde.
Bij de uitoefening van de in hoofdstuk 3 van de APV neergelegde bevoegdheden wordt het beleid toegepast, dat is neergelegd in het Handhavingsarrangement voor seksinrichtingen en escortbedrijven.
Volgens hoofdstuk 1, "B. Exploitatie van een seksinrichting in strijd met de APV of de vergunningsvoorschriften", onder "I. Eerste constatering", wordt, indien de toezichthouders een eerste maal constateren dat sprake is van exploitatie van een seksinrichting in strijd met de APV of de vergunningsvoorwaarden, een schriftelijke waarschuwing afgegeven. Een schriftelijke waarschuwing heeft in beginsel een onbeperkte geldingsduur.
Onder het kopje "uitzonderingen" is onder meer vermeld dat de eerste stap uit het Handhavingsarrangement wordt overgeslagen indien een illegale prostituee of een (meerderjarig) slachtoffer van mensenhandel in de seksinrichting wordt aangetroffen. Er zal in dat geval direct worden overgegaan tot sluiting van de inrichting voor de duur van één maand. Indien er sprake is van verzwarende omstandigheden, kan worden overgegaan tot een sluiting van de inrichting voor de duur van drie maanden. Het verzwarende element kan bijvoorbeeld zijn gelegen in de ernst van de overtreding.
2. [appellante] exploiteert aan de [locatie 1] te Den Haag de seksinrichting. Uit een brief van de inspecteur van de politie van de Afdeling Commerciële Zeden van de Politie Haaglanden aan de gemeente Den Haag, afdeling Bestuurszaken, van 18 april 2012 volgt dat medewerkers van de politie op dinsdag 17 april 2012 omstreeks 21.00 uur een bezoek hebben gebracht aan de seksinrichting, die op dat moment voor publiek geopend was. Ter plaatse werden meerdere prostituees aangetroffen, die werden gevraagd zich te legitimeren. Een van de prostituees kon zich niet legitimeren en verklaarde dat zij slachtoffer is van mensenhandel en dat zij zich in de seksinrichting had gelegitimeerd met een document van de Immigratie- en Naturalisatiedienst dat niet van haar was. Zij verklaarde voorts drie weken in de seksinrichting aanwezig te zijn, waarvan zij negen dagen had gewerkt. De portier en de gastvrouw van de seksinrichting verklaarden vervolgens dat de vrouw zich op 16 april 2012 bij de seksinrichting had gemeld en dat haar toen is verteld dat alvorens zij aan het werk zou mogen de Afdeling Commerciële Zeden van de Politie Haaglanden gebeld moest worden. De vrouw zou toen zijn vertrokken en op 17 april 2012 omstreeks 18.00 uur zijn teruggekeerd om haar spullen op te halen, omdat zij toch niet wilde gaan werken. Om 21.00 uur troffen de medewerkers van de politie haar echter in werkkleding aan. Terug op het politiebureau bleek voorts dat de portier noch de gastvrouw als beheerder op de exploitatievergunning van de seksinrichting staat vermeld. Ten tijde van het bezoek op 17 april 2012 was derhalve geen beheerder aanwezig.
Naar aanleiding van deze informatie heeft de burgemeester op 22 juni 2012 zijn voornemen tot een tijdelijke sluiting van de seksinrichting aan [appellante] kenbaar gemaakt. Daarbij heeft hij tevens te kennen gegeven dat de prostituee aangifte heeft gedaan wegens mensenhandel. Bij besluit van 13 augustus 2012 heeft de burgemeester onder meer besloten de seksinrichting voor drie maanden te sluiten. Bij het besluit van 10 december 2012 heeft hij overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften het besluit van 13 augustus 2012 gehandhaafd. De burgemeester heeft aan de sluiting ten grondslag gelegd dat in de seksinrichting een illegale prostituee is aangetroffen, hetgeen op grond van het Handhavingsarrangement reeds een bevel tot sluiting rechtvaardigt. Als verzwarende omstandigheden heeft de burgemeester meegewogen dat ten tijde van de controle geen beheerder aanwezig was en dat de kopie van het IND-document van de prostituee, waarop een niet gelijkende foto zat, niet aanstonds aan de Afdeling Commerciële Zeden van de Politie Haaglanden ter beoordeling is voorgelegd.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zonder voorafgaande waarschuwing de seksinrichting mocht sluiten. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank daarbij heeft miskend dat aan haar een zeer ingrijpende maatregel is opgelegd. Nu de burgemeester zich in het besluit van 10 december 2012 niet langer op het standpunt stelt dat het aantreffen van een prostituee die slachtoffer is van mensenhandel de reden is voor de sluiting, maar louter het feit dat een illegale prostituee is aangetroffen, is het primair aan haar gemaakte verwijt volgens [appellante] vervallen. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat het Handhavingsarrangement ook in het geval van de aanwezigheid van een illegale prostituee de mogelijkheid van een onmiddellijke sluiting kent, rechtvaardigt die omstandigheid niet een sluiting voor drie maanden. Daarbij komt dat de rechtbank teveel waarde heeft gehecht aan de zogeheten B9-status van de prostituee die volgens [appellante] niet zonder meer met zich brengt dat de desbetreffende prostituee illegaal in Nederland verblijft. De rechtbank heeft verder miskend dat de burgemeester haar belangen onvoldoende heeft meegewogen, aldus [appellante]
3.1. In het Handhavingsarrangement is het beleid neergelegd omtrent overtredingen van de prostitutieregeling in de APV. Uit het beleid volgt onder meer dat, indien in een seksinrichting een illegale prostituee wordt aangetroffen, direct wordt overgegaan tot een sluiting van een maand. Indien zich verzwarende omstandigheden voordoen, kan worden overgegaan tot een sluiting van drie maanden. De rechtbank heeft dit beleid terecht niet onredelijk geacht. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de burgemeester in dit beleid reeds een afweging van belangen heeft gemaakt. [appellante] heeft geen omstandigheden aangedragen op grond waarvan de burgemeester reden had moeten zien van dit beleid af te wijken. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester de belangen van [appellante] onvoldoende in zijn besluit heeft meegewogen.
3.2. Niet in geschil is dat, indien in de seksinrichting een illegale prostituee wordt aangetroffen, de burgemeester op grond van het Handhavingsarrangement overgaat tot sluiting van de seksinrichting voor een maand. [appellante] betoogt terecht dat die enkele omstandigheid geen sluiting van drie maanden rechtvaardigt, maar uit het besluit van 10 december 2012 volgt dat de burgemeester verzwarende omstandigheden aanwezig heeft geacht op grond waarvan hij is overgegaan tot een sluiting van drie maanden. Dat de burgemeester aan dat besluit, anders dan aan het besluit van 13 augustus 2012, niet tevens ten grondslag heeft gelegd dat de aangetroffen prostituee slachtoffer was van mensenhandel, leidt niet tot het oordeel dat hij de sluiting van drie maanden niet mocht handhaven. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat de bezwaarschriftprocedure mede is bedoeld om de burgemeester de gelegenheid te geven het primaire besluit naar aanleiding van de gemaakte bezwaren te heroverwegen. Bovendien is het feit dat in de seksinrichting een illegale prostituee is aangetroffen reeds voldoende voor een sluiting van een maand, hetgeen [appellante] niet betwist. De rechtbank heeft in dit kader voorts met juistheid overwogen dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit het feit dat aan de prostituee de B9-status was aangeboden, zij niet over een legitimatiebewijs beschikte en zij zelf heeft verklaard uit Nigeria afkomstig te zijn en geen verblijfsvergunning te hebben, kan worden afgeleid dat zij geen rechtmatig verblijf in Nederland had. Voor het oordeel dat de rechtbank daarbij teveel waarde zou hebben gehecht aan het feit dat aan de prostituee de B9-status was aangeboden, bestaat gelet hierop geen grond.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester de omstandigheid dat het IND-document niet aanstonds ter beoordeling aan de Afdeling Commerciële Zeden van de Politie Haaglanden is voorgelegd als verzwarende omstandigheid heeft mogen aanmerken. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank er daarbij ten onrechte van uit is gegaan dat "het gevoel dat er iets niet klopte" reeds bestond toen de prostituee zich bij de seksinrichting meldde. Volgens [appellante] is dat niet het geval. Het gevoel dat er iets niet klopte ontstond pas toen de prostituee een keer in het naastgelegen pand had overnacht en tegenover andere prostituees bepaalde uitlatingen had gedaan. Dat de vrouw op de foto op het IND-document niet de prostituee was, was volgens haar niet direct duidelijk. De rechtbank heeft in dit kader ten onrechte overwogen dat de burgemeester mocht uitgaan van het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 6 augustus 2012, nu uit de door [appellante] overgelegde foto’s van de prostituee blijkt dat de omschrijving in dat proces-verbaal niet klopt. Gelet hierop kan niet zonder meer worden vastgesteld dat de aangetroffen prostituee niet leek op de vrouw op de foto op het IND-document. De rechtbank is volgens [appellante] in strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM voorbij gegaan aan deze stelling. De rechtbank heeft daarbij niet onderkend dat het voor haar niet mogelijk is op een andere manier te bewijzen dat het proces-verbaal onjuistheden bevat. Door geen waarde te hechten aan de door haar overgelegde foto’s heeft de rechtbank haar derhalve de mogelijkheid ontnomen om zich te kunnen verweren tegen hetgeen de burgemeester op grond van het proces-verbaal heeft gesteld. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2007 gaat volgens [appellante] niet op, nu in die zaak geen tegenbewijs was geleverd. Ten slotte is volgens [appellante] van belang dat zij, nadat bij haar het gevoel was ontstaan dat er iets niet klopte, aan de gastvrouw de instructie heeft gegeven om de eerstvolgende keer dat de prostituee zich zou melden, het IND-document naar de Afdeling Commerciële Zeden te sturen. De dag dat de prostituee terugkeerde, was de dag van de controle, aldus [appellante]
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201112233/1/A3), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Dit sluit betwisting in rechte niet uit. Daarbij is de maatstaf of het geleverde tegenbewijs van zodanige aard en strekking is dat het twijfel wekt aan de juistheid van het proces-verbaal. Voor zover artikel 6, eerste lid, van het EVRM hier van toepassing is, is dit uitgangspunt in beginsel daarmee niet in strijd.
Uit het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 6 augustus 2012 volgt dat de vrouw op de foto op het IND-document een rond, breed gezicht had, een platte neus en oren die aan de bovenkant enigszins naar buiten stonden. De aangetroffen prostituee had volgens het proces-verbaal een mager, lang gezicht, een spitsere neus en geen flaporen. De rechtbank heeft, anders dan [appellante] betoogt, terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2007 (in zaak nr. 200605935/1) overwogen dat de burgemeester in beginsel van het proces-verbaal mocht uitgaan, nu geen reden bestond aan de juistheid hiervan te twijfelen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellante] in beroep overgelegde foto’s evenmin twijfel wekken aan de juistheid van hetgeen omtrent de gelijkenis van de prostituee met de vrouw op de foto op het IND-document in het proces-verbaal is vermeld. Uit de foto’s blijkt niet dat de in het proces-verbaal omschreven vorm van het gezicht of de neus onjuist is. Voorts zijn de oren van de prostitutuee op de foto’s bedekt onder haar haren, zodat uit de stand van de oren evenmin kan worden afgeleid dat de omschrijving in het proces-verbaal onjuist was. Nu het door [appellante] geleverde tegenbewijs geen twijfel wekt aan de juistheid van het proces-verbaal heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester daarvan uit mocht gaan. Voor het oordeel dat de rechtbank in strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft gehandeld, daargelaten of dat artikel hier van toepassing is, bestaat geen grond. Nu het IND-document [appellante] aanleiding had moeten geven te twijfelen aan de legaliteit van de prostituee, kan de omstandigheid dat het gevoel dat er iets niet klopte volgens haar pas later ontstond, wat daar verder van zij, derhalve niet leiden tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 10 december 2012 in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij voert hiertoe aan dat de door haar overgelegde brief van de burgemeester aan de exploitant van de seksinrichting aan de [locatie 2] te Den Haag de rechtbank ten onrechte niet tot een ander oordeel heeft gebracht. Uit die brief volgt dat aan die exploitant een waarschuwing is gegeven naar aanleiding van een controle waarbij werd geconstateerd dat geen beheerder aanwezig was. Na een tweede controle waarbij wederom werd geconstateerd dat geen beheerder aanwezig was, werd aan de exploitant een tweede waarschuwing gegeven. In het geval van [appellante] leidt het feit dat ten tijde van de controle geen beheerder aanwezig was, echter tot een verdrievoudiging van de maatregel, te weten drie maanden sluiting. Daarbij komt dat, hoewel niet wordt betwist dat geen beheerder aanwezig was, de portier die kort daarvoor nog als beheerder stond bijgeschreven op de exploitatievergunning, en waarvoor bovendien op 22 maart 2012 opnieuw was verzocht hem als beheerder op de exploitatievergunning bij te schrijven, wel aanwezig was. Ook deze omstandigheid had ervoor moeten zorgen dat, gelet op het begrip dat de burgemeester kennelijk aan andere exploitanten toont, de afwezigheid van een beheerder niet als dusdanig verzwarend bij het besluit van 10 december 2012 had mogen worden meegewogen, aldus [appellante]
5.1. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is van belang dat het gaat om rechtens vergelijkbare gevallen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellante] aangehaalde situatie geen vergelijkbaar geval betreft. In die zaak ging het om een herhaalde overtreding van het voorschrift dat in de inrichting een beheerder aanwezig moet zijn. In het geval van [appellante] is het feit dat in de seksinrichting geen beheerder aanwezig was als verzwarende omstandigheid aangemerkt naast een overtreding van artikel 3:9, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV. Verder is bovendien als verzwarende omstandigheid aangemerkt dat het IND-document met daarop een niet gelijkende foto van de prostituee niet aanstonds is overgelegd aan de Afdeling Commerciële Zeden van de Politie Haaglanden. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit van 10 december 2012 in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [gemachtigde] redelijkerwijs had moeten begrijpen dat zijn gesprekspartners niet bevoegd waren te beslissen over een op te leggen maatregel. Hoewel [appellante] erkent dat alleen de burgemeester bevoegd is daarover te beslissen, is zij van mening dat dit niet altijd duidelijk wordt gecommuniceerd. De burgemeester laat zich wat betreft het prostitutiebeleid regelmatig vertegenwoordigen door andere medewerkers van de gemeente. Daarbij komt dat op de hoorzitting bij de Adviescommissie bezwaarschriften niet is ontkend dat er een toezegging is gedaan, aldus [appellante]
6.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 juli 2012 in zaak nr. 201110077/1/A1) volgt, dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat in het gesprek van 14 mei 2012 ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan over de aan haar op te leggen maatregel. Voor het oordeel dat op de hoorzitting bij de Adviescommissie bezwaarschriften niet is ontkend dat ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, bestaat geen grond, nu in het verslag van de hoorzitting staat dat de desbetreffende [gesprekspartner] betwist dat zij op 14 mei 2012 een concrete toezegging heeft gedaan. Daarbij komt dat [appellante] niet heeft betwist op de hoogte te zijn van het feit dat louter de burgemeester kan beslissen over een op te leggen maatregel. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Nu het hoger beroep ongegrond is, dient het door [appellante] ingediende verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 49, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals die wet luidde ten tijde hier van belang, te worden afgewezen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Veenboer
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2014
730.