Uitspraak
201306923/1/A2.
Datum uitspraak: 2 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 juni 2013 in zaken nrs. 11/2067 en 11/2068 in het geding tussen:
[appellant sub 2] en [appellant sub 3]
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans en hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2011 heeft de minister het Archeologiepark/Stadspark in Leidsche Rijn te Utrecht als een door het Rijk beschermd monument aangewezen.
Bij besluit van 13 mei 2011 heeft de minister het onder meer door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juni 2013 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 13 mei 2011 vernietigd en de minister opgedragen om binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoger beroep ingesteld.
De minister, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2014, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. T. Ruhnke, mr. K. el Addouti en M. Verschuur, allen werkzaam bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en [appellant sub 2] en [appellant sub 3], beiden bijgestaan door mr. S. Essakkili, werkzaam bij DAS Nederlandse Rechtsbijstand Verzekeringsmaatschappij N.V., zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, aanhef en eerste onderdeel, van de Monumentenwet 1988 (hierna: Monumentenwet) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder monument verstaan: alle vóór tenminste vijftig jaar vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, aanhef en tweede onderdeel, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder monument verstaan: terreinen welke van algemeen belang zijn wegens daar aanwezige zaken als bedoeld onder het eerste onderdeel.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder archeologische monumenten verstaan: de monumenten, bedoeld onder b, tweede onderdeel.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan de minister ambtshalve onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd archeologisch monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
2. [appellant sub 2] is eigenaar van de woning op het perceel V1801, kadastraal bekend als [locatie 1] te Utrecht. [appellant sub 3] is eigenaar van de woning op het perceel V1802, kadastraal bekend als [locatie 2] te Utrecht.
Ter voorbereiding van het besluit van 18 januari 2011 hebben het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: het college) en de Raad voor Cultuur adviezen verstrekt. Beiden hebben positief geadviseerd over de aanwijzing van het Archeologiepark tot beschermd monument.
Bij het besluit van 18 januari 2011 tot aanwijzing heeft de minister een ‘richtlijn vrijstelling vergunningplicht’ (hierna: ‘richtlijn’) als bijlage gevoegd. In die ‘richtlijn’ wordt in afwijking van artikel 11 van Pro de Monumentenwet toestemming verleend om onder meer zonder vergunning het terrein te verstoren tot een diepte van 1,20 meter onder het maaiveld (niveau 2011).
Bij besluit van 13 mei 2011 heeft de minister, voor zover thans van belang, het bezwaar, voor zover dit ziet op de als bijlage bij het besluit gevoegde ‘richtlijn’, gegrond verklaard en is de voornoemde ‘richtlijn’ in zoverre aangepast dat voor onder meer de percelen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] het aantal werkzaamheden waarvoor een vergunning is vereist, is verminderd.
3. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister voldoende heeft aangetoond dat hun percelen van algemeen belang zijn vanwege de daar aanwezige archeologische resten en het deskundigenrapport van The Missing Link onvoldoende grond biedt voor een ander oordeel. Daartoe voeren zij aan dat de minister zijn besluit heeft gebaseerd op onderzoeksgegevens uit de jaren 1993 en 1998. Sindsdien zijn hun percelen verstoord door hei- en bouwactiviteiten en is een riolering in de archeologische grondlaag aangebracht, waardoor volgens het rapport van The Missing Link de conserveringsgraad van hun percelen inmiddels laag is. Daarbij wijzen zij er tevens op dat ook na de aangevallen uitspraak verstorende werkzaamheden hebben plaatsgevonden, nu een gedeelte van de riolering is vervangen en aangepast. Voorts voeren zij aan dat dicht bij de kern van de archeologische resten van de nederzetting een grotere aanwijzing voor de aanwezigheid van een Romeinse weg is gevonden dan op hun percelen. Desondanks behoort dat deel van het terrein niet tot het aangewezen terrein en hun percelen wel. Ook als hun percelen buiten de aanwijzing worden gehouden, blijft de ensemblewaarde van het monument intact en is de maatschappelijke impact kleiner, zo blijkt volgens hen uit het rapport van The Missing Link. Daarbij volgt uit het rapport dat het archeologisch kennisverlies door het buiten de aanwijzing houden van de percelen, gelet op het feit dat de aangetroffen archeologische resten op hun percelen niet zeldzaam zijn en op vele vergelijkbare vindplaatsen langs de Limes zijn gevonden, gering dan wel afwezig is.
3.1. Niet in geschil is dat tijdens het proefsleuvenonderzoek in 1998 archeologische resten zijn aangetroffen op de locatie waar zich nu de percelen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] (hierna: de percelen) bevinden.
3.2. De minister stelt zich op het standpunt dat de archeologische grondlaag van de percelen nadien slechts in zeer beperkte mate is verstoord door de bouw van woningen. Die verstoring is volgens de minister beperkt gebleven door de ophogingslaag van één meter boven op het oorspronkelijke maaiveld, het beperkte aantal heipalen, de aangepaste wijze van funderen in de voornoemde ophogingslaag en de plaatsing van de riolering in die ophoging. Enkel de aanleg van acht pompputjes met een diepte van tien centimeter en een diameter van vijftig centimeter heeft geleid tot een beperkte verstoring, aldus de minister. Over de werkzaamheden die na de aangevallen uitspraak hebben plaatsgevonden, merkt de minister op dat op 4 april 2013 vergunning is verleend voor het vervangen en aanpassen van riolering, dat de daaropvolgende werkzaamheden hebben plaatsgevonden onder archeologische begeleiding en niet hebben geleid tot een dusdanig ingrijpende verstoring dat aanwijzing als beschermd monument niet meer gerechtvaardigd zou zijn.
De rapporten van The Missing Link van 1 mei 2012 en 5 september 2012 - waarin onder meer door het overleggen van foto’s is gewezen op verstoring door hei-activiteiten, de aanleg van fundering en de afgraving van de percelen tijdens het bouwproces - bieden, mede gelet op de door de minister genomen voorzorgsmaatregelen, onvoldoende grond voor het oordeel dat de monumentale waarde van de archeologische grondlaag geheel verloren is gegaan.
De nieuwe, in 2013 door de gemeente in de archeologische grondlaag aangebrachte riolering is met een door de minister afgegeven vergunning en onder archeologische begeleiding aangelegd. Volgens de minister heeft de begeleidende archeoloog vastgesteld dat bij de graafwerkzaamheden geen vondst- of sporenlagen zijn geraakt. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
3.3. Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd dat de onder de percelen aangetroffen archeologische resten niet zeldzaam zijn en andere terreinen eerder voor aanwijzing in aanmerking komen, betekent dit niet dat de percelen daarmee geen monumentale waarde hebben. De minister heeft de monumentale waarde van de percelen gemotiveerd door te verwijzen naar de fysieke en inhoudelijke kwaliteit van de archeologische resten. Volgens de minister is uit onderzoek gebleken dat de resten uitzonderlijk gaaf en goed zijn geconserveerd. Daarbij heeft hij erop gewezen dat de bewoningslagen grotendeels intact zijn en grondsporen nog aanwezig zijn. Voorts zijn nederzettingsterreinen als de onderhavige weliswaar niet zeldzaam, maar is de informatiewaarde van de inheemse nederzetting in kwestie door de ligging langs de Romeinse grens, hoog. Tot slot heeft de minister verwezen naar de ensemblewaarde van de percelen in relatie tot andere archeologische vindplaatsen. Deze gebieden zijn binnen de Leidsche Rijn gezamenlijk representatief voor de landelijke bewoning en militaire infrastructuur in de Romeinse tijd, aldus de minister.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in het rapport van The Missing Link geen grond is gelegen voor het oordeel dat de minister zich niet op het standpunt mocht stellen dat het gebied van algemeen belang is vanwege de daar aanwezige archeologische resten. Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, heeft de rechtbank bovendien terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het standpunt van de minister over de monumentwaardigheid van de percelen gebaseerd is op willekeur.
Het betoog faalt.
4. De hoger beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond.
5. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de wettelijke grondslag voor het verlenen van vrijstelling van de vergunningplicht door middel van een ‘richtlijn’ als bijlage bij het besluit van 13 mei 2011, ontbreekt. Daartoe voert hij aan dat een dergelijke ‘richtlijn’ een concrete uitleg is aan de eigenaar over hetgeen op grond van de Monumentenwet is toegestaan zonder dat daarmee aan de waarde van het monument onaanvaardbaar afbreuk wordt gedaan. Met deze praktische uitleg wordt toepassing gegeven aan de Monumentenwet en worden vergunningprocedures voorkomen. Deze werkwijze is bestendige praktijk en is tot op heden in de jurisprudentie geaccepteerd.
5.1. De minister heeft in een ‘richtlijn’ die als bijlage bij het besluit van 13 mei 2011 is gevoegd en daarmee onderdeel is van de motivering van het besluit, uiteengezet dat de percelen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] mogen worden verstoord tot een diepte van 1,20 meter met dien verstande dat voor de specifiek in die ‘richtlijn’ genoemde werkzaamheden in ieder geval een vergunning moet worden aangevraagd. Daarmee heeft de minister de omvang van de bescherming die hij met de aanwijzing beoogt, nader omschreven. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, staat artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet er niet aan in de weg dat de minister de omvang van de bescherming in het besluit mocht opnemen, zoals hij, zij het in minder gelukkige bewoordingen, door ‘richtlijn’ te gebruiken, heeft gedaan.
Het betoog slaagt.
6. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet in het redelijkheid het algemeen belang zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het telkens aanvragen van een vergunning op zichzelf reeds onevenredig belemmerend is en aanwijzing van de percelen om die reden achterwege zou moeten blijven. Volgens de minister zou aldus in de belangenafweging het individuele belang altijd prevaleren boven het algemeen belang. Daarmee zou aanwijzing van een terrein tot beschermd archeologisch monument nog weinig betekenis hebben, zodat niet meer tot aanwijzing zou worden overgegaan, aldus de minister. Bovendien heeft de rechtbank niet onderkend dat de minister door middel van een ‘richtlijn’, waarbij bepaalde activiteiten zijn vrijgesteld van de vergunningplicht, de onevenredige belemmering van het telkens aanvragen van een vergunning heeft weggenomen. Voorts voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende rekening heeft gehouden met de bodemverstoring als gevolg van woningbouw vanaf het jaar 2000. Het belang van woningbouw is geen belang dat kan worden meegewogen in de aanwijzing tot beschermd monument, aldus de minister. Voorts heeft de rechtbank volgens de minister ten onrechte bepaald dat de grens van het Archeologiepark ligt voor de erfgrens van de percelen waarop vanaf het jaar 2000 woningen zijn gebouwd.
6.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 februari 2009 in zaak nr. 200804180/1, 200804333/1 en 200804335/1), waarnaar de minister terecht heeft verwezen, gaat het bij een besluit tot aanwijzing van een object als (rijks)monument om het algemene belang dat is gemoeid met de bescherming van het cultureel erfgoed. Dit belang dient te worden afgewogen tegen de belangen die de - in dit geval - bewoners van de percelen hebben bij het achterwege laten van die aanwijzing.
De rechtbank heeft, gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor heeft overwogen, niet onderkend dat de minister bij die belangenafweging mocht betrekken dat hij de omvang van de bescherming van het monument nader heeft omschreven en [appellant sub 2] en [appellant sub 3] de percelen tot een diepte van 1,20 meter in beginsel zonder vergunning mogen verstoren. Normaal gebruik van hun tuin is daarmee in beginsel tot de genoemde diepte mogelijk. De aanwijzing betekent voorts evenmin dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] geen werkzaamheden in dieper gelegen grondlagen mogen uitvoeren of dat de in de bijlage opgenomen werkzaamheden in het geheel niet meer kunnen worden uitgevoerd, maar dat hierover eerst dient te worden beslist in de daarvoor vereiste vergunningprocedure.
Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister de bouw van de woningen niet althans onvoldoende heeft meegewogen in het besluit tot aanwijzing. De minister is betrokken geweest bij de bouwplannen van de gemeente Utrecht in het Archeologiepark in Leidsche Rijn. Dit heeft geleid tot de eerdergenoemde voorzorgsmaatregelen - een ophogingslaag van één meter boven op het oorspronkelijke maaiveld, een beperkt aantal heipalen, een aangepaste wijze van funderen en de plaatsing van de riolering in de ophoging -, waardoor de archeologische grondlaag beperkt is verstoord. Daarmee heeft de minister reeds in een vroegtijdig stadium met het algemeen belang bij behoud van archeologische monumenten rekening gehouden.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat de minister het algemeen belang in de belangenafweging in het kader van de aanwijzing tot archeologisch monument in redelijkheid zwaarder mocht laten wegen dan de individuele belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Daaruit volgt dat ook het oordeel van de rechtbank dat de grens van het Archeologiepark dient te liggen voor de erfgrens van de percelen van waarop vanaf 2000 woningen zijn gebouwd, geen stand kan houden.
Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen het besluit van 13 mei 2011 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 juni 2013 in zaken nrs. 11/2067 en 11/2068;
IV. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Van Dokkum
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2014
480-705.