Uitspraak
201311513/1/A1.
Datum uitspraak: 2 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
2. [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B], beiden wonend te Wernhout, gemeente Zundert (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
3. [appellant sub 3 A], [appellant sub 3 B], [appellante sub 3 C], [appellant sub 3 D], [appellant sub 3 E] en [appellant sub 3 F], allen wonend te Wernhout, gemeente Zundert (hierna: [appellant sub 3] en anderen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2013 in zaken nrs. 13/4843, 13/4862, 13/4963, 13/4868, 13/4881, 13/4886, 13/4895, 13/5303, 13/5304, 13/4008, 13/4009, 13/3669, 13/3912, 13/3909, 13/3910, 13/3911, 13/3907, 13/3908, 13/3229, 13/3231, 13/4861 en 13/4860 in het geding tussen:
onder meer [wederpartij], wonend te Wernhout, gemeente Zundert, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 28 mei 2013 heeft het college onder meer [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen gelast om binnen tien jaar de permanente bewoning van hun recreatiewoning op het recreatiepark "Parc Patersven" (hierna: het park) te staken en gestaakt te houden, een en ander onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 25.000,00.
Bij uitspraak van 21 november 2013, voor zover thans van belang, heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen die besluiten ingestelde beroep gegrond verklaard en die besluiten vernietigd, voor zover daarbij aan onder meer [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen een begunstigingstermijn van tien jaar is gegeven. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en de termijn waarbinnen zij de permanente bewoning moeten hebben gestaakt gesteld op één jaar, te rekenen vanaf de dag van verzending van de uitspraak. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] voor het overige ongegrond verklaard. Voorts heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de beroepen van onder meer [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, en J. de Groot, werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. H.A. Gooskens, [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door mr. E. Gadzo, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De besluiten van 28 mei 2013 vloeien voort uit een verzoek van [wederpartij] van 8 september 2010 om handhavend op te treden tegen het permanent bewonen van recreatiewoningen op het park. Dit verzoek is door het college bij besluit van 9 november 2010 afgewezen. Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Dit besluit is door de rechtbank bij uitspraak van 16 december 2011, in zaak nr. 11/4611, vernietigd op grond van de overweging dat geen sprake was van een volledige heroverweging, omdat -zakelijk weergegeven- de gegrondverklaring van de bezwaren en het opstarten van het handhavingstraject ten onrechte losgekoppeld waren. Het college heeft bij besluit van 1 mei 2012 het bezwaar van [wederpartij] opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2010 herroepen en aangegeven dat het handhavingstraject binnen de door de gemeenteraad gestelde termijn van twee jaar gestalte zal krijgen. Bij uitspraak van 22 januari 2013, in zaak nr. procedurenummer 12/3085, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 mei 2012 vernietigd en bepaald dat het college, samengevat, handhavingsbeslissingen dient te nemen overeenkomstig het door het college opgestelde "Plan van aanpak herstructurering Parc Patersven". In die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de te nemen besluiten om al dan niet handhavend op te treden deel uitmaken van de in heroverweging gegeven beslissing op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 9 november 2010, zodat daartegen beroep bij de rechtbank zal open staan. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank uitspraak gedaan op de beroepen van onder meer [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen tegen de in heroverweging genomen handhavingsbesluiten van 28 mei 2013. Bij uitspraak van 5 maart 2014, in zaak nr. 201302759/1/A1 en 201301347/1/A1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan op hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank van 16 december 2011 en 22 januari 2013.
2. [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [wederpartij] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij zijn verzoek om handhaving. Daartoe voeren zij aan dat de woning van [wederpartij] op een afstand van 350-450 m van hun woningen is gelegen en dat [wederpartij] daarop geen zicht heeft. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de permanente bewoning van het park een toename van verkeersbewegingen tot gevolg heeft, aldus [appellant sub 3] en anderen.
2.1. De hoofdingang van het park is gelegen aan de Kleine Heistraat. Vast staat dat [wederpartij] woont aan de [locatie], op een afstand van circa 200 m van de hoofdingang. Onbestreden is dat al het verkeer dat het park verlaat de woning van [wederpartij] passeert. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [wederpartij] in de directe omgeving van de ingang van het park woont en als eerste wordt geconfronteerd met dit verkeer. Niet in geschil is verder dat een groot deel van de recreatiewoningen inmiddels permanent wordt bewoond en dat het park het karakter van een woonwijk heeft gekregen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit gebruik een andere ruimtelijke uitstraling heeft, onder meer door een toename van verkeersbewegingen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat gelet op de gevolgen van het gewijzigde karakter van het recreatieterrein op de directe woonomgeving van [wederpartij], hij kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij zijn verzoek om handhavend optreden tegen de permanente bewoning van het park. Dat [wederpartij] geen zicht heeft op de recreatiewoningen van [appellant sub 3] en anderen, zoals zij hebben gesteld, maakt dat niet anders.
Het betoog faalt.
3. Het college heeft aan de besluiten van 28 mei 2013 ten grondslag gelegd dat controles zijn uitgevoerd op het park, waarbij is geconstateerd dat onder meer de recreatiewoningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen door hen voor permanente bewoning worden gebruikt. Het college heeft vastgesteld dat zij eigenaar en bewoner zijn van de desbetreffende recreatiewoningen en dat de bewoning is aangevangen na 31 oktober 2003, maar voor 12 december 2012. Overeenkomstig de "Beleidsregels handhaving gebruik recreatiewoningen Parc Patersven" (hierna: de beleidsregels) heeft het college hen op straffe van een eenmalige dwangsom van € 25.000,00 gelast om binnen tien jaar de permanente bewoning van de desbetreffende recreatiewoningen te staken en gestaakt te houden.
4. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen hebben niet betwist dat zij hun recreatiewoningen permanent bewonen. Niet in geschil is dat die permanente bewoning in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven" op de gronden rustende bestemming "Verblijfsrecreatieve voorzieningen". Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er concreet zicht is op legalisering van de overtreding. Daartoe voert hij aan dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant positief heeft gereageerd op het verzoek van het college om een wijziging van de Verordening Ruimte te bewerkstelligen teneinde permanente bewoning mogelijk te maken in een op te stellen bestemmingsplan. Verder heeft de raad van de gemeente Zundert op 4 februari 2014 besloten het bestemmingsplan "Parc Patersven", waarin niet is voorzien in permanente bewoning, niet vast te stellen. Bovendien is een nieuw bestemmingplan waarin permanente bewoning is toegestaan in voorbereiding, aldus [appellant sub 2].
5.1. Voor concreet zicht op legalisering is ten minste vereist dat ten tijde van het besluit van 28 mei 2013 een legaliserend ontwerpbestemmingsplan ter inzage lag. Van 30 januari 2013 tot en met 13 maart 2013 heeft het ontwerpbestemmingsplan "Parc Patersven" ter inzage gelegen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit ontwerpbestemmingsplan de permanente bewoning niet legaliseert, nu daarin de recreatieve bestemming is gehandhaafd. In dit ontwerpbestemmingsplan heeft het park de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie". De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat er geen concreet zicht op legalisering was.
De omstandigheden die [appellant sub 2] heeft aangevoerd, dateren alle van na het besluit van 28 mei 2013 zodat reeds daarom, wat van deze toekomstige ontwikkelingen verder zij, op grond hiervan geen concreet zicht op legalisering kon worden aangenomen.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Daartoe voert [appellant sub 2] aan dat gedurende een lange periode is geprobeerd om tot legalisering van de permanente bewoning te komen. [appellant sub 3] en anderen betogen dat met handhaving geen algemeen belang is gediend, nu tientallen bewoners van het park daardoor juist worden geschaad en de maatschappelijke en financiële gevolgen groot zijn. Volgens hen zal de handhaving ontwrichtend werken. Verder voeren zij aan dat de recreatiewoningen onverkoopbaar zullen blijken en dat huizen buiten het park in dat geval voor hen onbetaalbaar zijn. Zij betogen dat door de lange duur van de bewoning en de investeringen die zij hebben gedaan, het recreatieve karakter van de woningen en van het park als geheel verloren is gegaan. Volgens hen zijn de woningen om die reden en vanwege het overaanbod moeilijk te verkopen en slechts voor een aanzienlijk lagere prijs dan de betaalde aankoopprijs. Zij zullen als gevolg van het handhavend optreden derhalve in zware financiële problemen komen.
6.1. Vast staat dat in 2004 een legalisatietraject is opgestart, waarbij de gemeenteraad heeft geprobeerd tot legalisering te komen van de bewoning van het park. Verder staat vast dat in 2007 een intentieovereenkomst is getekend tussen de gemeente, de Vereniging van Eigenaren Patersven en projectontwikkelaar VolkerWessels. Op 17 december 2009 is het "Plan van Aanpak herstructurering Parc Patersven" vastgesteld, teneinde te komen tot de omvorming van het recreatiepark tot een volwaardige woonkern. In de bij het Plan van Aanpak behorende bijlage 1 is het handhavingsbeleid opgenomen voor het geval het proces tot omvorming mislukt. In deze bijlage staat onder meer dat het uitgangspunt is dat na het mislukken van het proces er geen andere keuze overblijft dan te handhaven en dat dit ook met zoveel woorden is gecommuniceerd in verschillende bijeenkomsten. Bij brief van 20 april 2011 heeft VolkerWessels zich teruggetrokken uit het traject. Naar aanleiding hiervan heeft de raad op 15 december 2011 besloten om het legalisatietraject te beëindigen, teneinde het park weer een recreatieve functie te laten vervullen conform het geldende bestemmingsplan. Daarbij heeft de raad conform het daartoe strekkende voorstel van het college besloten het strijdige gebruik met het bestemmingsplan te beëindigen door middel van handhaving, waarbij als uitgangspunt is geformuleerd dat, rekening houdend met de huidige crisis en het aantal woningen dat al meer dan twee jaren op het park te koop staat, de begunstigingstermijn zal variëren van enkele weken tot maximaal anderhalf jaar, afhankelijk van de duur van de aanwezigheid op het park.
6.2. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht aangenomen dat de legalisering van de illegale permanente bewoning geen doorgang heeft gevonden. In de omstandigheden dat geruime tijd is getracht om tot legalisatie van de bewoning te komen en dat gedurende die periode niet handhavend is opgetreden, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college van handhavend optreden behoorde af te zien. Voorts kan het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woningen voor permanente bewoning niet worden aangemerkt als een incidentele overtreding of een overtreding van geringe ernst, zodat ook in zoverre geen grond bestaat voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is en het college daarvan behoorde af te zien.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012, in zaak nr. 201110622/1/A1), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. De door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen gestelde omstandigheden dat zij hebben geïnvesteerd in hun woning en dat zij genoodzaakt zullen zijn hun woningen voor een lagere prijs te verkopen, dan waarvoor zij die hebben gekocht, hebben de rechtbank terecht geen grond gegeven voor het oordeel dat het college in dit geval van handhavend optreden behoorde af te zien.
De betogen falen.
7. [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij erop mochten vertrouwen dat zij permanent op het park mochten wonen en dat de bewoning gelegaliseerd zou worden. Daartoe voeren zij aan dat het college op de hoogte was van de permanente bewoning, het niet handhavend heeft opgetreden en dat reeds in 2004 een legalisatietraject in gang was gezet. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met grote regelmaat aan de bewoners heeft voorgehouden dat de permanente bewoning gelegaliseerd zou worden.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hieraan niet is voldaan en dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat niet in geschil is dat er een legalisatietraject in gang is gezet met het raadsbesluit van 2 december 2004, maar dat de raad niet onvoorwaardelijk heeft toegezegd dat een legaliserend bestemmingsplan zou worden vastgesteld. Verder is in de bepalingen van de hiervoor vermelde intentieovereenkomst weergegeven dat in het geval dat de transformatie naar een woonkern niet mogelijk is, het college handhavend zal optreden. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat bij de vaststelling van het "Plan van Aanpak herstructurering Parc Patersven" uitdrukkelijk is bepaald dat bij mislukking van de transformatie tot woonkern geen andere mogelijkheid openstaat dan handhavend op te treden. Er bestaat gelet op het vorenstaande geen grond voor het oordeel dat nimmer een voorbehoud is gemaakt ten aanzien van het voornemen om de illegale permanente bewoning van de recreatiewoningen te legaliseren. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat bij [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 2] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat legalisering hoe dan ook doorgang zou vinden. Voorts heeft [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat door een daartoe bevoegde persoon aan hem concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan hij de rechtens te honoreren verwachting heeft kunnen ontlenen dat de permanente bewoning zou worden gelegaliseerd.
De betogen falen.
8. [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld. Daartoe voeren zij aan dat het college ten onrechte heeft nagelaten om aan de bewoners van het park duidelijk te maken dat zij daar niet permanent mochten wonen, ondanks het reeds ingezette legalisatietraject. Volgens hen hebben de makelaar en het college hen bij de aankoop van de woning niet gewaarschuwd dat handhavend zou kunnen worden opgetreden. [appellant sub 3] en anderen betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het tot handhavend optreden is overgegaan. Volgens hen heeft het college miskend dat de raad het legalisatietraject op 15 december 2011 uitsluitend heeft gestaakt omdat projectontwikkelaar VolkerWessels zich uit het legalisatietraject heeft teruggetrokken.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet was gehouden om potentiële kopers van de recreatiewoningen te waarschuwen dat handhavend optreden tegen permanente bewoning tot de mogelijkheden behoorde. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het de eigen verantwoordelijkheid is van kopers van onroerende zaken om na te gaan of het gebruik dat zij van die zaken willen maken in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld.
Dat het college naar aanleiding van het raadsbesluit van 15 december 2011 heeft besloten om handhavend op te treden, geeft voorts geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom het tot handhavend optreden is overgegaan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college aan de besluiten van 28 mei 2013 ten grondslag heeft gelegd dat de permanente bewoning van de recreatiewoningen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat er volgens het college geen bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen een woning hebben gekocht met een recreatieve bestemming en dat de omstandigheid dat zij daar niet permanent in mogen wonen voor hun rekening en risico dient te blijven.
Het betoog faalt.
9. Op 20 november 2012 heeft het college de beleidsregels vastgesteld. De beleidsregels zijn bekend gemaakt op 12 december 2012.
Artikel 3 van Pro de beleidsregels heeft betrekking op bewoners die eigenaar zijn van een recreatiewoning en deze recreatiewoning zijn gaan bewonen na 31 oktober 2003 maar voor de datum van de bekenmaking van deze beleidsregels.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, wordt met betrekking tot bewoning door bewoners die geen aanspraak kunnen maken op een persoonsgebonden omgevingsvergunning, een handhavingstraject gestart in de zin van een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Ingevolge het tweede lid krijgt deze groep van bewoners een begunstigingstermijn van 10 jaar.
Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
10. Het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid een begunstigingstermijn van tien jaar aan de opgelegde lasten heeft kunnen verbinden. In dit verband voert het college aan dat het bij het bepalen van de begunstigingstermijn over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. In de beleidsregels is bij het bepalen van de begunstigingstermijn volgens het college rekening gehouden met alle relevante belangen, waaronder het belang van eigenaren/bewoners van het park die een nieuwe woning moeten kunnen vinden en betalen. Volgens het college heeft het in redelijkheid onderscheid kunnen maken tussen eigenaren/bewoners en bewoners en voor de eerste groep een termijn van 10 jaar kunnen stellen, omdat die groep zal worden geconfronteerd met lastige economische omstandigheden en een lage marktwaarde van de recreatiewoning.
[appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de beleidsregels de lengte van de begunstigingstermijn is gerelateerd aan de duur van de overtreding. Uit de toelichting bij artikel 3 van Pro de beleidsregels blijkt volgens hem dat de termijn van 10 jaar is gekozen vanwege de omstandigheden dat het moeilijk is de woning een andere bestemming te geven en tijdig vervangende woonruimte te vinden.
[appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het bepalen van de begunstigingstermijn rekening heeft kunnen houden met de duur van de overtreding, omdat die in dit geval samenhangt met de opstelling van de gemeente. Daartoe voeren zij aan dat het college heeft meegewerkt aan de permanente bewoning, dat het die bewoning heeft toegestaan en dat het een legaliseringstraject heeft gestart dat 7 jaar heeft voortgeduurd.
10.1. Niet in geschil is dat artikel 3 van Pro de beleidsregels van toepassing is op [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen, omdat zij allen eigenaar zijn van een recreatiewoning en zij die woning tussen 31 oktober 2003 en 12 december 2012 zijn gaan bewonen. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de beleidsregels heeft het college de begunstigingstermijn bepaald op 10 jaar.
10.2. In de toelichting bij de beleidsregels zijn de beleidsuitgangspunten zoals die door de raad zijn geformuleerd in het raadsbesluit van 15 december 2011 opgenomen. Met betrekking tot de begunstigingstermijn is in dit raadsbesluit weergegeven dat die termijn zal variëren, afhankelijk van de lengte van de aanwezigheid op het park. Dit uitgangspunt heeft het college in de beleidsregels overgenomen, nu in artikel 3 t/m artikel 6 van Pro de beleidsregels voor eigenaars/bewoners en bewoners een verschillende begunstigingstermijn is vastgesteld, afhankelijk van de duur van de bewoning. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat de begunstigingstermijn in de beleidsregels is gerelateerd aan de duur van de overtreding. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het bij het vaststellen van de termijn van 10 jaar rekening heeft gehouden met zowel de duur van het gebruik, als met de persoonlijke omstandigheid dat het voor deze groep eigenaars/bewoners moeilijk is de woning een andere bestemming te geven én tijdig vervangende woonruimte te vinden. Anders dan [appellant sub 2] op dit punt heeft aangevoerd, heeft het college de lengte van de begunstigingstermijn dan ook mede gerelateerd aan de duur van de overtreding.
10.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb verplicht is om de overtreder een termijn te gunnen gedurende welke die de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Echter, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 24 december 2013, in zaak nr. 201302962/1/A1), waarnaar de rechtbank terecht heeft verwezen, geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in artikel 3 van Pro de beleidsregels opgenomen begunstigingstermijn van 10 jaar niet in overeenstemming is met de strekking van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Zij heeft voorts terecht overwogen dat er geen objectieve aanknopingspunten zijn om eigenaren/bewoners van recreatiewoningen een termijn van 10 jaar te gunnen voor het vinden van vervangende woonruimte. De omstandigheid dat de overtreding reeds lange tijd heeft voortgeduurd, is niet van belang voor de termijn waarbinnen de overtreding kan worden beëindigd. Dat de duur van de overtreding is te wijten aan de opstelling van het college, zoals [appellant sub 3] en anderen betogen, wat daar van zij, doet er niet aan af dat de begunstigingstermijn van 10 jaar langer is dan nodig is om te overtreding te kunnen beëindigen.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 3 van Pro de beleidsregels buiten toepassing dient te worden gelaten.
De betogen falen.
11. Het college, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte de begunstigingstermijn zelf voorziend heeft vastgesteld op 1 jaar. [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank zich diende te beperken tot het oordeel dat de begunstigingstermijn van tien jaar niet in stand kon blijven. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom 1 jaar voldoende is om aan de last te voldoen en dat zij zich hierover onvoldoende hebben kunnen uitlaten. Volgens hen is die begunstigingstermijn te kort en is het onmogelijk de overtreding binnen die periode te beëindigen. Zij voeren in dit verband aan hun woning niet binnen een jaar te kunnen verkopen en niet de financiële middelen te hebben om naast een nieuwe woning een recreatiewoning aan te houden. Voorts betogen [appellant sub 3] en anderen dat de rechtbank, door zelf in de zaak te voorzien door de begunstigingstermijn terug te brengen naar 1 jaar, een situatie van ongelijkheid in het leven heeft geroepen. Daartoe voeren zij aan dat sommige bewoners niet zijn aangeschreven en dat voor bewoners die wel een gelijkluidende beschikking hebben gekregen, maar daartegen niet zijn opgekomen, nog steeds een termijn van 10 jaar geldt.
11.1. Zoals hiervoor is overwogen, komt het college weliswaar enige vrijheid toe bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn, maar zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 april 2010, in zaak nr. 201002533/1/H1 en 201002533/2/H1) is het uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting niet onaanvaardbaar dat de rechter in de plaats van het college die lengte bepaalt, indien de rechtbank beschikt over de daarvoor relevante feiten en inzicht heeft in de in aanmerking te nemen belangen. Mede gelet op de lange voorgeschiedenis van dit geschil, zoals die in de aangevallen uitspraak is weergegeven, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in dit geval niet over de relevante feiten beschikte, dan wel onvoldoende inzicht had in de in aanmerking te nemen belangen, om zelf voorziend de begunstigingstermijn vast te stellen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 februari 2011, in zaak nr. 201005324/1/H2) is zelf in de zaak voorzien door de bestuursrechter niet mogelijk, indien dat deze noopt tot een oordeel over een aangelegenheid waarover partijen zich in de procedure niet of onvoldoende hebben uitgelaten en daartoe ook geen aanleiding bestond. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat partijen in de procedure die heeft geleid tot de aangevallen uitspraak onvoldoende in de gelegenheid zijn geweest om zich uit te laten over de kwestie van de lengte van de begunstigingstermijn, nu juist door eiser [wederpartij] in die procedure was aangevoerd dat een begunstigingstermijn van 1 jaar of langer niet in overeenstemming is met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb en een dergelijke termijn dus uitdrukkelijk aan de orde was. In zoverre valt niet in te zien dat de rechtbank in dit geval niet zelf in de zaak heeft mogen voorzien.
11.2. De rechtbank heeft voorts terecht in haar oordeelsvorming betrokken dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen, omdat de woningmarkt momenteel ongunstig is en de mogelijkheid voor bewoners van het park om in zo kort mogelijke tijd andere woonruimte in de omgeving te vinden, wordt beperkt door het grote aantal bewoners dat is aangeschreven om de illegale permanente bewoning te staken. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien om de begunstigingstermijn te bepalen op 1 jaar, te rekenen vanaf de dag van verzending van de uitspraak.
[appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de door de rechtbank gestelde termijn van 1 jaar na verzending van de uitspraak te kort is om de permanente bewoning van de recreatiewoningen feitelijk te beëindigen en vervangende woonruimte te vinden. Daarbij is van belang dat voor het opheffen van de overtreding niet nodig is dat zij hun recreatiewoning verkopen.
Gelet op de voorgenoemde omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in dit geval niet zelf in de zaak heeft kunnen voorzien en de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn niet heeft kunnen vaststellen op 1 jaar na de verzending van haar uitspraak. Daarbij wordt nog in aanmerking genomen dat daarmee de termijn waarbinnen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen aan de last dienen te voldoen feitelijk circa 1,5 jaar bedraagt, gerekend vanaf het nemen van de besluiten van 28 mei 2013. Deze termijn sluit aan bij de termijnen die door het college en de raad zijn voorgesteld in het "Plan van Aanpak herstructurering Parc Patersven" en het raadsbesluit van 15 december 2011. Daarin is onderscheidenlijk een termijn voorgesteld van 12 maanden en een termijn variërend van enkele weken tot anderhalf jaar om de bewoning te beëindigen.
11.3. Voor zover [appellant sub 3] en anderen betogen dat zij zijn benadeeld door op te komen tegen de besluiten van 28 mei 2013, geldt dat de rechtbank niet in hun beroep, maar in het door [wederpartij] ingesteld beroep tegen de besluiten van 28 mei 2013 aanleiding heeft gezien om de begunstigingstermijn onredelijk lang te achten en die zelf voorziend vast te stellen op 1 jaar na haar uitspraak. Aldus is het oordeel van de rechtbank een gevolg van het door [wederpartij] ingesteld beroep, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat [appellant sub 3] en anderen door het instellen van beroep bij de rechtbank in een nadeliger positie terecht zijn gekomen. In de omstandigheid dat het college de handhaving van de illegale permanente bewoning van het park gefaseerd heeft aangepakt, zodat ook de bij de rechtbank ingestelde beroepen gefaseerd zijn behandeld, biedt geen grond voor het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. [appellant sub 3] en anderen hebben voorts geen concrete gevallen genoemd van bewoners die in dezelfde groep vallen, maar voor wie onherroepelijk een begunstigingstermijn van 10 jaar geldt.
De betogen falen.
12. [appellant sub 3] en anderen hebben eerst ter zitting in hoger beroep betoogd dat zij tegen de besluiten van 28 mei 2013 direct beroep dienden in te stellen bij de rechtbank, maar dat zij als gevolg daarvan in strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb niet in de gelegenheid zijn gesteld om te worden gehoord. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant sub 3] en anderen dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, dan ook hadden behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
13. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2014
651.