Uitspraak
201400096/1/A2.
Datum uitspraak: 30 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. BodyFit Bunde, gevestigd te Bunde, gemeente Meerssen,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Mico Sport B.V., gevestigd te Roggel, gemeente Leudal,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sportcentrum Helden B.V., gevestigd te Helden, gemeente Peel en Maas,
4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Topfit Maastricht B.V., gevestigd te Maastricht,
appellanten, (hierna tezamen ook: BodyFit Bunde e.a.)
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 november 2013 in zaak nrs. 13/420, 13/424, 13/427 en 13/438 in het geding tussen:
BodyFit Bunde e.a.
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant (lees: de leden van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gezamenlijk, in hun hoedanigheid van managementautoriteit, thans: beheersautoriteit, van het Operationeel Programma voor Zuid-Nederland).
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 24 en 30 mei 2012 heeft het college in het kader van het Operationeel Programma voor Zuid-Nederland (hierna: OP-Zuid) de onderscheiden aanvragen van BodyFit Bunde e.a. om subsidie te verlenen, afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 17 en 18 december 2012 heeft het college de door BodyFit Bunde e.a. daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 november 2013 heeft de rechtbank het door BodyFit Bunde e.a. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben BodyFit Bunde e.a. hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
BodyFit Bunde e.a. hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2014, waar BodyFit Bunde e.a., vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Wagemans, advocaat te Maastricht, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Breij en drs. B.J.C. de Graaff, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Brabant, zijn verschenen.
Overwegingen
1. BodyFit Bunde e.a. hebben aanvragen tot het verlenen van subsidie ingediend in het kader van OP-Zuid, een gezamenlijk subsidieprogramma van de provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland, samen met de steden Breda, Tilburg, 's-Hertogenbosch, Eindhoven, Helmond, Venlo, Sittard-Geleen, Heerlen en Maastricht voor activiteiten die medegefinancierd worden uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (hierna: EFRO).
2. Het EFRO is één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Krachtens - thans - artikel 177 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) is Verordening nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening nr. 1260/1999 (hierna: de Kaderverordening) (PB 2006 L 210) vastgesteld, waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd. Verder is krachtens - thans - artikel 178 van Pro het VWEU Verordening nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en tot intrekking van Verordening nr. 1783/1999 vastgesteld (PB 2006 L 210) (hierna: de EFRO-verordening). Ten slotte is Verordening nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van de Kaderverordening en de EFRO-verordening (hierna: de Uitvoeringsverordening) (PB 2006 L 371) vastgesteld.
Onder verwijzing naar de Kaderverordening, de EFRO-verordening en de Uitvoeringsverordening heeft de minister van Economische Zaken (hierna: de minister) het Besluit EFRO programmaperiode 2007-2013 (hierna: het Besluit EFRO) vastgesteld (Stb. 2007, 387).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit EFRO wijst de minister bij ministeriële regeling de Europese programma’s aan en regelt de vaststelling van subsidieplafonds en deelplafonds.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, wordt de beheersautoriteit voor het Europees programma dat zich richt op het grondgebied van de provincies Noord-Brabant, Limburg en Zeeland gevormd door de leden van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gezamenlijk. Deze beheersautoriteit is een bestuursorgaan van de provincie Noord-Brabant.
Ingevolge artikel 6 is Pro de beheersautoriteit het bestuursorgaan dat voor uitvoering van door de minister aangewezen Europese programma's op aanvraag kan besluiten tot subsidieverlening ten laste van het EFRO.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Regeling EFRO doelstelling 2 programmaperiode 2007-2013 wordt als Europees Programma, bedoeld in artikel 3, eerste lid, en artikel 4 van Pro het Besluit EFRO, aangewezen het OP-Zuid (beschikkingsnummer C(2007)2604), op 27 juli 2007 goedgekeurd door de Europese Commissie.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, wordt de bevoegdheid tot het nemen van besluiten op grond van deze regeling gedelegeerd aan de beheersautoriteit van het desbetreffende programma, genoemd in artikel 1.
Ingevolge het tweede lid kan de beheersautoriteit van het programma, genoemd in artikel 1, op aanvraag subsidie verlenen aan degene die een project tot stand brengt dat past in dat programma.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, beslist de beheersautoriteit afwijzend op een aanvraag indien de aanvraag niet voldoet aan de Kaderverordening, de EFRO-verordening, de Uitvoeringsverordening, het Besluit EFRO of deze regeling.
Ingevolge het tweede lid maakt de beheersautoriteit in aanvulling op het eerste lid de criteria, bedoeld in artikel 65, onder a, van de Kaderverordening, als beleidsregel voor de toekenning van subsidie op grond van deze regeling bekend met inachtneming van artikel 3:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Ingevolge artikel 2.1, aanhef en onder e, van de Subsidieregeling OP-Zuid (hierna: de Regeling) wordt onder Klankbordgroep verstaan: adviescommissie, ingesteld op grond van artikel 82 van Pro de Provinciewet, die aan de beheersautoriteit adviseert over de te verlenen subsidie voor sociale innovatieprojecten.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder d, kan subsidie worden verleend voor advies ter bevordering van sociale innovatie bij MKB-ondernemingen gevestigd binnen Zuid-Nederland.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, wordt om voor subsidie als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder d in aanmerking te komen voldaan aan de volgende vereisten:
a) de subsidieaanvrager, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, is gevestigd in de regio Limburg, Oost-Brabant, West-Brabant of Zeeland;
b) het sociale innovatieadvies is gericht op het stimuleren van sociale innovatie;
c) het sociale innovatieadvies komt ten goede aan Zuid-Nederland;
d) aan het sociale innovatieadvies ligt een sluitende begroting ten grondslag;
e) het sociale innovatieadvies wordt aangevraagd bij een daartoe deskundige externe adviseur;
f) het sociale innovatieadvies heeft betrekking op de MKB-onderneming van de aanvrager;
g) het sociale innovatieadvies is gericht op verbetering van de productiviteit en kwaliteit van de MKB-onderneming;
h) het sociale innovatieadvies is niet van permanente of periodieke aard en behoort niet tot de gewone bedrijfsuitgaven van de onder f bedoelde MKB-onderneming;
i) het sociale innovatieadvies wordt door de MKB-onderneming ingekocht tegen de marktprijs, of indien de dienstverrichter een entiteit zonder winstoogmerk is, tegen een prijs die de volledige kosten plus een redelijke marge weergeeft.
Ingevolge het tweede lid wordt, onverminderd het eerste lid, om voor subsidie als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder d, in aanmerking te komen voldaan aan ten minste een van de volgende vereisten:
a) het sociale innovatieadvies is gericht op de organisatie van werkprocessen en flexibilisering;
b) het sociale innovatieadvies is gericht op talentontplooiing, employability en loopbaanbeleid;
c) het sociale innovatieadvies is gericht op participerende aansturing.
Ingevolge artikel 2.17 legt de beheersautoriteit subsidieaanvragen als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder d, voor advies voor aan de Klankbordgroep.
3. BodyFit Bunde e.a. hebben op 15 en 17 februari 2012 en 9 maart 2012 aanvragen tot het verlenen van subsidie bij het college ingediend ten behoeve van het project "Invoering zelfsturende flexteams in de fitnessbranche" (hierna: het project).
Het college heeft deze aanvragen overeenkomstig artikel 2.17 van de Regeling op 15 maart en 10 mei 2012 ter advisering voorgelegd aan de Klankbordgroep Sociale Innovatie (hierna: de klankbordgroep). De klankbordgroep heeft BodyFit Bunde naar aanleiding van de bespreking van het project in de vergadering van 15 maart 2012 in de gelegenheid gesteld om nadere informatie te verstrekken. Nadat BodyFit Bunde deze informatie heeft verstrekt, zijn de aanvraag van BodyFit Bunde en de aanvragen van Mico Sport, Sportcentrum Helden en Topfit Maastricht besproken tijdens de vergadering van de klankbordgroep van 10 mei 2012. De klankbordgroep heeft tijdens deze vergadering negatieve adviezen uitgebracht over de aanvragen van BodyFit Bunde e.a. Volgens de klankbordgroep is - samengevat - de bevordering van sociale innovatie onvoldoende, zijn de aanvragen top-down ingestoken, zijn er geen zelfsturende teams en is de borging van het traject zwak te noemen. Het college heeft zich aangesloten bij de bevindingen van de klankbordgroep. Volgens het college blijkt uit de adviezen van de klankbordgroep dat de aanvragen van BodyFit Bunde e.a. niet voldoen aan de subsidievereisten, vermeld in artikel 2.8, eerste lid, en in het bijzonder het tweede lid, aanhef en onder a, b en c, van de Regeling. Het college heeft de aanvragen van BodyFit Bunde e.a. om subsidieverlening dan ook afgewezen. Deze afwijzingen heeft het college, in navolging van het advies van de hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften van 19 november 2012, met een aanvullende motivering bij onderscheiden besluiten van 17 en 18 december 2012 gehandhaafd.
4. BodyFit Bunde e.a. voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door de klankbordgroep uitgebrachte adviezen zorgvuldig tot stand zijn gekomen. Voorts voeren BodyFit Bunde e.a. aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij in de andersluidende conclusie in het advies van Trias geen grond ziet om de uitleg van de klankbordgroep van het begrip "sociale innovatie" onjuist te achten. Hiertoe voeren BodyFit Bunde e.a. aan dat de Subsidieregeling OP-Zuid noch de toelichting hierop een uitleg geven van dit begrip. Gegeven het feit dat er meerdere invullingen mogelijk zijn en gelet op de andersluidende conclusie van Trias, is de invulling van dit begrip door de klankbordgroep willekeurig te noemen. Verder voeren BodyFit Bunde e.a. aan dat de klankbordgroep ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat er geen balans is in de belangen van de organisatie en die van de medewerkers. In dit verband wijzen BodyFit Bunde e.a. erop dat er wel degelijk medezeggenschap is van de medewerkers in het proces van organisatieverandering en er geen sterke top-down benadering is.
4.1. Onder "sociale innovatie" moet, zoals volgt uit artikel 2.1, aanhef en onder l, van de Regeling, innovatie gericht op vernieuwing van de bedrijfsorganisatie worden verstaan. Deze omschrijving is in de Regeling noch de toelichting nader gespecificeerd. Bij de invulling hiervan en, meer specifiek, de in artikel 2.8 van de Regeling neergelegde subsidievereisten komt het college evenwel beoordelingsruimte toe. Getoetst moet worden of het college heeft bezien of de aan de onderscheiden besluiten van 24 en 30 mei 2012 ten grondslag gelegde adviezen van de klankbordgroep - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent zijn en vervolgens of het college de aanvragen van BodyFit Bunde e.a. op basis daarvan in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
4.2. Het college heeft in het verweerschrift uiteengezet dat het bewust voor een ruime definitie van het begrip "sociale innovatie" heeft gekozen, omdat vooraf duidelijk was dat uiteenlopende typen ondernemingen subsidieaanvragen zouden indienen en het antwoord op de vraag wat als sociaal innovatief kan worden aangemerkt, bedrijfsafhankelijk is. Verder hoopte het college aldus op een brede interesse vanuit het midden- en kleinbedrijf. Volgens het college blijkt uit de beoordeling door de klankbordgroep van de verschillende subsidieaanvragen wat in die gevallen als sociaal innovatief kan worden aangemerkt.
Anders dan BodyFit Bunde e.a. aanvoeren, bieden de verslagen van de vergaderingen van 15 maart en 10 mei 2012 geen grond voor het oordeel dat de klankbordgroep ten aanzien van de verschillende subsidieaanvragen op willekeurige wijze heeft beoordeeld of de door de ondernemingen opgegeven projecten als sociaal innovatief kunnen worden aangemerkt. In dit verband wijst het college er in het verweerschrift terecht op dat uit deze verslagen blijkt dat - onder meer - de rol en betrokkenheid van de medewerkers een belangrijk element is bij de beoordeling van de subsidieaanvragen. Hoewel in de verslagen niet uitvoerig is uiteengezet waarom het project van BodyFit Bunde e.a. niet als "sociaal innovatief" kan worden aangemerkt, heeft de klankbordgroep wel inzicht geboden in de belangrijkste argumenten op grond waarvan zij tot negatieve adviezen bij BodyFit Bunde e.a. is gekomen.
Voor zover BodyFit Bunde e.a. erop wijzen dat Trias tot een andersluidende conclusie - die door Zuyd Hogeschool en Pro Active Advies B.V. is onderschreven - is gekomen, leidt dit niet tot het oordeel dat het college de adviezen van de klankbordgroep niet in redelijkheid aan de onderscheiden besluiten van 24 en 30 mei 2012 ten grondslag heeft kunnen leggen. Dat, zoals BodyFit Bunde e.a. aanvoeren, die andersluidende conclusie erop wijst dat er meerdere invullingen van het begrip "sociale innovatie" mogelijk zijn en hieruit verschillende conclusies kunnen voortvloeien, biedt onvoldoende grond om de invulling van het begrip "sociale innovatie" door de klankbordgroep onzorgvuldig dan wel willekeurig te achten. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat de klankbordgroep in een brief van 20 juni 2013 - in reactie op het door BodyFit Bunde e.a. overgelegde advies van Trias van 7 mei 2013 - nader heeft toegelicht op welke wijze zij de subsidieaanvragen heeft beoordeeld. De klankbordgroep heeft erop gewezen dat het tweezijdig belang van sociale innovatie een cruciaal criterium is geweest bij de beoordeling van de subsidieaanvragen. Enerzijds is sociale innovatie gericht op verbetering van de performance van de organisatie door verhoging van de efficiency, vergroting van de productiviteit en het slimmer werken of flexibiliseren. Anderzijds gaat het om verbetering van de kwaliteit van de arbeid van de werknemers. De wijze van invoering binnen de organisatie was een essentieel onderdeel van voormelde beoordeling. Steeds is bezien wat de betrokkenheid van de medewerkers was bij de doorvoering van de organisatieverandering, aldus de klankbordgroep. Gelet op deze nadere toelichting is voldoende inzichtelijk gemaakt welk criterium de klankbordgroep heeft gehanteerd bij de beoordeling van de subsidieaanvragen. Voor zover BodyFit Bunde e.a. er ten slotte op wijzen dat - in tegenstelling tot hetgeen de klankbordgroep heeft tegengeworpen - er wel degelijk medezeggenschap is van de medewerkers in het proces van organisatieverandering en er geen sterke top-down benadering is, bestrijden zij hiermee onvoldoende de bevindingen van de klankbordgroep, zoals blijkt uit het verslag van de vergadering van 10 mei 2012 en de nadere uiteenzetting in voormelde brief van 20 juni 2013.
Het voorgaande in aanmerking genomen, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de door de klankbordgroep uitgebrachte adviezen zorgvuldig tot stand zijn gekomen en inzichtelijk en concludent zijn en voorts dat het college de aanvragen van BodyFit Bunde e.a. op basis hiervan in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Het betoog faalt.
5. BodyFit Bunde e.a. voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld door aan Wellness Centre Anco wel subsidie te verlenen. Hiertoe voeren BodyFit Bunde e.a. aan dat de rechtbank ten onrechte daarbij in aanmerking heeft genomen dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat het college in een eenmaal gemaakte fout zou moeten volharden. Dit zou immers volgens BodyFit Bunde e.a. betekenen dat de gevolgen van de schending van het verbod van willekeur worden opgeheven door de enkele stelling van het college dat zij Wellness Centre Anco geen subsidie hadden moet verlenen. Door een dergelijke handelwijze wordt het verbod van willekeur inhoudsloos, aldus BodyFit Bunde e.a.
5.1. BodyFit Bunde e.a. hebben in beroep aangevoerd dat het college aan Wellness Centre Anco wel subsidie heeft verleend, terwijl die aanvraag vrijwel identiek is aan de aanvragen die zij hebben ingediend. Het college heeft zich in het verweerschrift en ter zitting bij de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat BodyFit Bunde e.a. niet aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen. Daarbij heeft het college er terecht op gewezen dat uit de aanvragen van BodyFit Bunde e.a. niet blijkt dat de medewerkers hebben kunnen meepraten over het project en er enige dialoog is geweest en evenmin blijkt dat in de aanvragen van BodyFit Bunde e.a. is beschreven hoe de medewerkers bij de implementatie van het project worden betrokken. Aan Wellness Centre Anco heeft het college uiteindelijk subsidie verleend, omdat, naar het college stelt, de klankbordgroep hierover positief had geadviseerd en voor dit positieve advies doorslaggevend is geweest dat de directeur van Wellness Centre Anco zelf in een e-mail - waaruit diens commitment bij het project bleek - de betrokkenheid van de medewerkers bij het project heeft onderstreept. Zijn persoonlijke betrokkenheid werd relevant geacht in het kader van de borging en slagingskans van het project, aldus het college. Uit het voorgaande volgt dat de aanvragen van BodyFit Bunde e.a. met name wat betreft de betrokkenheid van de medewerkers bij de totstandkoming en implementatie van het project niet vergelijkbaar zijn met de aanvraag van Wellness Centre Anco. Een vergelijking tussen Wellness Centre Anco en Thermae 2000 is in dit verband voor BodyFit Bunde e.a. niet relevant, omdat, ongeacht de uitkomst hiervan, voor BodyFit Bunde e.a. blijft staan dat de betrokkenheid van de medewerkers bij de totstandkoming en implementatie van het project niet uit hun aanvragen blijkt en de situatie van gelijke gevallen zich reeds daarom niet voordoet. Dat het college aan Wellness Centre Anco wel en aan Thermae 2000 geen subsidie heeft verleend, terwijl beide op de betrokkenheid van medewerkers bij de totstandkoming en implementatie van het project hebben gewezen, is bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel dan ook relevant voor Thermae 2000 en niet voor BodyFit Bunde e.a.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de gevallen van BodyFit Bunde e.a. en Wellness Centre Anco rechtens niet vergelijkbaar zijn.
Reeds hierom faalt het betoog.
6. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. de Heer, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. De Heer
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2014
636.