Uitspraak
201310539/1/A2.
Datum uitspraak: 6 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 oktober 2013 in zaak nr. 13/5417 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget voor 2013 voor [appellante] vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 27 mei 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. Sprakel, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, werkzaam aldaar, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Artikel 2 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) luidt als volgt:
"1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, eerbiedigen en waarborgen de in het Verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid zonder discriminatie van welke aard ook, ongeacht ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale, etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind of zijn of haar ouder of wettige voogd.
2. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind."
Artikel 3 luidt als volgt:
"1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
2. De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.
2. 3. De Staten die partij zijn, waarborgen dat de instellingen, diensten en voorzieningen die verantwoordelijk zijn voor de zorg voor of de bescherming van kinderen voldoen aan de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde normen, met name ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid, het aantal personeelsleden en hun geschiktheid, alsmede bevoegd toezicht."
Artikel 18 luidt als volgt:
"1. De Staten die partij zijn, doen alles wat in hun vermogen ligt om de erkenning te verzekeren van het beginsel dat beide ouders de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Ouders of, al naar gelang het geval, wettige voogden, hebben de eerste verantwoordelijkheid voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Het belang van het kind is hun allereerste zorg.
2. Om de toepassing van de in dit Verdrag genoemde rechten te waarborgen en te bevorderen, verlenen de Staten die partij zijn passende bijstand aan ouders en wettige voogden bij de uitoefening van hun verantwoordelijkheden die de opvoeding van het kind betreffen, en waarborgen zij de ontwikkeling van instellingen, voorzieningen en diensten voor kinderzorg.
3. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om te waarborgen dat kinderen van werkende ouders recht hebben op gebruikmaking van diensten en voorzieningen voor kinderzorg waarvoor zij in aanmerking komen."
Artikel 26 luidt als volgt:
"1. De Staten die partij zijn, erkennen voor ieder kind het recht de voordelen te genieten van voorzieningen voor sociale zekerheid, met inbegrip van sociale verzekering, en nemen de nodige maatregelen om de algehele verwezenlijking van dit recht te bewerkstelligen in overeenstemming met hun nationale recht.
2. De voordelen dienen, indien van toepassing, te worden verleend, waarbij rekening wordt gehouden met de middelen en de omstandigheden van het kind en de personen die verantwoordelijk zijn voor zijn of haar onderhoud, alsmede iedere andere overweging die van belang is voor de beoordeling van een verzoek daartoe dat door of namens het kind wordt ingediend."
Artikel 27 luidt als volgt:
"1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
2. De ouder(s) of anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind, hebben de primaire verantwoordelijkheid voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind.
3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
4. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen."
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 12 hebben mannen en vrouwen van huwbare leeftijd het recht te huwen en een gezin te stichten volgens de nationale wetten die de uitoefening van dit recht beheersen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) heeft de belanghebbende, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), geen aanspraak op een tegemoetkoming.
3. Aan het besluit van 28 december 2012, gehandhaafd bij dat van 27 mei 2013, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] op de voet van artikel 9, tweede lid, van de Awir geen recht heeft op kindgebonden budget, omdat de toeslagpartner van [appellante], [partner], in 2013 onrechtmatig in Nederland verbleef. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen, op grond waarvan het koppelingsbeginsel, dat aan artikel 9, tweede lid, van de Awir ten grondslag ligt, buiten toepassing moet worden gelaten.
4. Het gezin van [appellante] bestaat naast haar uit haar partner, [partner], en twee kinderen. Niet in geschil is dat [partner] ten tijde van belang geen rechtmatig verblijf in Nederland had.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering van de Belastingdienst/Toeslagen haar een voorschot kindgebonden budget te verstrekken in strijd is met de uit artikel 8 van het EVRM voortvloeiende positieve verplichtingen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. De weigering een voorschot kindgebonden budget te verstrekken leidt ertoe dat zij en haar kinderen onder het bestaansminimum moeten leven, aldus [appellante].
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 februari 2014 in zaak nr. 201302678/1/A2) strekt een voorschot kindgebonden budget niet tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat uit artikel 8 van het EVRM geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van een kindgebonden budget. Een positieve verplichting als hier aan de orde rust primair op de bestuursorganen die zijn belast met de uitvoering van voorzieningen en verstrekkingen voor vreemdelingen die wel strekken ter waarborging van het bestaansminimum.
Het voorgaande brengt mee dat ten aanzien van degenen met een partner die niet beschikken over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l van de Vw 2000, zoals [partner], moet worden aangenomen dat niet met de verstrekking van een voorschot kindgebonden budget, in afwijking van de wettelijke regeling, gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen. De rechtbank heeft in het betoog van [appellante] derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de weigering van de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten kindgebonden budget aan haar te verstrekken strijd oplevert met artikel 8 van het EVRM.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen niet in strijd met het non-discriminatiebeginsel van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van het EVRM besloten recht op respect voor het familie- en gezinsleven heeft gehandeld, door te weigeren haar een voorschot kindgebonden budget te verstrekken.
6.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 15 mei 2013 in zaak nr. 201207292/1/A2 overweegt de Afdeling dat aan het door de Belastingdienst/Toeslagen toegepaste artikel 9, tweede lid, van de Awir, het koppelingsbeginsel ten grondslag ligt. De bedoeling van de wetgever met dit beginsel is onder meer te voorkomen dat vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Gezien dit doel vormt het koppelingsbeginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals [partner] - die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt en kan niet worden geoordeeld dat artikel 9, tweede lid, van de Awir, op zichzelf in strijd is met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM.
[appellante] heeft een beroep gedaan op zeer bijzondere omstandigheden als bedoeld in de eerdergenoemde uitspraak van 15 mei 2013. De door [appellante] aangevoerde omstandigheid dat zij en haar kinderen, door de weigering haar een voorschot kindgebonden budget te verstrekken, onder het bestaansminimum moeten leven, is niet aan te merken als zodanig bijzonder dat de Belastingdienst/Toeslagen had moeten afzien van de weigering een voorschot kindgebonden budget te verstrekken. Zoals hiervoor onder 5.1 overwogen, strekt een voorschot kindgebonden budget niet tot het waarborgen van het bestaansminimum. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen artikel 9, tweede lid, van de Awir in dit geval buiten toepassing had moeten laten.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt voorts dat de weigering van de Belastingdienst/Toeslagen haar een voorschot kindgebonden budget te verstrekken in strijd is met de artikelen 2, 3, 18, 26 en 27 van het IVRK.
7.1. Onder verwijzing naar de uitspraken van 22 februari 2012 in zaak nr. 201107168/1/A2 en van 5 februari 2014 in zaak nr. 201301840/1/A2 overweegt de Afdeling dat het besluit van 28 december 2012 niet is genomen jegens kinderen. Het gaat hier om een financiële bijdrage van het Rijk in de kosten van kinderen, waarop niet een kind zelf maar een ouder, in dit geval [appellante], voor een kind aanspraak kan hebben. De ouder is de begunstigde. Het kind heeft derhalve geen zelfstandige aanspraak op kindgebonden budget. Evenmin resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouder op kindgebonden budget. Strijd met de artikelen 2 en 18 van het IVRK, door [appellante] geen voorschot kindgebonden budget te verstrekken, doet zich dan ook niet voor.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 februari 2012 in zaak nr. 201103064/1/V2 en uitspraak van 16 januari 2013 in zaak nr. 201113109/1/A2) heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter. Aangezien uit het besluit van 27 mei 2013 niet blijkt dat de Belastingdienst/Toeslagen zich, bezien in het licht van artikel 3 van het IVRK, onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind, is dit besluit niet in strijd met artikel 3 van het IVRK.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 juni 2007 in zaak nr. 200607475/1, heeft Nederland het voorbehoud gemaakt dat artikel 26 van het IVRK geen zelfstandig recht van kinderen op sociale zekerheidsvoorzieningen, met inbegrip van sociale verzekeringsuitkeringen, inhoudt.
Onder verwijzing naar voornoemde uitspraken van 13 juni 2007 en 22 februari 2012 overweegt de Afdeling voorts dat artikel 27 van het IVRK geen normen bevat die vatbaar is voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien deze daarvoor niet voldoende concreet is en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeft.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt ten slotte dat de weigering haar een voorschot kindgebonden budget te verstrekken omdat haar echtgenoot, [partner], geen rechtmatig verblijf heeft, in strijd is met het recht te huwen, zoals neergelegd in artikel 12 van het EVRM.
8.1. [appellante] heeft deze grond voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Lodder
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2014
17-799.