Uitspraak
201307682/1/R1.
Datum uitspraak: 13 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Luna Beach B.V. en [appellant sub 1b], (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Luna Beach), gevestigd te Zandvoort, onderscheidenlijk wonend te [woonplaats],
2. de vereniging Vereniging van Strandpachters te Zandvoort (hierna: de vereniging), gevestigd te Zandvoort,
3. het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort (hierna: het college),
4. [appellanten sub 4], allen wonend te [woonplaats],
5. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats], gemeente Bloemendaal,
6. [appellant sub 6], wonend te Bloemendaal,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Bloemendaal,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bloemendaal aan Zee 2013" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Luna Beach, de vereniging, het college, [appellanten sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De vereniging en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2014, waar Luna Beach, vertegenwoordigd door [appellant sub 1b], bijgestaan door mr. M. van Weeren, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door J.A. Sandbergen, werkzaam bij de gemeente Zandvoort, [appellanten sub 4], vertegenwoordigd door [appellant sub 4a], en de raad, vertegenwoordigd door F.D.S. Bettink, M.L. van Dijk en R.J. van Beek, allen werkzaam bij de gemeente Bloemendaal, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het bestemmingsplan voorziet in een actualisering van het juridisch planologisch kader voor Bloemendaal aan Zee. In het plan worden onder meer twee jaarrond strandpaviljoens mogelijk gemaakt.
De beroepen van Luna Beach, het college en de vereniging
3. De beroepen zijn gericht tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie" en de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - jaarrond standpaviljoens", "specifieke vorm van recreatie - strandpaviljoens" en "maximum bebouwd oppervlak (m2) = 575" voor zover deze zijn toegekend aan het meest zuidelijke perceel binnen het plangebied.
Luna Beach exploiteert een strandpaviljoen gelegen op een perceel in Zandvoort dat direct grenst aan het bestreden plandeel.
Procedureel
4. Luna Beach betoogt dat na vaststelling van het plan niet de juiste verbeelding is gepubliceerd. Voorts heeft de raad volgens Luna Beach en het college in strijd met artikel 3.8, vierde lid van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), het gewijzigde besluit binnen zes weken na vaststelling bekendgemaakt. Voorts betogen Luna Beach en het college dat de raad het gewijzigde plan niet onverwijld aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland heeft gezonden.
Deze beroepsgronden hebben betrekking op mogelijke onregelmatigheden van na de datum van het bestreden besluit en kunnen reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheden vormen geen grond voor de vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog faalt.
5. Luna Beach en het college betogen dat de plantoelichting niet overeenkomt met de verbeelding. Luna Beach wijst hierbij onder meer op de rooilijn en de aanduidingen van de bouwlocaties die op een kaart in de plantoelichting worden aangegeven. Ook is de locatie van het jaarrond strandpaviljoen ten onrechte niet onderbouwd in de plantoelichting, aldus Luna Beach en het college.
5.1. Uit artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening volgt dat een bestemmingsplan vergezeld gaat van een plantoelichting. Deze plantoelichting maakt geen deel uit van het plan. Dit betekent dat geen bindende betekenis toekomt aan de plantoelichting en de daarin opgenomen stedenbouwkundige voorwaarden. Dit betoog leidt derhalve niet tot een vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog faalt.
6. Het college betoogt dat het plan ten opzichte van het ontwerpplan zodanig gewijzigd is vastgesteld dat naar aard en omvang een wezenlijk ander plan is vastgesteld.
6.1. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
Vaststaat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het ontwerpplan eveneens voorzag in een jaarrond strandpaviljoen en dat de wijzigingen uitsluitend de locatie en de maximaal toegestane omvang betreffen. Het betoog faalt.
Inhoudelijk
7. Luna Beach, het college en de vereniging betogen dat ten onrechte een jaarrond strandpaviljoen mogelijk wordt gemaakt tot op de grens met de gemeente Zandvoort. Zij voeren hiertoe aan dat hierdoor de exploitatie van een jaarrond strandpaviljoen op het perceel van Luna Beach niet langer mogelijk is. In dit verband wijzen zij op de beleidsregels in de nota "Kustnota", waarin een minimale afstandsnorm tussen twee jaarrond strandpaviljoens is opgenomen. Volgens Luna Beach, het college en de vereniging is de afstand tussen het plandeel met de bestemming "Recreatie" waar het jaarrond strandpaviljoen is voorzien, en het perceel van Luna Beach kleiner dan deze minimaal voorgeschreven afstand. Luna Beach, het college en de vereniging betogen voorts dat de raad ten onrechte aan de keuze geen ruimtelijk, maar louter economische motieven ten grondslag heeft gelegd. Verder heeft de raad ten onrechte geen rekening gehouden met de belangen van Luna Beach.
7.1. De raad stelt dat de wens van Zandvoortse ondernemers om jaarrond een strandpaviljoen te exploiteren een economisch aspect betreft waarmee geen rekening is gehouden. Omdat de locatie voor een jaarrond strandpaviljoen voor het overige geen ruimtelijke gevolgen heeft, is ervoor gekozen om de Bloemendaalse ondernemers alle kans te geven om tot een goede exploitatie te komen. Voorts stelt de raad dat Zandvoort geen vastgesteld beleid had waar de raad bij de vaststelling van het plan mee rekening had moeten houden.
7.2. Ingevolge artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder d, van de planregels, zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor een jaarrond strandpaviljoen, inclusief paalfundering, ter plaatse van de aanduiding
"specifieke vorm van recreatie - jaarrond strandpaviljoen" met bijbehorende voorzieningen zoals terrassen.
Ingevolge artikel 8, lid 8.2.1, gelden voor het bouwen van jaarrond strandpaviljoens de volgende bepalingen:
a. ter plaatse van de aanduiding "maximum bebouwd oppervlak" is ten hoogste de aangegeven bebouwde oppervlakte toegestaan;
b. de gebouwen dienen demontabel te zijn;
c. in afwijking van het bepaalde onder sub a mag er per jaarrond strandpaviljoen één bijgebouw worden gerealiseerd buiten het bouwvlak, binnen de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - jaarrond strandpaviljoen", met een maximale oppervlakte van 25 m² per bijgebouw en een goot- en bouwhoogte van 3 respectievelijk 5,5 m;
[…];
i. er dient voor het materiaalgebruik, dakvormen en verschijningsvormen te worden aangesloten bij het gestelde in paragraaf 2.3 van het Beeldkwaliteitplan;
j. ondergronds bouwen is niet toegestaan.
7.3. In de nota "Kustnota" van het Hoogheemraadschap Rijnland (hierna: het Hoogheemraadschap) staat dat hierin het beleid en de beleidsregels voor het beheer van de waterkeringen langs de kust zijn opgenomen. Deze nota bevat onder meer beleidsregels voor het oprichten van een jaarrond strandpaviljoen. Hiervoor geldt dat voor de onderlinge afstand tussen de bebouwing een afstand van minimaal twee keer de breedte van de opstaande bebouwing (exclusief terrassen), parallel aan de afrastering dient te worden aangehouden.
7.4. In de zienswijzenota is vermeld dat naar aanleiding van een ingediende zienswijze de bouwmogelijkheden voor een jaarrond strandpaviljoen worden verplaatst richting de gemeentegrens met Zandvoort. Ruimtelijk ordening technisch is er weinig effect, maar hiermee wordt ruimte gegeven aan de wensen van Bloemendaalse ondernemers om te komen tot een sluitende exploitatie. Het verplaatsen van het bouwvlak naar de grens met Zandvoort draagt hieraan bij en is daarom leidend, aldus de zienswijzenota.
7.5. Het ontwerpplan voorzag niet in een jaarrond strandpaviljoen aan de grens met de gemeente Zandvoort. In het vastgestelde plan is op deze locatie wel voorzien in een jaarrond strandpaviljoen. Uit het besluit van de raad volgt dat bij de keuze voor deze locatie bevoordeling van de Bloemendaalse ondernemers om tot een sluitende exploitatie te komen, leidend is geweest. Ook in het verweerschrift en ter zitting heeft de raad toegelicht dat economische motieven bepalend zijn geweest voor de locatie van het jaarrond strandpaviljoen. De Afdeling overweegt dat uit het besluit niet volgt dat de raad bij de keuze voor deze locatie de belangen van verschillende betrokkenen heeft afgewogen, terwijl uit het besluit wel blijkt dat de raad wist dat zijn keuze vanwege het beleid in de "Kustnota" gevolgen zou hebben voor de mogelijkheden voor een jaarrond strandpaviljoen aan Zandvoortse zijde. De stelling van de raad dat de gemeente Zandvoort geen beleid had ten aanzien van het mogelijk maken van jaarrond strandpaviljoens binnen haar gemeente, betekent niet dat de raad niet de "Kustnota" en de belangen van onder meer Luna Beach bij zijn besluit had moeten betrekken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat Luna Beach in haar zienswijze reeds had vermeld plannen te hebben om een jaarrond strandpaviljoen te gaan exploiteren op een locatie grenzend aan de gekozen locatie voor een jaarrond strandpaviljoen. De raad heeft gelet hierop aan het besluit in zoverre geen deugdelijke belangenafweging ten grondslag gelegd.
In hetgeen Luna Beach, het college en de vereniging hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is vastgesteld in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
8. Luna Beach en het college betogen dat de raad ten onrechte in zijn besluit van 27 juni 2013 de maatvoering van het jaarrond strandpaviljoen heeft vergroot van 575 m2 tot 675 m2. Luna Beach voert hiertoe aan dat de raad er geen rekening mee heeft gehouden dat deze vergroting invloed heeft op de waterhuishouding. Volgens Luna Beach dient bij een groter bebouwd oppervlakte meer ruimte rondom het bestemmingsvlak vrij te worden gehouden vanwege de gevolgen van storm en uitzonderlijke weersituaties. Voorts staat op de verbeelding de aanduiding "maximum bebouwd oppervlak (m2) = 575", hetgeen niet in overeenstemming is met het besluit van de raad.
Luna Beach betoogt verder dat artikel 8, lid 8.2.1, onder c, van de planregels onduidelijk is, nu deze planregel een bijgebouw toestaat buiten het bouwvlak. De verbeelding bevat echter geen bouwvlak voor strandpaviljoens. Voorts is deze planregeling onredelijk, nu hierdoor nog meer bebouwing is toegestaan en onduidelijk is of deze meetelt als jaarronde bebouwing als bedoeld in de beleidsregels van de nota "Kustnota".
8.1. De raad heeft ter zitting erkend dat niet is onderzocht in hoeverre het maximaal toegestane bebouwd oppervlak van 675 m2 gevolgen heeft voor de waterhuishouding. Verder heeft de raad ter zitting erkend dat in artikel 8, lid 8.2.1, onder c, van de planregels ten onrechte de aanduiding "bouwvlak" is gebruikt, terwijl in het plan geen bouwvlakken voor strandpaviljoens zijn toegekend. In het raadsbesluit staat voorts dat op de verbeelding de maatvoeringsaanduiding voor het maximum bebouwd oppervlak voor het zuidelijke bestemmingsvlak voor een jaarrond paviljoen wordt gewijzigd in 675 m2. Ter zitting heeft de raad erkend dat dit onderdeel van het raadsbesluit niet is verwerkt op de verbeelding. Derhalve bestaat aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid en met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt.
9. In hetgeen Luna Beach, het college en de vereniging hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Recreatie" en de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - jaarrond standpaviljoens", "specifieke vorm van recreatie - strandpaviljoens" en "maximum bebouwd oppervlak (m2) = 575" voor zover deze zijn toegekend aan het meest zuidelijke perceel binnen het plangebied, is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Hetgeen voor het overige is aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
De beroepen van [appellanten sub 4] en [appellant sub 5]
10. [appellant sub 4a] heeft ter zitting haar beroep, voor zover dat ziet op artikel 8, lid 8.2.1, van de planregels, ingetrokken.
11. Het beroep van [appellanten sub 4] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie" en de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - strandpaviljoens" en "specifieke vorm van recreatie - jaarrond strandpaviljoens" voor het perceel van [appellanten sub 4].
Het beroep van [appellant sub 5] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie" en de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - jaarrond strandpaviljoens" en "specifieke vorm van recreatie - strandpaviljoens" voor het perceel van [appellant sub 5].
11.1. [appellanten sub 4] en [appellant sub 5] betogen dat de raad bij de vaststelling van het plan geen rekening heeft gehouden met het verzoek van het Hoogheemraadschap om ter plaatse van hun percelen aan de duinzijde een strook van 5 m onderscheidenlijk 4 m onbebouwd te laten in verband met het mogelijk aangroeien van de duin. Hierdoor kan deze strook niet worden gebruikt voor een strandpaviljoen en worden zij benadeeld in hun bedrijfsvoering. [appellanten sub 4] en [appellant sub 5] betogen dat deze strook aan de voorzijde van het plandeel had moeten worden gecompenseerd.
11.2. De raad stelt dat een rooilijn van 25 m kustdwars wordt gehanteerd, gemeten op het banket vanaf het duinfront. Volgens de raad houdt het een veiligheidsrisico in om bebouwing voor deze rooilijn toe te staan. De raad stelt verder dat het strand ook wordt gebruikt door strandbezoekers. Met het naar voren verplaatsen van de bouwmogelijkheid voor strandpaviljoens zou volgens de raad de gebruiksruimte van recreanten van het strand worden beperkt.
11.3. Het beleid van de raad om vanwege het veiligheidsrisico kustdwars een rooilijn van 25 m te hanteren, acht de Afdeling niet onredelijk. Verder stelt de raad terecht dat de gebruiksruimte van strandbezoekers wordt beperkt indien de strandpaviljoens aan de voorkant een extra strook krijgen. Nu de raad ter zitting heeft toegelicht dat nog onbekend is of het verzoek van het Hoogheemraadschap om een strook onbebouwd te laten voor de hele planperiode zal gelden en [appellanten sub 4] en [appellant sub 5] het nadeel voor hun bedrijfsvoering niet hebben onderbouwd, ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten sub 4] en [appellant sub 5] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen niet te voorzien in een extra strook grond die bebouwd kan worden ten behoeve van hun strandpaviljoens. Het betoog faalt.
11.4. De beroepen van [appellanten sub 4] en [appellant sub 5] zijn ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 6]
12. Het beroep is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - strandpaviljoens" voor het perceel van [appellant sub 6]. [appellant sub 6] betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid haar strandpaviljoen jaarrond te exploiteren. [appellant sub 6] voert hiertoe aan dat zij concrete plannen heeft om ter plaatse van haar strandpaviljoen een kleine winterbar te exploiteren.
12.1. De raad stelt dat het perceel van [appellant sub 6] ligt op gronden waar op grond van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: PRVS) jaarrond strandpaviljoens niet zijn toegestaan.
12.2. Ingevolge artikel 31 van de PRVS, wijst een bestemmingsplan slechts bestemmingen aan voor jaarrond strandpaviljoens voor zover het gronden betreft die zijn opgenomen op kaart 8 en op de digitale verbeelding behorende bij deze verordening.
12.3. Voor zover [appellant sub 6] betoogt dat een kleine winterbar niet als een jaarrond strandpaviljoen kan worden aangemerkt, wordt overwogen dat in de planregels is bepaald dat een seizoensgebonden strandpaviljoen is toegestaan gedurende de periode van 1 maart tot en met 30 september. Buiten deze periode zijn uitsluitend twee jaarrond strandpaviljoens toegestaan. Derhalve is de aanwezigheid van een strandpaviljoen buiten deze periode bepalend voor de vraag of een strandpaviljoen als jaarrond wordt aangemerkt. De grootte van een strandpaviljoen is in dit verband niet van belang. Nu de door [appellant sub 6] gewenste winterbar zou zijn geopend buiten de periode van 1 maart tot 30 september, heeft de raad dit terecht aangemerkt als een jaarrond strandpaviljoen.
Vast staat dat het perceel van [appellant sub 6] op de digitale verbeelding bij de PRVS is aangemerkt als locatie waar jaarrond strandpaviljoens niet zijn toegestaan. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat artikel 31 van de PRVS zich verzet tegen het mogelijk maken van een jaarrond strandpaviljoen op het perceel van [appellant sub 6]. De raad heeft gelet hierop terecht niet voorzien in de door [appellant sub 6] gewenste mogelijkheid om op haar perceel een winterbar te exploiteren. Het betoog faalt.
12.4. Het beroep van [appellant sub 6] is ongegrond.
Opdracht
13. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Proceskosten
14. De raad dient ten aanzien van Luna Beach en de vereniging in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van het college is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van [appellanten sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Luna Beach B.V. en [appellant sub 1b], het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort en de vereniging Vereniging van Strandpachters te Zandvoort gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bloemendaal van 27 juni 2013 tot het vaststellen van het bestemmingsplan "Bloemendaal aan Zee 2013" voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Recreatie" en de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - jaarrond standpaviljoens", "specifieke vorm van recreatie - strandpaviljoens" en "maximum bebouwd oppervlak (m2) = 575" voor zover toegekend aan het meest zuidelijke perceel binnen het plangebied;
III. draagt de raad van de gemeente Bloemendaal op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. verklaart de beroepen van [appellanten sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Bloemendaal tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:
a. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Luna Beach B.V. en [appellant sub 1b] tot een bedrag van € 994,94 (zegge: negenhonderdvierennegentig euro en vierennegentig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
b. de vereniging Vereniging van Strandpachters te Zandvoort tot een bedrag van € 487,00 (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Bloemendaal aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
a. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Luna Beach B.V. en [appellant sub 1b], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
b. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort;
c. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de vereniging Vereniging van Strandpachters te Zandvoort.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Schaaf
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2014
523-763.