Uitspraak
201402641/3/R1.
Datum uitspraak: 22 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [verzoeker sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [verzoeker sub 2], gevestigd te [plaats],
3. [verzoeker sub 3], wonend te Zwolle,
4. [verzoeker sub 4], wonend te Zwolle,
5. [verzoeker sub 5A] en [verzoeker sub 5B], beiden wonend te Zwolle,
6. [verzoeker sub 6], wonend te Zwolle,
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Zwolle,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2] (hierna tezamen en in enkelvoud: [verzoeker sub 1 en 2]) en [verzoeker sub 3], [verzoeker sub 4], [verzoeker sub 5A] en [verzoeker sub 5B] en [verzoeker sub 6] (hierna: [verzoeker sub 3 en anderen]) beroep ingesteld.
Voornoemde appellanten hebben de voorzitter gezamenlijk verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 6 augustus 2014, waar [verzoeker sub 1 en 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.F. Geerder, advocaat te Amsterdam, [verzoeker sub 3 en anderen], vertegenwoordigd door voornoemde mr. C.F. Geerder, en de raad, vertegenwoordigd door S. ten Have, bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hornbach Holding B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.W. Kniestedt, advocaat te Amsterdam, gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Het plan maakt een bouwmarkt met tuincentrum mogelijk op een braakliggend terrein op de Oeverzone van bedrijventerrein Voorst A in Zwolle. Het plangebied wordt omsloten door de Katwolderweg en de Blaloweg aan de west- en zuidzijde en door Het Zwarte Water aan de oostzijde. Op 180 meter ten zuidwesten van het plangebied bevindt zich een door [verzoeker sub 1 en 2] geëxploiteerde Gamma. [verzoeker sub 3 en anderen] wonen op 250 meter ten noordoosten van het plangebied. De bouwmarkt zal door Hornbach Holding B.V. worden geëxploiteerd en zal een bedrijfsvloeroppervlak van 16.500 m2 hebben.
3. [verzoeker sub 3 en anderen] kunnen zich niet verenigen met de mogelijkheid die het plan biedt om een 40 meter hoge attentiemast in het zuidoosten van het plangebied te plaatsen. Zij vrezen aantasting van hun uitzicht en een waardedaling van hun woning.
3.1. De raad stelt dat [verzoeker sub 3 en anderen] geen zienswijze hebben ingediend tegen de hoogte van de attentiemast en dat de beroepen van [verzoeker sub 3 en anderen] om die reden niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard.
3.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.3, aanhef en onder e, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - attentiemast" één attentiemast toegestaan met een bouwhoogte van ten hoogste 40 m, overhangende delen ten behoeve van de attentiemast zijn tot een hoogte van 40 m ook buiten het aanduidingsvlak "specifieke bouwaanduiding - attentiemast" toegestaan.
3.3. Ingevolge artikel 3.7 van het ontwerp van het plan konden burgemeester en wethouders met inachtneming van het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - attentiemast' de maximaal toegestane bouwhoogte van een attentiemast wijzigen, met dien verstande dat:
a. de bouwhoogte ten hoogste 40 m mag bedragen;
b. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
1. het stedenbouwkundig beeld;
2. de verkeersveiligheid;
3. de groenstructuur;
4. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
3.4. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van Pro de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij tegen het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
3.5. De voorzitter overweegt dat de attentiemast in het ontwerp van het plan niet bij recht, maar door toepassing van een wijzigingsbevoegdheid mogelijk kon worden gemaakt. Verder omvatte artikel 3.7 van het ontwerp van het plan enkele nadere ruimtelijke afwegingen die in artikel 3, lid 3.2.3. van de planregels niet zijn opgenomen. Onder deze omstandigheden verwacht de voorzitter niet dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat [verzoeker sub 3 en anderen] verwijtbaar geen zienswijze hebben ingediend.
3.6. Over het verlies van uitzicht overweegt de voorzitter dat aannemelijk is dat het uitzicht vanuit de woningen van [verzoeker sub 3 en anderen] zal worden aangetast door de attentiemast. Gezien de afstand van 325 meter tussen de mast en de woningen alsmede de tussenliggende bebouwing en beplanting ziet de voorzitter voorshands geen aanleiding voor het oordeel dat de aantasting van het uitzicht van [verzoeker sub 3 en anderen] zodanig ernstig zal zijn, dat de raad bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gebaat bij de realisatie van het plan. In hetgeen [verzoeker sub 3 en anderen] hebben aangevoerd kan voorts geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat de door hen te lijden planschade, voor zover die zich al zou voordoen, zodanig is dat de raad het plan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
4. [verzoeker sub 1 en 2] betoogt dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid. Zij voert aan dat het structuurplan Zwolle 2020, het Plan van Aanpak Voorst 2009-2011, het Ontwikkelingsplan Voorst en de Kadernota detailhandel 2011-2020 niet voorzien in grootschalige detailhandel op Voorst A. Verder voert zij aan dat uit de voornoemde Kadernota blijkt dat deze vorm van detailhandel thuishoort op het nabijgelegen terrein Voorsterpoort, waar andere grootschalige detailhandel, zoals de meubelboulevard, al is gevestigd.
4.1. De raad stelt dat uit geen van de bovengenoemde notities of beleidstukken blijkt dat een bouwmarkt ter plaatse niet mogelijk is. Verder heeft hij bij besluit van 22 april 2013 ingestemd met een bestemmingsverandering voor een bouwmarkt, tuincentrum en "drive in". Voorts wijst hij er op dat uit de stedenbouwkundige verkenning die ten behoeve van het plan is opgesteld, is gebleken dat een grote zogeheten "stand alone" bouwmarkt zoals een Hornbach niet gewenst is bij de meubelboulevard op de Voorsterpoort. Tot slot stelt de raad dat op het terrein Voorst A reeds de Gamma van [verzoeker sub 1 en 2] aanwezig is en dat een initiatief voor een groot tuincentrum op een nabijgelegen perceel is ingediend. Volgens de raad kan het plan bijdragen aan een clustering van grote doe-het-zelf winkels en grote tuincentra op het gebied Voorst A.
4.2. In het structuurplan Zwolle 2020 is vermeld dat het niet voor de hand ligt om solitaire kantoren en grootschalige detailhandel op Voorst A te vestigen en dat voor Voorst A een nadere ontwikkelingsvisie zal worden gemaakt.
Deze visie is vertaald in het "Ontwikkelingsplan Bedrijventerrein Voorst Plan van Aanpak Ruimte op Voorst". In paragraaf 6.2 van dit document is vermeld dat onder andere publieksfuncties zoals watersportgerelateerde detailhandel, leisure (hotel, restaurant) of een afmeerplaats voor passagiersschepen, die een toegevoegde waarde hebben voor de openbaarheid en levendigheid in het gebied, tot de herontwikkelingsmogelijkheden van het terrein Oeverzone Voorst A behoren.
Over de kadernota Detailhandel Zwolle 2012 overweegt de voorzitter dat uit dit beleidsstuk evenmin uitdrukkelijk blijkt dat een bouwmarkt niet op Voorst A zou zijn toegestaan. Voorts is in dat beleidsstuk vermeld dat er een verkenning zal komen om het voormalige Shell-terrein opnieuw te ontwikkelen. Ter zitting heeft de raad verder verklaard dat de percelen op het terrein Voorsterpoort Oost te klein zijn om om doe-het-zelf-zaken en tuincentra van de omvang, zoals die door Hornbach gewenst is, mogelijk te maken. [verzoeker sub 1 en 2] heeft dat niet voldoende gemotiveerd bestreden.
In de stedenbouwkundige verkenning zijn argumenten aangedragen op grond waarvan een bouwmarkt en tuincentrum ter plaatse mogelijk zou moeten zijn. De raad heeft in zijn vergadering van 22 april 2013 deze verkenning besproken en de beslissing genomen een bouwmarkt met tuincentrum ter plaatste mogelijk te willen maken.
De voorzitter overweegt dat in het structuurplan en het daarop gebaseerde ontwikkelingsplan weliswaar is vermeld dat grootschalige detailhandel niet voor de hand ligt en dat andere functies tot de herontwikkelingsmogelijkheden behoren, maar dat tevens grootschalige detailhandel niet expliciet is uitgesloten. Nu voorts de raad in zijn vergadering van 22 april 2013 er voor heeft gekozen het beleid te voeren dat een bouwmarkt en tuincentrum ter plaatse mogelijk kan worden gemaakt, ziet de voorzitter voorshands geen aanleiding voor het oordeel dat het plan op dit punt in strijd met het gemeentelijke beleid is. Het betoog faalt.
5. [verzoeker sub 1 en 2] voert aan dat het plan in strijd is met het externe veiligheidsbeleid van de raad, zoals neergelegd in de notitie "Gebiedsgericht beleidskader externe veiligheid". Volgens hem blijkt uit dit beleid dat kwetsbare objecten niet zijn toegestaan op bedrijventerreinen met zware industrie, zoals het gehele bedrijventerrein Voorst. Verder wijst hij er op dat de komst van een bouwmarkt er toe leidt dat het karakter van het bedrijventerrein zal veranderen.
5.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
5.2. De voorzitter stelt vast dat het bovengenoemde beleid er op gericht is om te voorkomen dat de op de bedrijventerrein gevestigde zware industrie beperkt wordt in de bedrijfsvoering door gevoelige bestemmingen en dat omgekeerd deze gevoelige bestemmingen beschermd worden tegen de risico's voor de externe veiligheid vanwege de zware industrie. De door [verzoeker sub 1 en 2] geëxploiteerde Gamma is geen zware industrie en ondervindt derhalve geen beperkende gevolgen van de nieuwe bouwmarkt als gevoelige bestemming. Evenmin voorziet het plan in zware industrie waardoor de Gamma als gevoelige bestemming geconfronteerd wordt met risico's voor de externe veiligheid. Het belang van [verzoeker sub 1 en 2] is er in gelegen dat zij gevrijwaard blijft van een nieuwe bouwmarkt in haar omgeving. De voorzitter gaat er van uit dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat het door [verzoeker sub 1 en 2] ingeroepen beleid niet strekt tot de bescherming van de belangen waarvoor zij in deze procedure bescherming zoekt en dat daarom artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit in de weg staat. Het betoog faalt.
6. [verzoeker sub 1 en 2] stelt dat het plan in strijd is met het ontwerp van de Omgevingsverordening Overijssel. Hierin is bepaald dat de vestiging van nieuwe grootschalige en volumineuze detailhandel, waaronder bouwmarkten, op bedrijventerreinen niet is toegestaan. Volgens haar had de raad hiermee rekening moeten houden.
Ten tijde van het vaststellen van het plan verkeerde de nieuwe omgevingsverordening nog in een ontwerpfase. De raad behoefde daarom geen rekening te houden met dit ontwerp. Evenmin is gebleken dat het plan in strijd is met de ten tijde van het vaststellen van het plan geldende Omgevingsverordening.
7. [verzoeker sub 1 en 2] betoogt dat de bereikbaarheid van haar Gamma niet langer gegarandeerd is als de nieuwe bouwmarkt is gebouwd. Zij voert aan dat met name het vrachtverkeer naar de nieuwe bouwmarkt voor verkeershinder zal leiden. Verder betoogt [verzoeker sub 1 en 2] dat het plan niet kan worden uitgevoerd zonder de middenberm op de kruising Blaloweg/Gasthuisdijk door te trekken. Dit zal echter grote gevolgen hebben voor haar bedrijfsvoering. Tot slot betoogt zij dat het aantal parkeerplaatsen te weinig is. Zij voert aan dat bij een Hornbach in Best 3,94 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo als representatieve parkeerbehoefte is aangehouden, terwijl de raad in het voorliggende plan een veel lagere norm heeft aangehouden.
7.1. Om inzicht te krijgen in de te verwachten verkeersstromen van en naar de nieuwe bouwmarkt heeft de raad een onderzoek laten uitvoeren door Rho Adviseurs voor leefruimte (hierna: Rho). De resultaten hiervan zijn neergelegd in een rapport van 30 september 2013. Hierin is geconcludeerd dat de nieuwe ontwikkeling leidt tot een verkeerstoename op de Katwolderweg, de Blaloweg en het omliggende wegennet, maar dat het verkeer goed verwerkt kan worden. [verzoeker sub 1 en 2] heeft deze conclusie niet gemotiveerd bestreden. Evenmin heeft [verzoeker sub 1 en 2] aannemelijk gemaakt dat de bevoorrading van haar Gamma, die via de Gasthuisdijk plaatsvindt, en de aanrijroute van bezoekers, die via de Rieteweg plaatsvindt, onaanvaardbaar zal worden gehinderd door het vrachtverkeer en het bezoekersverkeer dat via de Katwolderweg naar de nieuwe bouwmarkt zal rijden.
Over de middenberm, die buiten het plangebied ligt, overweegt de voorzitter dat ter zitting door de raad is verklaard dat deze niet hoeft te worden doorgetrokken om het plan uit te voeren. [verzoeker sub 1 en 2] heeft dit niet gemotiveerd bestreden.
Over de parkeerbehoefte overweegt de voorzitter dat de raad aansluiting heeft gezocht bij publicatie 317 van het kennisplatform CROW. Hierin zijn voor bouwmarkten in de soort omgeving waarin het plangebied ligt, 2,0 tot 2,5 parkeerplaatsen per 100 m2 BVO aanbevolen. Voor tuincentra zijn 2,3 tot 2,8 parkeerplaatsen per 100 m2 BVO aanbevolen. In hetgeen [verzoeker sub 1 en 2] heeft aangevoerd ziet de voorzitter geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid van deze parkeernormen heeft kunnen uitgaan. Voor zover [verzoeker sub 1 en 2] heeft verwezen naar de situatie in Best, is ter zitting door Hornbach Holding B.V. gesteld dat in dat geval een hogere parkeernorm dan nodig is aangehouden en dat gerekend is met een verouderde parkeernorm. Om die reden kan de situatie in Best niet als representatief voor alle Hornbach-winkels worden beschouwd. [verzoeker sub 1 en 2] heeft dit niet gemotiveerd weerlegd.
Gelet op het voorgaande verwacht de voorzitter niet dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat het plan onaanvaardbare verkeers- en parkeerhinder met zich zal brengen.
8. [verzoeker sub 1 en 2] betoogt dat onzeker is of het plan (financieel) uitvoerbaar is. Zij voert aan dat onduidelijk is of alle gronden kunnen worden verworven door de projectontwikkelaar, Katwolde Projecten B.V., nu zij geen inzicht heeft gehad in de overeenkomsten tussen de Katwolde Projecten B.V. en de huidige eigenaren. Volgens haar is een deel van de aan te kopen gronden nodig voor parkeervoorzieningen. Verder betoogt zij dat het plan zoveel planschade met zich brengt, dat het plan financieel niet uitvoerbaar is.
Ter zitting heeft Hornbach Holding B.V. verklaard koopovereenkomsten te hebben gesloten met de eigenaren van de gronden binnen het plangebied. Deze gronden zullen worden geleverd op het moment dat de omgevingsvergunning voor het project zal worden verleend. [verzoeker sub 1 en 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gronden niet kunnen worden geleverd. Verder heeft de gemeente over de planschade een anterieure overeenkomst gesloten met Katwolde Projecten B.V. Een zakelijke beschrijving hiervan is met het plan ter inzage gelegd. Hierin is onder meer overeengekomen dat Katwolde Projecten B.V. de gemeente zal compenseren in de door de gemeente te maken kosten en de uit het bouwplan voorkomende schade. [verzoeker sub 1 en 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat Katwolde Projecten B.V. die schade niet kan dragen en dat daarmee de financiële uitvoerbaarheid niet is verzekerd. De voorzitter ziet daarom voorshands geen reden om te twijfelen aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
9. [verzoeker sub 1 en 2] betoogt dat geen actuele regionale behoefte bestaat aan een nieuwe bouwmarkt met tuincentrum, zodat voor leegstand moet worden gevreesd. Zij verwijst in dit verband naar negatieve cijfers en voorspellingen van het Centraal Bureau voor de Statistiek en GfK voor de doe-het-zelf-sector.
9.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat voldoende behoefte bestaat aan een nieuwe bouwmarkt en tuinmarkt. Hij wijst in dit verband op een door Rho uitgebracht rapport van 27 augustus 2013 en een aanvullende notitie van 16 juni 2014.
9.2. In het bovengenoemde rapport is ingegaan op de behoefte aan de ontwikkeling van een Hornbach binnen het plangebied. In het rapport is vermeld dat de beoogde ontwikkeling geen onaanvaardbaar effect zal hebben op de leegstand in Zwolle. Verder is vermeld dat de beoogde ontwikkeling aansluit bij de regionale marktomstandigheden. In de notitie van 16 juni 2014 is vermeld dat de detailhandel in de doe-het-zelf-branche en in de plant en dier-branche bovengemiddeld functioneert. Daarom bestaat er actuele regionale behoefte aan de uitbreiding van het winkeloppervlak in beide branches. Verder is vermeld dat er voldoende omzet is te behalen voor alle winkels in de branche en dat er geen negatief effect zal zijn op de leegstand in Zwolle. Voorts is vermeld dat na jarenlange daling van de verkopen in de doe-het-zelf-markt de omzet in 2014 gestegen is en dat gezien de bevolkingsgroei van Zwolle in de toekomst behoefte zal bestaan aan een bouwmarkt en tuinmarkt. [verzoeker sub 1 en 2] heeft dit niet gemotiveerd bestreden. In hetgeen [verzoeker sub 1 en 2] heeft aangevoerd ziet de voorzitter daarom voorshands geen grond voor het oordeel dat geen sprake is van een actuele regionale behoefte en dat daarmee door de komst van de bouwmarkt die het plan mogelijk maakt langdurige leegstand dan wel andere onaanvaardbare effecten op het ondernemersklimaat zullen optreden. Het betoog faalt.
10. Gezien het voorgaande ziet de voorzitter aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Van Helvoort
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2014
361.