Uitspraak
201211743/1/A3.
Datum uitspraak: 3 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 7 november 2012 in zaak nr. 11/7678 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2011 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om kennisneming van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) over hem aanwezige persoonsgegevens gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 26 augustus 2011 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2014, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Schaafsma, werkzaam bij de AIVD, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. dienst: de AIVD of de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst;
[…]
d. gegevens: persoonsgegevens en andere gegevens;
e. persoonsgegevens: gegevens die betrekking hebben op een identificeerbare of geïdentificeerde, individuele natuurlijke persoon;
[…].
Ingevolge artikel 15 dragen Pro de hoofden van de diensten zorg voor:
a. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens;
b. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
c. de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
Ingevolge artikel 45 kan Pro, onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, van de gegevens, verwerkt door of ten behoeve van een dienst, slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk 4 van deze wet.
Ingevolge artikel 47, eerste lid, eerste volzin, deelt de minister een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of en, zo ja, welke hem betreffende persoonsgegevens door of ten behoeve van een dienst zijn verwerkt.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, deelt de minister een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 53, eerste lid, aanhef en onder a, wordt een aanvraag als bedoeld in artikel 47 in Pro ieder geval afgewezen, indien betreffende de aanvrager in het kader van enig onderzoek gegevens zijn verwerkt, tenzij:
1°. de desbetreffende gegevens meer dan vijf jaar geleden zijn verwerkt,
2°. met betrekking tot de aanvrager sindsdien geen nieuwe gegevens zijn verwerkt in verband met het onderzoek in het kader waarvan de desbetreffende gegevens zijn verwerkt, en
3°. de desbetreffende gegevens niet relevant zijn voor enig lopend onderzoek.
Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, wordt een aanvraag als bedoeld in artikel 51 afgewezen Pro, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
Ingevolge het vierde lid zijn de voorgaande leden van overeenkomstige toepassing op een aanvraag als bedoeld in artikel 47 onderscheidenlijk Pro 50, voor zover een dergelijke aanvraag niet wordt afgewezen ingevolge artikel 53 onderscheidenlijk Pro 54.
2. Naar aanleiding van de door [appellant] ingediende aanvraag heeft de AIVD archiefonderzoek verricht. De minister heeft [appellant] geen mededelingen gedaan over de vraag of actuele gegevens over hem aanwezig zijn, maar medegedeeld dat over hem een persoonsdossier met niet-actuele gegevens is aangetroffen. Onder verwijzing naar de artikelen 45 en 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv heeft de minister geweigerd om [appellant] inzage te geven in de niet-actuele gegevens, omdat daarmee bronnen, een nog actuele werkwijze of persoonsgegevens van derden kenbaar zouden worden.
De minister heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld op beperkte wijze kennis te nemen van de niet-actuele gegevens door een inzagedossier van 38 bladzijden samen te stellen en dit dossier aan hem te verstrekken.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv een absolute weigeringsgrond bevat. Dat deze bepaling geen ruimte laat voor een belangenafweging, laat volgens hem onverlet dat bij de toepassing ervan moet worden beoordeeld of verstrekking van gegevens de nationale veiligheid zou kunnen schaden. Onder verwijzing naar een rapport van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (hierna: CTIVD) van 13 juni 2012 stelt hij dat de schade van een zeker gewicht dient te zijn. De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat deze weigeringsgrond een absoluut karakter heeft. Volgens [appellant] heeft de rechtbank voorts miskend dat de minister de te verrichten beoordeling niet op juiste wijze heeft verricht. Daartoe wijst hij op een verslag van de politie van 8 mei 1990 dat in zijn inzagedossier bijna integraal is verstrekt, terwijl de inhoud van hetzelfde verslag in een aan iemand anders verstrekt inzagedossier op enkele zinnen na geheel is weggelakt. Hieruit kan worden afgeleid dat de minister de beoordeling, of verstrekking van gegevens de nationale veiligheid zou kunnen schaden op willekeurige wijze heeft verricht, aldus [appellant].
3.1. De Afdeling begrijpt de overweging van de rechtbank dat artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv een absolute weigeringsgrond bevat, aldus dat indien verstrekking van gegevens de nationale veiligheid zou kunnen schaden, de minister gehouden is om de verstrekking te weigeren en hem in dat geval geen ruimte voor een belangenafweging toekomt. Dit laat onverlet dat, zoals [appellant] terecht aanvoert, toepassing van deze weigeringsgrond slechts aan de orde kan zijn, indien de nationale veiligheid zou kunnen worden geschaad door verstrekking van gegevens. Het is aan de minister om te beoordelen of zich in voorkomend geval die situatie voordoet en aan de rechter om het door de minister ingenomen standpunt te toetsen. De aangevallen uitspraak geeft er geen blijk van dat de rechtbank dit niet heeft onderkend. Voorts kan uit de enkele constatering door [appellant] dat uit het desbetreffende verslag van de politie aan hem meer gegevens zijn verstrekt dan aan iemand anders, zonder nader inzicht in de specifieke omstandigheden van de zaak van die ander, niet worden afgeleid dat de minister de beoordeling of zich de weigeringsgrond van artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv voordoet op onjuiste wijze heeft verricht.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de AIVD diens actuele kennisniveau, bronnen en werkwijzen geheim moet kunnen houden. De rechtbank heeft door aldus te overwegen, evenals de minister, miskend dat niet alle bronnen voor bescherming in aanmerking komen, maar ingevolge artikel 15, aanhef en onder b, van de Wiv uitsluitend de daarvoor in aanmerking komende bronnen. Volgens [appellant] volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wiv (Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3, blz. 21) en voormeld rapport van de CTIVD dat zogenoemde open bronnen en technische bronnen niet voor bescherming in aanmerking komen. Dit geldt des te meer voor de technische bronnen ter zake waarvan ingevolge artikel 34 van Pro de Wiv een notificatieplicht geldt.
[appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte de minister is gevolgd in diens standpunt dat ook publiekrechtelijke organisaties voor bronbescherming in aanmerking komen. Deze organisaties zijn wettelijk verplicht om gegevens aan de AIVD te verstrekken, zodat niet valt in te zien dat het bekend worden hiervan de nationale veiligheid zou kunnen schaden, aldus [appellant].
4.1. De rechtbank heeft overwogen dat uit vaste jurisprudentie volgt dat een organisatie als de AIVD zijn wettelijke taak, neergelegd in artikel 15 van Pro de Wiv, uitsluitend met een zekere mate van geheimhouding effectief kan uitvoeren en zijn actuele kennisniveau, bronnen en werkwijzen geheim moet kunnen houden om de veiligheid van betrokken personen en van de staat te kunnen waarborgen en onderzoeken niet in gevaar te brengen. Deze algemene overweging geeft er geen blijk van dat de rechtbank van oordeel is dat alle bronnen voor bescherming in aanmerking komen. Uit de aangevallen uitspraak kan genoegzaam worden afgeleid dat de rechtbank bij de beantwoording van de vraag of de minister terecht niet meer gegevens aan [appellant] heeft verstrekt dan in het inzagedossier zijn opgenomen, voor zover de minister daarbij de bescherming van bronnen heeft ingeroepen heeft beoordeeld of die bescherming geïndiceerd is met het oog op de nationale veiligheid, als bedoeld in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv.
De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister zich nimmer op deze weigeringsgrond kan beroepen als het gaat om de bescherming van open bronnen of technische bronnen. Voor zover in de door [appellant] aangehaalde stukken is overwogen dat bij bekendwording van die bronnen de nationale veiligheid minder snel in het geding zal zijn dan bij bekendwording van geheime bronnen of menselijke bronnen, laat dit onverlet dat in voorkomend geval bescherming van een open bron of technische bron met het oog op de nationale veiligheid niettemin geïndiceerd kan zijn. Ook het betoog van [appellant] over artikel 34 van Pro de Wiv faalt, nu de in deze bepaling neergelegde verplichting voor de minister om verslag uit te brengen over de aanwending van bepaalde bijzondere bevoegdheden, niet absoluut van aard is, gelet op het bepaalde in het tweede en zevende lid van dat artikel.
De rechtbank heeft voorts terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2011 in zaak nr. 201102677/1/H3, overwogen dat het geheimhouden van publiekrechtelijke organisaties als bron er niet op gericht kan zijn om te voorkomen dat zij geen informatie aan de AIVD meer willen verstrekken, maar dat andere redenen die verband houden met de nationale veiligheid daartoe kunnen nopen. Derhalve geldt ook hier dat [appellant] niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat publiekrechtelijke organisaties nimmer voor bronbescherming in aanmerking kunnen komen.
Na kennisneming van de door de minister uitsluitend aan de Afdeling overgelegde stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de minister, voor zover deze zich heeft beroepen op de bescherming van bronnen met het oog op de nationale veiligheid als bedoeld in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv, ten onrechte niet meer gegevens aan [appellant] heeft verstrekt dan in het inzagedossier zijn opgenomen.
De betogen falen.
5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat uit een brief van de minister van 10 juni 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 30 977, nr. 42) en een rapport van de CTIVD van 24 februari 2010 volgt dat bij de beantwoording van de vraag of een werkwijze als actueel heeft te gelden, van belang is of die werkwijze relevant is voor enig lopend onderzoek, als bedoeld in artikel 53, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3°, van de Wiv, en de minister een te ruime definitie van dat begrip hanteert.
5.1. De CTIVD heeft in haar rapport van 24 februari 2010 overwogen dat de AIVD in voorkomend geval een te ruime definitie van het begrip ‘lopend onderzoek’ pleegt te hanteren, onder meer door aan te sluiten bij de dreiging die uitgaat van maatschappelijke fenomenen in plaats van bij concrete onderzoeken. In de brief van 10 juni 2011 heeft de minister overwogen dat een nog actuele werkwijze van de AIVD geheim dient te blijven om te voorkomen dat personen en organisaties die juist de aandacht van deze dienst behoeven, door kennis van die werkwijze zich aan die aandacht weten te onttrekken. De minister heeft in de brief voorts uiteengezet dat het kennisniveau van de AIVD niet alleen kan worden prijsgegeven indien bekend wordt dat de dienst bepaalde personen of organisaties in onderzoek heeft, maar ook als bekend wordt dat bepaalde personen of organisaties juist niet de aandacht van de AIVD hebben. Dat kan er namelijk toe leiden dat deze personen of organisaties hun gedrag daarop afstemmen met als gevolg dat lopende en toekomstige onderzoeken van de AIVD kunnen worden gefrustreerd, met alle risico’s van dien voor de nationale veiligheid.
Voormeld rapport van de CTIVD heeft specifiek betrekking op de uitleg van het begrip ‘lopend onderzoek’. Daargelaten de juistheid van de stelling van de CTIVD dat de minister een te ruime definitie van dat begrip pleegt te hanteren, betekent die enkele omstandigheid nog niet dat de minister aldus evenzeer een onjuiste maatstaf bij de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv pleegt te hanteren. Voor de toepassing van die bepaling is niet alleen voldoende dat een werkwijze van de AIVD met het oog op lopend onderzoek als nog actueel heeft te gelden, maar ook dat die werkwijze met het oog op de nationale veiligheid beschermenswaardig is.
Na kennisneming van de door de minister uitsluitend aan de Afdeling overgelegde stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de minister, voor zover hij zich heeft beroepen op de bescherming van een nog actuele werkwijze met het oog op de nationale veiligheid, als bedoeld in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv, ten onrechte niet meer gegevens aan [appellant] heeft verstrekt dan in het inzagedossier zijn opgenomen.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de minister naar aanleiding van zijn aanvraag te beperkt archiefonderzoek heeft verricht. Volgens hem had de minister niet alleen moeten zoeken naar een persoonsdossier, maar had hij ook moeten zoeken naar op hem betrekking hebbende persoonsgegevens in de bij de AIVD aanwezige gegevens over [buro], voor welke organisatie hij langdurig werkzaam is geweest.
6.1. De door [appellant] ingediende aanvraag betreft een aanvraag als bedoeld in artikel 47 van Pro de Wiv. Naar aanleiding van deze aanvraag is archiefonderzoek verricht, waarbij op basis van de volledige naam van [appellant] en diens geboortegegevens is gezocht naar een persoonsdossier. Volgens de minister behoefde daarbij niet tevens te worden gezocht naar gegevens over het [buro]. Voor kennisneming van die gegevens behoort volgens de minister op de voet van artikel 51 van Pro de Wiv separaat een aanvraag te worden ingediend.
Met dit standpunt heeft de minister de strekking van de aanvraag van [appellant] niet juist opgevat. [appellant] wenste geen inzage in gegevens die op het [buro] betrekking hebben, maar dat de minister bij het archiefonderzoek is nagegaan of in die gegevens persoonsgegevens van hem zijn opgenomen. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister verklaard dat het archief bij de AIVD is ingedeeld in persoonsdossiers en onderwerpdossiers. In dit geval heeft de minister alleen gezocht naar een persoonsdossier van [appellant]. Volgens de minister is het ondoenlijk om tevens alle onderwerpdossiers te onderzoeken op de aanwezigheid van eventuele op een aanvrager betrekking hebbende persoonsgegevens.
Naar het oordeel van de Afdeling strekt de ingevolge artikel 47, eerste lid, van de Wiv op de minister rustende plicht niet zo ver dat hij naar aanleiding van een op voet van die bepaling ingediende aanvraag, als hier aan de orde, gehouden is om alle willekeurige bij de AIVD aanwezige gegevens op persoonsgegevens van de aanvrager te onderzoeken. In beginsel zal de minister bij indiening van een aanvraag, als hier aan de orde, kunnen volstaan met het zoeken naar een persoonsdossier. In dit geval heeft [appellant] de minister evenwel een concreet aanknopingspunt verschaft door te verwijzen naar de bij de AIVD aanwezige op het [buro] betrekking hebbende gegevens. Onder deze omstandigheid dient te worden geoordeeld dat de minister gehouden was om ook nader te onderzoeken of in die gegevens persoonsgegevens van [appellant] zijn opgenomen. Door dit na te laten heeft de minister onvoldoende onderzoek verricht en is diens besluitvorming in zoverre gebrekkig te achten. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Dit betoog slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 26 augustus 2011 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij onvoldoende onderzoek is verricht naar aanleiding van de door [appellant] ingediende aanvraag, als hiervoor onder 6.1 is overwogen. De minister dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar te beslissen. Daartoe dient hij alsnog te onderzoeken of in de bij de AIVD aanwezige op het [buro] betrekking hebbende gegevens persoonsgegevens van [appellant] zijn opgenomen. Indien dat het geval is, dient de minister [appellant] in de gelegenheid te stellen daarvan kennis te nemen dan wel nader te motiveren waarom gehele of gedeeltelijke kennisneming wordt geweigerd.
8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 7 november 2012 in zaak nr. 11/7678;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 26 augustus 2011, kenmerk 4624612/01, voor zover daarbij onvoldoende onderzoek is verricht naar aanleiding van de door [appellant] ingediende aanvraag;
V. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 384,00 (zegge: driehonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Vreken-Westra
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
434/640.