Uitspraak
201402025/1/A2.
Datum uitspraak: 3 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging Harmonie Excelsior, gevestigd te Deurne,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 januari 2014 in zaak nr. 13/4065 in het geding tussen:
Harmonie Excelsior
en
het college van burgemeester en wethouders van Deurne.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2012 heeft het college aan Harmonie Excelsior kenbaar gemaakt dat haar per 1 januari 2017 geen subsidie meer zal worden verleend voor het inzamelen van oud papier. Verder heeft het bij dit besluit kenbaar gemaakt dat alle aan verenigingen verleende vergunningen en/of aanwijzingsbesluiten voor het inzamelen van oud papier, voor zover deze nog niet zijn vervallen, worden ingetrokken op 1 januari 2013.
Bij besluit van 26 juni 2013 heeft het college het door Harmonie Excelsior daartegen gemaakte bezwaar voor zover dat is gericht tegen de beëindiging van de subsidie ongegrond en voor zover dat is gericht tegen de intrekking van niet vervallen vergunningen en/of aanwijzingsbesluiten niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 27 januari 2014 heeft de rechtbank het door Harmonie Excelsior daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Harmonie Excelsior hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2014, waar Harmonie Excelsior, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.G. Janssen en M. Jellema-Pardoen, werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Afvalstoffenverordening 2004 van de gemeente Deurne kan het college naast de inzameldienst andere inzamelaars aanwijzen die belast zijn met het afzonderlijk inzamelen van categorieën huishoudelijke afvalstoffen.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, blijven vergunningen en ontheffingen verleend krachtens de Algemene Plaatselijke Verordening 1999 van de gemeente Deurne - indien en voor zover het gebod of het verbod waarop de vergunning of ontheffing betrekking heeft, ook vervat is in deze verordening en voor zover zij niet eerder zijn vervallen of ingetrokken - nog gedurende één jaar na de inwerkingtreding van deze verordening van kracht.
2. De Afvalstoffenverordening 2004 is op 2 augustus 2004 in werking getreden.
3. Aan het besluit van 20 december 2012 heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. In het verleden zijn vergunningen verstrekt aan verenigingen voor het inzamelen van oud papier. Inmiddels is de Afvalstoffenverordening gemeente Deurne 2012 van kracht. Volgens deze verordening wijst het college de inzameldienst aan. Anders dan in het verleden krijgen verenigingen geen vergunning als inzameldienst meer, omdat de verenigingen meewerken met en onder verantwoordelijkheid vallen van de aangewezen inzameldienst. Door intrekking van alle aan verenigingen verleende vergunningen en/of aanwijzingsbesluiten voor het inzamelen van oud papier ontstaat vanaf 1 januari 2013 een duidelijke structuur, waarin één inzameldienst voor oud papier is aangewezen en Harmonie Excelsior onder verantwoordelijkheid van deze inzameldienst oud papier inzamelt.
Aan het besluit van 26 juni 2013 heeft het college een advies van de bezwaarschriftencommissie van 28 mei 2013 ten grondslag gelegd. De commissie stelt in haar advies voorop dat het verlenen van subsidie een bevoegdheid van een bestuursorgaan is en dat het verlenen van subsidie terughoudend moet worden getoetst, omdat het een politiek-bestuurlijke keuze betreft. Volgens het advies kon het college besluiten om vanaf 2017 geen subsidie meer aan Harmonie Excelsior te verlenen, omdat het door teruglopende inkomsten genoodzaakt is tot forse bezuinigingen en geprofessionaliseerde papierinzameling tot financieel voordeel leidt. De commissie stelt zich in het advies verder op het standpunt dat de door het college gehanteerde termijn redelijk is, omdat tussen het moment van de aankondiging en de beëindiging vier jaar zit en Harmonie Excelsior ruimschoots in staat moet worden geacht die maatregelen te treffen die het beëindigen van de subsidierelatie kunnen ondervangen. Ten slotte is volgens het advies de op 28 december 1999 aan Harmonie Excelsior verstrekte inzamelvergunning per augustus 2005 van rechtswege vervallen. Dat Harmonie Excelsior aan de vergunning ontleende activiteiten feitelijk heeft voortgezet doet daaraan niet af. Nu Harmonie Excelsior geen inzamelvergunning meer had, heeft de intrekking van niet vervallen vergunningen en/of aanwijzingsbesluiten voor haar geen rechtsgevolgen.
4. Harmonie Excelsior betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de mededeling dat alle vergunningen en/of aanwijzingsbesluiten over het inzamelen van oud papier, voor zover deze nog niet zijn vervallen, worden ingetrokken, slechts van informatieve aard is en dus niet op rechtsgevolg is gericht, niet heeft onderkend dat zij tot 2013 over een inzamelvergunning beschikte of in ieder geval moet worden geacht te zijn aangewezen als andere inzamelaar, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Afvalstoffenverordening 2004. Het zogenoemde veegbesluit treft daarom ook haar, aldus Harmonie Excelsior.
4.1. De meest recente aan Harmonie Excelsior verleende inzamelvergunning dateert van 28 december 1999. Deze vergunning is nadien steeds stilzwijgend verlengd. Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening 2004 is aan deze praktijk op 2 augustus 2005 van rechtswege een eind gekomen. Vanaf die datum beschikte Harmonie Excelsior derhalve niet meer over een inzamelvergunning. Harmonie Excelsior kan ook niet worden gevolgd in haar stelling dat zij nadien is aangewezen als andere verzamelaar, nu, zoals de rechtbank ook heeft geconstateerd, een daartoe strekkende aanwijzing ontbreekt.
Het betoog faalt in zoverre.
4.2. Voor zover Harmonie Excelsior betoogt dat zij moet worden beschouwd als inzamelaar of andere inzamelaar, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Afvalstoffenverordening 2004, wordt als volgt overwogen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat Harmonie Excelsior haar inzamelwerkzaamheden sinds het komen te vervallen van haar inzamelvergunning uitvoerde onder verantwoordelijkheid van SITA. Harmonie Excelsior heeft dit ter zitting betwist en gesteld dat zij haar werkzaamheden zelfstandig uitvoerde en het door haar ingezamelde oud papier niet bij SITA, maar bij [bedrijf] inleverde. Volgens het college verleende [bedrijf] haar diensten aan SITA en heeft het de weegbonnen betreffende het door Harmonie Excelsior ingeleverde oud papier steeds van SITA ontvangen. Harmonie Excelsior heeft ter zitting desgevraagd te kennen gegeven nimmer weegbonnen aan de gemeente te hebben overgelegd. De weegbonnen waarover Harmonie Excelsior beschikte, gebruikte zij om te controleren of het college de aan haar verleende subsidie op de juiste hoogte had vastgesteld. Uit het ter zitting verklaarde moet worden afgeleid dat Harmonie Excelsior ook in de praktijk niet als inzamelaar of andere inzamelaar fungeerde. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat Harmonie Excelsior niet kan worden gevolgd in haar stelling dat zij als inzamelaar of andere inzamelaar dient te worden beschouwd.
Het betoog faalt derhalve ook voor het overige.
5. Harmonie Excelsior betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat aan het besluit de subsidierelatie te beëindigen geen deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Het college heeft te kennen gegeven de relatie te beëindigen om zo de papierinzameling te kunnen professionaliseren. Professionalisering leidt volgens hem tot financieel voordeel. Het college heeft evenwel niet toegelicht in welk opzicht de papierinzameling door Harmonie Excelsior onprofessioneel was. Verder zou het college de subsidierelatie willen beëindigen wegens teruglopende inkomsten en bezuinigingen. De kosten die voor de afvalverwerking worden gemaakt worden echter op grond van de Afvalstoffenverordening geheel op de inwoners van de gemeente verhaald. Voor de gemeente levert de beëindiging van de subsidierelatie daarom geen financieel voordeel op, aldus Harmonie Excelsior.
5.1. Anders dan Harmonie Excelsior stelt, voert het college professionalisering niet als zelfstandige grond aan voor de beëindiging van de subsidierelatie. Vandaar ook dat het herhaaldelijk te kennen heeft gegeven dat het werk dat Harmonie Excelsior heeft verricht steeds naar tevredenheid van de gemeente is gebeurd en de inzet van vrijwilligers nimmer tot problemen heeft geleid. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geprofessionaliseerde papierinzameling tot financieel voordeel leidt en heeft dit standpunt van een nadere onderbouwing voorzien. Volgens het college leidt professionalisering van de papierinzameling tot een kostenbesparing van € 17,20 per huishouden. Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een subsidie worden stopgezet als veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting van de subsidie verzetten. Het college heeft te kennen gegeven de subsidierelatie te beëindigen, omdat verminderde inkomsten en bezuinigingen in uitgaven op andere terreinen tot lastenverhoging van de inwoners van Deurne kunnen leiden en het het daarom geboden achtte kritisch te kijken naar alle uitgaven van de gemeente en niet alleen naar de uitgaven die direct financieel voordeel opleveren voor de gemeente zelf, maar ook voor haar inwoners. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat deze motivering het besluit van 26 juni 2013 kan dragen.
Het betoog faalt.
6. Harmonie Excelsior betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij aan door wethouder Kerkers gedane uitspraken niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen dat het college de bestaande subsidierelatie zonder meer zou voortzetten. Kerkers heeft tijdens een raadsvergadering op 17 januari 2012 te kennen gegeven dat de wijze waarop oud papier wordt ingezameld waar mogelijk zal worden verbeterd en dat zowel de vereniging als de gemeente hiervan voordeel zal hebben. Verder heeft hij te kennen gegeven dat de rol van verenigingen prima past binnen de cultuur van de gemeente Deurne. Uit deze woorden moet worden afgeleid dat Kerkers zeker niet voor ogen stond dat verenigingen niet langer zullen worden ingezet bij de inzameling van oud papier, aldus Harmonie Excelsior.
6.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 in zaak nr. 201304610/1/A2). Wethouder Kerkers heeft de uitspraken waaraan Harmonie Excelsior stelt het vertrouwen te hebben ontleend dat de subsidierelatie niet zou worden beëindigd gedaan tijdens een bespreking van de Afvalstoffenverordening 2012 in de gemeenteraad. Nu de uitspraken niet zijn gedaan met betrekking tot de door de gemeenteraad voor subsidie beschikbaar gestelde gelden, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college met de aankondiging dat de subsidie zal worden beëindigd in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
Het betoog faalt.
7. Harmonie Excelsior betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de haar geboden overgangsperiode van vier jaar niet onredelijk is. Volgens Harmonie Excelsior heeft de rechtbank door aldus te overwegen niet onderkend dat een groot deel van haar inkomsten wordt verkregen door het inzamelen van oud papier en dat het, vanwege de financiële crisis, niet eenvoudig is op een andere wijze inkomsten te genereren. Verder had het college moeten motiveren waarom het voor een termijn van vier en niet voor een termijn van vijf jaar heeft gekozen. Ook dit heeft de rechtbank niet onderkend, aldus Harmonie Excelsior.
7.1. Harmonie Excelsior is de mogelijkheid geboden gedurende vier jaar, onder de verantwoordelijkheid van Box, die vanaf 1 januari 2013 over een inzamelvergunning beschikt, tegen betaling oud papier te blijven inzamelen. Harmonie Excelsior heeft gedurende deze vier jaar de mogelijkheid om - al dan niet met hulp van de gemeente - op zoek te gaan naar alternatieve inkomstenbronnen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het vorenstaande volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college geen redelijke termijn, als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, in acht heeft genomen. Dat de beëindiging van de subsidierelatie ertoe kan leiden dat Harmonie Excelsior failliet gaat, zoals zij stelt, wat hiervan ook zij, heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2006 in zaak nr. 200505439/1 niet van belang geacht. Het bepaalde in artikel 4:51 van Pro de Awb verplicht een bestuursorgaan niet tot het hanteren van een dusdanige termijn dat levensvatbaarheid van de voormalige subsidieontvanger is gegarandeerd. Niet valt in te zien waarom dit tijdens een financiële crisis anders zou zijn.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Slump w.g. Bindels
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
85-735.