Uitspraak
201310812/1/A2.
Datum uitspraak: 24 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Proo (Primair openbaar onderwijs Noord-Veluwe), gevestigd te Harderwijk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 oktober 2013 in zaak nrs. 13/5620 en 13/5622 in het geding tussen:
de stichting
en
de raad van de gemeente Heerde.
Procesverloop
Op 4 maart 2013 heeft de raad ingestemd met het haalbaarheidsonderzoek definitiefase en voorlopig ontwerp van de multifunctionele accommodatie MFA Heerde Oost, en een investeringskrediet van € 12.680.394,- beschikbaar gesteld voor de realisering van deze accommodatie.
Bij besluit van 15 juli 2013 heeft de raad het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 18 oktober 2013 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door [voorzitter] van het college van bestuur, bijgestaan door mr. F.J.J.M. Janssen, werkzaam bij OSG Advies, en de raad, vertegenwoordigd door mr. W.E.M. Klostermann, advocaat te Zwolle, en drs. P. Oosterhof, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 91, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) draagt de raad onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling. Hij behandelt onderscheidenlijk zij behandelen daarbij de door de gemeente in stand gehouden scholen en de niet door de gemeente in stand gehouden scholen op gelijke voet.
Ingevolge artikel 92, eerste lid, aanhef en onder a, worden voor de toepassing van deze afdeling onder voorzieningen in de huisvesting begrepen: voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
Ingevolge artikel 95, eerste lid, stelt het college, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen in de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hen te bepalen tijdstip een programma als bedoeld in het tweede lid vast. Het programma heeft betrekking op scholen als bedoeld in artikel 93, eerste lid, onderdelen a, b en c.
Ingevolge het tweede lid omvat het programma de voorzieningen in de huisvesting, bedoeld in artikel 92, die in het jaar na de vaststelling van het programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht voor niet door de gemeente in stand gehouden scholen alsmede voorzieningen die nodig zijn voor door de gemeente in stand gehouden scholen.
Ingevolge artikel 96 stelt Pro het college gelijktijdig met het programma, bedoeld in artikel 95, ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hen te bepalen tijdstip een overzicht vast van die voorzieningen die zijn aangevraagd dan wel nodig zijn, die niet op het programma zijn opgenomen. Daarbij wordt aangegeven waarom de desbetreffende voorzieningen niet zijn opgenomen. Het overzicht wordt ter inzage gelegd. Het overzicht heeft betrekking op scholen als bedoeld in artikel 93, eerste lid, onderdelen a, b en c.
2. Op 6 maart 2006 heeft de raad de intentie uitgesproken om twee multifunctionele accommodaties te realiseren in de kern van Heerde ten behoeve van de huisvesting van primair onderwijs en diverse sociaal-maatschappelijke en culturele instellingen. Op 19 december 2011 heeft de raad ingestemd met het haalbaarheidsonderzoek MFA Heerde Oost.
Het college heeft op 19 juni 2012 aan de betrokken schoolbesturen verzocht aanvragen in te dienen voor voorzieningen in de huisvesting ten behoeve van het realiseren van de MFA Heerde Oost in 2014. Ter zitting is gebleken dat het college nog niet op de aanvragen heeft beslist en de beoogde huisvestingen van scholen voor primair onderwijs in de MFA Heerde Oost nog niet overeenkomstig de daartoe in de WPO voorgeschreven procedure als voorzieningen in het huisvestingsprogramma als bedoeld in artikel 95 van Pro de WPO zijn opgenomen.
3. De raad heeft het bezwaar van de stichting tegen het raadsbesluit van 4 maart 2013 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het niet is gericht tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen beroep en derhalve ook geen bezwaar open staat. Aan dat standpunt heeft de raad ten grondslag gelegd dat het raadsbesluit van 4 maart 2013 geen publiekrechtelijke rechtshandeling is, omdat het geen wijziging beoogt in de rechtsverhouding. Het brengt geen verandering teweeg in de rechten, plichten of bevoegdheden van derden. Daarbij is van belang dat het raadsbesluit geen voorziening in de huisvesting als bedoeld in artikel 95 van Pro de WPO toekent of een overzicht als bedoeld in artikel 96 van Pro die wet behelst.
4. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van de raad van 4 maart 2013 publiekrechtelijke rechtsgevolgen heeft. Daartoe voert zij aan dat de raad buiten de in de WPO voorgeschreven procedures voor toekenning van voorzieningen in de huisvesting om, derhalve ten onrechte, een definitief besluit heeft genomen over de MFA Heerde Oost. Dat besluit heeft dezelfde gevolgen als besluiten van het college als bedoeld in artikel 95 van Pro de WPO. Besluitvorming door het college is weliswaar in het vooruitzicht gesteld, maar heeft nimmer plaatsgevonden. Voorts voert de stichting aan dat, indien zij in de toekomst verzoekt om een huisvestingsvoorziening in de vorm van vernieuwbouw of nieuwbouw, haar dat niet zal worden vergund, omdat dan reeds een gebouw bestaat dat geschikt is voor onderwijs, waarvan zij mede gebruik kan maken. Door deze wijze van besluitvorming wordt aan haar rechtsbescherming ontnomen, aldus de stichting.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 januari 2008 in zaak nr. 200703349/1), heeft een beslissing rechtsgevolg, indien deze erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een (rechts)persoon of een zaak vast te stellen.
De raad heeft op 4 maart 2013 ingestemd met het haalbaarheidsonderzoek definitiefase en met het voorlopig ontwerp van de MFA Heerde Oost. Voorts heeft de raad een investeringskrediet beschikbaar gesteld van € 12.680.394,- ten behoeve van de realisering van de MFA Heerde Oost. Deze beslissingen behelzen een interne machtiging van de raad aan het college de MFA Heerde Oost verder te doen ontwikkelen en het daartoe beschikbaar stellen van financiële middelen. Zij zijn er niet op gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel een juridische status van een (rechts)persoon of een zaak vast te stellen (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2007 in zaak nr. 200607779/1). Gelet hierop zijn deze beslissingen geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Deze zijn reeds daarom evenmin aan te merken als besluiten inzake het al dan niet toekennen van voorzieningen in de huisvesting als bedoeld in de artikelen 92 en 95 van de WPO. Dat, zoals de stichting stelt, het college na realisering van de MFA Heerde Oost een aanvraag van de stichting om een voorziening in de huisvesting mogelijk zou kunnen afwijzen op de grond dat er reeds onderwijsruimte beschikbaar is in de MFA Heerde Oost, maakt dat niet anders.
5. De stichting betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat het besluit van de raad in strijd is met het verbod van willekeur, omdat niet de in de WPO voorgeschreven procedure is gevolgd. Gelet op het onder 4.1 overwogene en op het bepaalde in artikel 8:1 van Pro de Awb kon de rechtbank aan dit betoog niet toekomen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Poot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
362.