Uitspraak
201403065/1/R6.
Datum uitspraak: 24 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Industrie-Vereniging Lage Weide (hierna: ILW), gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Centrum Noord" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft ILW beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2014, waar ILW, vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Tijbosch, mr. P. Meijer, drs. K. Beerda, ir. J. Kootstra en drs. R. Balkema, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Intrekking
2. ILW heeft ter zitting de beroepsgrond ingetrokken dat geen behoefte bestaat aan de voorziene woningbouw.
Het plan
3. Het plan voorziet in een actualisering van het juridisch-planologisch kader voor het gebied Leidsche Rijn Centrum Noord. Het plan maakt de bouw van onder meer woningen en kantoren mogelijk.
4. Aan de gronden in het plangebied is de bestemming "Gemengd" toegekend. Van de drie plandelen met de bestemming "Gemengd" is het meest oostelijk gelegen plandeel en het plandeel dat tussen de overige twee plandelen ligt (hierna: het middelste plandeel), grotendeels voorzien van de aanduiding "geluidzone - industrie". Het oostelijk gelegen plandeel is voor een deel tevens voorzien van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - geluidwerende voorziening1" en het middelste plandeel is voor een groot gedeelte nog voorzien van de aanduiding "wonen".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor:
a. kantoren;
b. hotel/congresruimte;
c. leisure;
d. horeca in categorie B, C en D zoals omschreven in Bijlage 2 Lijst van Horeca-activiteiten;
e. detailhandel;
f. dienstverlening;
g. ter plaatse van de specifieke aanduiding "wonen" tevens voor wonen;
h. evenementen;
i. (ondergrondse) parkeervoorzieningen;
j. (ondergrondse) laad- en losvoorzieningen;
k. kunstobjecten;
l. geluidwerende voorzieningen;
m. ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - geluidwerende voorziening1" in elk geval voor een aaneengesloten geluidwerende voorziening, al dan niet geïntegreerd in de bebouwing;
n. de bij de bestemming behorende verkeersvoorzieningen, kunstwerken, waaronder duikers, bruggen en faunapassages, groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, water en kruisingen met water, tuinen, erven en terreinen.
Ingevolge artikel 9, lid 9.1, onder a, ligt ter plaatse van de aanduiding "geluidzone - industrie" de rond het industrieterrein Lage Weide gelegen zone als bedoeld in artikel 41 (lees: 40) van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh), buiten welke zone de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan.
Gemeentelijk beleid
5. ILW betoogt dat het gemeentelijk beleid is om woningbouw in een geluidzone niet toe te staan. Zij wijst er in dat verband op dat de gemeente in het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Centrum Kern en Zuid", vastgesteld door de raad op 7 juni 2012, woningbouw binnen een geluidzone niet toestaat, omdat daardoor bedrijven zouden worden beperkt in hun bedrijfsvoering. Zij betoogt dat niet valt in te zien waarom zich bij het voorliggende plan een andere situatie voordoet.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat geen gemeentelijk beleid bestaat waarin staat dat geen nieuwe geluidsgevoelige bestemmingen binnen de geluidzone van industrieterreinen mogen worden gerealiseerd. Per plan wordt een afzonderlijke afweging gemaakt. De raad wijst erop dat het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Centrum Kern en Zuid" en het voorliggende plan betrekking hebben op twee afzonderlijke plangebieden en verschillend van aard zijn.
5.2. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de keuze om in het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Centrum Kern en Zuid" geen woningen binnen een geluidzone te realiseren, niet maakt dat in het voorliggende plan er niet voor kan worden gekozen een andere keuze te maken. De Afdeling betrekt hierbij het feit dat het om twee afzonderlijke plangebieden gaat en de toelichting van de raad dat in het plangebied bij het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Centrum Kern en Zuid" een nieuwe stationsplein en het stationsgebouw zijn voorzien en ter plaatse geen woningen waren beoogd. Het betoog faalt.
Aantal woningen
6. ILW voert aan dat in het plan niet is gegarandeerd dat maximaal 535 woningen worden voorzien, nu dit aantal niet in het plan wordt genoemd. Zij vreest dat meer woningen zullen worden gebouwd.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de planregeling voor de functie wonen een maximumbrutovloeroppervlakte geldt. Het aantal van 535 woningen is aan die oppervlakte gerelateerd, aldus de raad.
6.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels is binnen de bestemming "Gemengd" de functie wonen toegestaan tot een maximumbrutovloeroppervlakte van 24.000 m².
6.3. Bij besluit van 1 november 2013 heeft het college hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting ingevolge onder meer artikel 59 van de Wgh vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Leidsche Rijn Centrum Noord" (hierna: het besluit hogere waarden). In het besluit hogere waarden staat dat de realisering van maximaal 535 woningen wordt beoogd en in de plantoelichting staat dat het gaat om studentenwoningen, hetgeen de raad ter zitting heeft bevestigd. In de planregeling is geen maximumaantal woningen opgenomen. Voor de functie wonen geldt wel een maximumbrutovloeroppervlakte, zodat de mogelijkheden om woningen te bouwen begrensd zijn. Gelet op de maximumbrutovloeroppervlakte van 24.000 m² in het plan heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat 535 (studenten)woningen het maximumaantal betreft. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat wordt uitgegaan van maximaal 45 m² per woning, waarbij nog een aftrek van die oppervlakte per woning plaatsvindt ten behoeve van gemeenschappelijke ruimtes. Nu ILW voorts geen redenen heeft aangevoerd waarom het maximumaantal woningen in het plan moet worden gegarandeerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre rechtsonzeker is. Het betoog faalt.
Artikel 12 van de planregels
7. ILW betoogt dat artikel 12 van de planregels rechtsonzeker is en het plan daardoor onvoldoende bescherming biedt voor de bedrijfsvoering van de bedrijven op het industrieterrein "Lage Weide". In dat verband voert zij aan dat in artikel 12 had moeten worden opgenomen dat het gaat om het besluit hogere waarden van 1 november 2013 en daarnaast hadden de voorwaarden die aan het laatstgenoemde besluit zijn verbonden in die bepaling moeten worden vermeld.
7.1. Ingevolge artikel 12 van de planregels wordt een omgevingsvergunning bouwen, voor het bouwen van een geluidgevoelige bestemming, slechts verleend indien vaststaat dat op de gevel(s) van het gebouw de geluidsbelasting de voorkeursgrenswaarde ingevolge de Wgh of de ten hoogst toelaatbare geluidsbelasting (hogere waarde) ingevolge het besluit hogere waarden, met inachtneming van de in dit besluit hogere waarden gestelde voorwaarde(n), niet overschrijdt.
7.2. In het besluit hogere waarden staat dat daaraan voor nieuwe woningen de volgende voorwaarden worden verbonden:
- geluidsluwe gevel
De woning heeft ten minste één gevel met een geluidsniveau niet hoger dan de voorkeursgrenswaarde voor elk van de te onderscheiden geluidsbronnen;
- woningindeling
De woning bevat voldoende verblijfsruimte(n) aan de zijde van de geluidsluwe gevel. Dit geldt voor ten minste 30% van het aantal verblijfsruimten of 30% van de oppervlakte van het verblijfsgebied;
- buitenruimte
Indien de woning beschikt over een buitenruimte, dan is deze gelegen aan een gevel waar de geluidsbelasting niet meer dan 5 dB hoger is dan de geluidsluwe gevel. Deze eis geldt voor maximaal één buitenruimte per woning;
- Bij de verdere invulling/uitwerking van het ruimtelijk plan dient bij de beoordeling of wordt voldaan aan de gestelde hogere waarden en de bijbehorende voorwaarden uitgegaan te worden van de brongegevens zoals gehanteerd bij de besluitvorming van het primaire plan.
7.3. In hetgeen ILW heeft aangevoerd over artikel 12 van de planregels ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat die bepaling rechtsonzeker is. Ten behoeve van het plan heeft het college één besluit tot vaststelling van hogere waarden genomen, zodat geen verwarring kan bestaan welk besluit hogere waarden wordt bedoeld. Gelet hierop hoeven de voorwaarden uit het besluit hogere waarden ook niet in artikel 12 van de planregels te worden opgenomen. Ten aanzien van het betoog van ILW ter zitting dat die verwarring wel kan ontstaan indien het college een nieuw besluit hogere waarden neemt, overweegt de Afdeling dat dat nieuwe besluit dan dateert van na de datum van de vaststelling van het plan en derhalve duidelijk is dat in het plan niet op dat nieuwe besluit hogere waarden wordt gedoeld. Het betoog faalt.
Geluidwerende voorziening
8. ILW betwist de behoefte aan kantoren gelet op de uitkomsten uit het rapport "Utrechtse provinciale kantorenmarkt in balans: naar een kantorenstrategie" van Stec Groep B.V. uit 2012 (hierna: het rapport van Stec). Als gevolg hiervan zal de geluidwerende voorziening, die wordt geïntegreerd in de kantoorbebouwing en die noodzakelijk is om aan het hogere waardenbesluit te kunnen voldoen, volgens ILW niet worden gerealiseerd. ILW voert kort gezegd aan dat uit het rapport van Stec volgt dat er meer plancapaciteit is voor kantoren dan er behoefte aan bestaat en dat als gevolg van de ontwikkeling Leidsche Rijn Centrum, Papendorp zal verpauperen. ILW geeft aan dat uit verschillende krantenartikelen volgt dat het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht de leegstand wil terugdringen en een aantal nieuwbouwplannen zal schrappen.
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het betoog van ILW berust op een verkeerde lezing van het onderzoek van Stec en dat er wel degelijk behoefte bestaat aan de voorziene kantoorruimte. De stelling dat Papendorp zal verpauperen als gevolg van het plan lijkt de raad niet waarschijnlijk, omdat volgens hem naar beide locaties vraag bestaat.
8.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels is binnen de bestemming "Gemengd" de functie kantoren toegestaan tot een maximumbrutovloeroppervlakte van 86.000 m².
8.3. In het rapport van Stec is onderzoek verricht naar de kantorenmarkt in de provincie Utrecht. In het rapport worden per kantoorregio adviezen gegeven.
In het rapport staat dat voor de regio gemeente Utrecht plannen bestaan voor ongeveer 470.000 m² brutovloeroppervlakte (hierna: bvo) kantoorruimte langs de A2. Het gaat om een snelweglocatie, te weten Papendorp, en OV-knooppuntlocaties met directe ligging langs de snelweg, te weten Breukelerwaard en Leidsche Rijn Centrum. In totaal bestaat voor beide locatietypen in de regio gemeente Utrecht langs de A2 naar schatting een behoefte van ongeveer 300.000 m² bvo. Nagenoeg alle planontwikkeling is voorzien langs de A2. Afgezien van Papendorp, dat ook deels langs de A12 ligt, is er langs de A12 weinig tot geen plantontwikkeling voor kantoren. Voor de locatie langs de A2 geldt dat er fors meer plancapaciteit is dan er behoefte bestaat. Dit vraagt om keuzes tussen plannen en het schrappen van meters.
Op de snelweglocatie Breukelerwaard is ruimte voor ontwikkeling van in totaal 16.800 m² bvo kantoorruimte op twee kavels nabij de afrit van de A2. Deze twee kavels hebben gezamenlijk een extra plancapaciteit van 20.000 m². Op basis van het aandeel van Stichtse Vecht in de totale kantorenvoorraad in de regio gemeente Utrecht, wordt in het rapport van Stec geadviseerd om alleen te kiezen voor ontwikkeling van de oorspronkelijke plancapaciteit van 16.800 m² bvo op deze locatie.
Doordat naast Papendorp nu ook de locatie Leidsche Rijn Centrum wordt ontwikkeld als gevolg van de komst van Cap Gemini, beschikt de regio gemeente Utrecht over twee locaties met een enigszins vergelijkbaar profiel. Beide locaties liggen langs de A2 en zijn geschikt voor middelgrote kantoorgebruikers. Het voordeel van Leidsche Rijn Centrum is dat deze locatie een betere OV-bereikbaarheid krijgt en straks beschikt over meer voorzieningen. De locatie is daardoor multifunctioneel en levendig. Daar staat tegenover dat op Papendorp al veel bestaande gebruikers gevestigd zijn en deze locatie daardoor meer massa heeft. Door de ontwikkeling van Leidsche Rijn Centrum heeft Papendorp nu forse concurrentie, hetgeen geen wenselijke situatie is. Het risico dat Papendorp versneld verpaupert is aanwezig. Het realiseren en versterken van Papendorp heeft daarom eerste prioriteit.
Voor Leidsche Rijn Centrum staat in eerste instantie bijna 100.000 m² bvo in de planning. Deze ontwikkeling past wat betreft het aantal vierkante meters net binnen de totale nieuwbouwbehoefte langs de A2 in Utrecht tot 2030. Voor de overige 140.000 m² bvo die op deze locatie in de pijplijn zit, is tot 2030 onvoldoende behoefte. Op Leidsche Rijn Centrum kan worden ingezet op een kantoormilieu met een verstedelijkte uitstraling. Dat betekent meer geschakelde gebouwen, grotere dichtheden en een mix van functies. Door te kiezen voor een dergelijk profiel, is de locatie voldoende onderscheidend van Papendorp. Op deze manier kan de concurrentie tussen beide locaties enigszins worden vermeden en kan Utrecht beter inzetten op de ontwikkeling van onderscheidende milieus.
8.4. De Afdeling overweegt dat de door ILW genoemde conclusie uit het rapport van Stec dat er meer plancapaciteit is voor kantoren dan er behoefte aan bestaat, een algemene conclusie is in het rapport die ziet op de regio gemeente Utrecht en niet op de behoefte aan kantoorfuncties langs de A2 in dat deel van de regio gemeente Utrecht waar Leidsche Rijn Centrum ligt.
Ten aanzien van de andere twee conclusies overweegt de Afdeling het volgende. Weliswaar volgt uit het rapport van Stec dat de ontwikkeling van Papendorp prioriteit heeft boven de ontwikkeling van Leidsche Rijn Centrum vanwege de concurrentie, maar tevens wordt gesteld dat die concurrentie onder voorwaarden in bepaalde mate kan worden vermeden.
De raad heeft ter zitting toegelicht dat het plan met maximaal 86.000 m² aan kantoorruimte in Leidsche Rijn Centrum Noord in een behoefte voorziet. In dat verband heeft de raad gesteld dat zowel de locatie waar het plangebied ligt als de locatie Papendorp vanwege hun ligging gewilde locaties zijn voor kantoren, hetgeen ook uit het rapport van Stec volgt. Het is volgens de raad niet waarschijnlijk dat Papendorp zal verpauperen, omdat Leidsche Rijn Centrum Noord als OV-knooppuntlocatie voldoende onderscheidend is van Papendorp als snelweglocatie. De Afdeling ziet geen aanleiding dit standpunt van de raad voor onjuist te houden en neemt hierbij in aanmerking dat het plan ook in een woonfunctie voorziet. Voorts heeft de raad ter zitting onweersproken gesteld dat op de locatie Leidsche Rijn Centrum Noord, anders dan in andere delen van de stad, slechts in zeer beperkte mate sprake is van leegstand, zodat ook daarin geen reden is gelegen om ter plaatse geen nieuwbouw te realiseren.
De krantenberichten waar ILW op wijst waaruit kort gezegd volgt dat het college van gedeputeerde staten de leegstand wil terugdringen en een aantal nieuwbouwplannen zal schrappen, zijn van dusdanig algemene strekking dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat daaruit geen conclusies kunnen worden getrokken voor het voorliggende plan.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan voorziene kantoorbebouwing in een behoefte voorziet. Het betoog faalt. Gelet hierop behoeft het standpunt van de raad dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht aan de bespreking van deze beroepsgrond in de weg staat, geen bespreking.
9. Voor zover ILW betoogt dat in de planregels ten onrechte geen minimumhoogte is opgenomen voor geluidwerende voorziening, overweegt de Afdeling dat dat betoog feitelijk grondslag mist. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder b, van de planregels mag de bouwhoogte van geluidwerende voorzieningen, al dan niet geïntegreerd in de bebouwing, als bedoeld in lid 3.1, aanhef en onder m, niet minder bedragen dan 20 m. Het betoog faalt.
10. ILW voert aan dat het plan onaanvaardbare gevolgen heeft voor de milieuruimte van de bedrijven op industrieterrein "Lage Weide". In dat verband betoogt zij dat onzeker is of de noodzakelijke geluidwerende voorziening wordt gerealiseerd en ook onzeker is dat dat gebeurt voordat de woningen worden gerealiseerd.
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan geen gevolgen heeft voor de milieuruimte voor de bedrijven op het industrieterrein "Lage Weide". De raad licht voorts toe dat de geluidwerende voorziening in het plan een lengte heeft van ongeveer 300 m en geïntegreerd wordt in kantoorbebouwing. De raad wijst erop dat de grond ter plaatse in eigendom is van de gemeente en het derhalve in eigen hand heeft dat die voorziening zal worden gerealiseerd. Verder volgt uit het rapport "Akoestisch onderzoek Leidsche Rijn Centrum Noord" van Afdeling Expertise Milieu van de gemeente Utrecht, van 5 november 2012 (hierna: het akoestisch onderzoek) dat de bedrijven op het industrieterrein, ook met de voorziene woningen, als gevolg van de geluidwerende voorziening nog ruimte hebben om in beperkte mate uit te breiden.
10.2. Het meest oostelijk gelegen plandeel met de bestemming "Gemengd" is, aan de zijde die nabij de A2 ligt, gedeeltelijk voorzien van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - geluidwerende voorziening1".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder m, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - geluidwerende voorziening1" in elk geval bestemd voor een aaneengesloten geluidwerende voorziening, al dan niet geïntegreerd in de bebouwing.
10.3. In het besluit hogere waarden staat dat de A2 is voorzien van afschermende bebouwing met geluidsongevoelige functies.
10.4. In het akoestisch onderzoek is het rekenmodel voor het geluid afkomstig van het gezoneerde industrieterrein "Lage Weide" weergegeven. In de actuele situatie bedraagt de geluidsbelasting op de zonegrens van 48,4 dB(A). De maximale geluidsbelasting van 50 dB(A) op de zonegrens wordt dus nog niet gehaald. Bij de berekening van de geluidbelasting op de gevels van de nieuwe woningen is daarom een toeslag van 1,6 dB toegepast. Uit het rekenmodel volgt verder dat wanneer de in het plan voorziene bebouwing is gerealiseerd de hoogst berekende geluidbelasting 54 dB(A) bedraagt. Deze waarde komt voor op een gevel in de hoogbouw die vanwege het geluid van de A2 als doof dient te worden uitgevoerd. De hoogste geluidbelasting op een niet-dove gevel bedraagt 53 dB(A), aldus het akoestisch onderzoek.
10.5. De Afdeling overweegt dat met de geluidwerende voorziening is beoogd dat bedrijven op het industrieterrein "Lage Weide", ondanks dat er woningen binnen de geluidzone van het industrieterrein zullen worden gebouwd, hun huidige bedrijfsvoering kunnen voortzetten en daarnaast beperkt de mogelijkheid hebben hun milieuruimte uit te breiden. Het besluit hogere waarden is op die situatie afgestemd, omdat daarin staat dat afschermende bebouwing met geluidsongevoelige functies, zijnde de geluidwerende voorziening, wordt gerealiseerd.
In hetgeen ILW heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan nadelige gevolgen heeft voor de milieuruimte van de bedrijven op het industrieterrein "Lage Weide". De Afdeling overweegt dat de geluidwerende voorziening op de verbeelding en in artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder m, van de planregels planologisch mogelijk wordt gemaakt. Daarnaast wordt op grond van artikel 12 van de planregels geen omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de voorziene woningen indien de op grond van het besluit hogere waarden ten hoogst toelaatbare geluidbelasting wordt overschreden. Bovendien heeft de raad in het verweerschrift te kennen gegeven en ter zitting bevestigd dat de gronden ter plaatse eigendom zijn van de gemeente, zodat niet aannemelijk is dat de geluidwerende voorziening niet kan en zal worden gerealiseerd. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de bedrijven op het industrieterrein "Lage Weide" voor hun bedrijfsvoering geen onaanvaardbare gevolgen ondervinden van de binnen de geluidzone voorziene woningen. Het betoog faalt.
Conclusie
11. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Proceskosten
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.M. van Gisbergen, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Van Gisbergen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
668.