Uitspraak
201309414/1/R2.
Datum uitspraak: 15 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Watersportvereniging Brouwershaven, gevestigd te Brouwershaven, gemeente Schouwen-Duiveland,
2. het dagelijks bestuur van het Natuur- en Recreatieschap De Grevelingen,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2013, kenmerk PDN/2013-115, heeft de staatssecretaris het gebied "Grevelingen" op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 1992 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EG van 13 mei 2013 (PB 2013 L 158; hierna: Habitatrichtlijn) en het besluit van 24 maart 2000, zoals gewijzigd bij besluit van 8 juli 2002, tot aanwijzing van het gebied "Grevelingen" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), thans, na wijziging, Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2009 L 20; hierna: Vogelrichtlijn) gewijzigd. Deze speciale beschermingszones vormen tezamen het Natura 2000-gebied "Grevelingen".
Tegen dit besluit hebben de Watersportvereniging en het dagelijks bestuur beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2014, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door ing. A.S. Dent-Ouwerkerk en W.J. Potthoff, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman en E.R. Osieck, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het vierde lid gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Het beroep van de Watersportvereniging
2. De Watersportvereniging betoogt dat het Natura 2000-gebied "Grevelingen" ten onrechte geen bufferzone bevat tussen de jachthaven te Brouwershaven en het gebied. Zij vreest dat door de gekozen begrenzing, in combinatie met de gevolgen van de vast te stellen rijksstructuurvisie over de toekomst van het Grevelingen Volkerak-Zoommeer, de toekomst van de jachthaven wordt bedreigd, omdat hierdoor enige mogelijk noodzakelijke buitendijkse voorzieningen voor de haven niet kunnen worden gerealiseerd. Verder stelt de Watersportvereniging dat een dergelijke bufferzone wel voor de jachthaven van Bruinisse is ingesteld.
2.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de begrenzing ter hoogte van de jachthaven van Brouwershaven op juiste wijze is vastgesteld. Hiervoor zijn slechts ecologische en ornithologische criteria gehanteerd. Ofschoon in het besluit van 24 maart 2000, gewijzigd bij besluit van 8 juli 2002, een bufferzone van 100 meter rondom de jachthaven was opgenomen, stelt de staatssecretaris dat dit ecologisch niet kan worden gerechtvaardigd, omdat dit open water ook tot het leefgebied behoort van krachtens de Nbw 1998 beschermde soorten. Hierom is de bufferzone niet gehandhaafd. Met betrekking tot de verwijzing van de Watersportvereniging naar een bufferzone voor de jachthaven van Bruinisse stelt de staatssecretaris dat ook bij die haven geen bufferzone is opgenomen. De grens van het Natura 2000-gebied is bij die haven aangepast, omdat de jachthaven aldaar is uitgebreid.
2.2. De Afdeling overweegt dat, gelet op artikel 4 van de Vogelrichtlijn, bij de selectie en begrenzing van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing op grond van de Vogelrichtlijn slechts ornithologische criteria mogen worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie; hierna: Hof van Justitie) in de Lappel Bank zaak van 11 juli 1996 (C-44/95; ECLI:EU:C:1996:297) en de Santoña zaak van 2 augustus 1993 (C-355/90; ECLI:EU:C:1993:331) (www.curia.europa.eu).
Daarnaast kunnen volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van Justitie van 7 november 2000, C-371/98; ECLI:EU:C:2000:600, First Corporate Shipping, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu).
Voorts wordt overwogen dat het gebied "Grevelingen" bij besluit van 24 maart 2000, zoals gewijzigd bij besluit van 8 juli 2002, aangewezen is als Vogelrichtlijngebied. Het bestreden besluit strekt onder meer tot wijziging van dit besluit. Dit betekent dat thans in beginsel slechts de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke besluit in geschil zijn. Het oorspronkelijke besluit is immers rechtens onaantastbaar geworden. Dit is slechts anders indien nieuwe feiten of veranderde omstandigheden van na het rechtens onaantastbaar worden van het oorspronkelijke besluit naar voren worden gebracht en deze feiten en omstandigheden voor de staatssecretaris aanleiding hadden moeten zijn het besluit op onderdelen te wijzigen.
2.3. Het bestreden besluit, voor zover thans in geding wijzigt de bestaande aanwijzing als Vogelrichtlijngebied. Voor zover van belang is hierbij een zone van 100 meter vanaf de havenmond van de jachthaven van Brouwershaven die door de Watersportvereniging als bufferzone is aangeduid, komen te vervallen. Dit is eveneens gebeurd bij de jachthaven van Bruinisse. De begrenzing van het gebied is op de gebiedskaart rondom de bestaande haven van Bruinisse gelegd. Er is hier geen zogenoemde bufferzone opgenomen. De stelling van de watersportvereniging dat in het besluit voor die haven een bufferzone is opgenomen mist dan ook feitelijke grondslag.
2.4. Voor zover de Watersportvereniging betoogt dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de begrenzing niet of onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de jachthaven bij het eventueel aanleggen van buitendijkse voorzieningen, mede in relatie tot een in de toekomst vast te stellen rijksstructuurvisie, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen, mogen volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, bij een aanwijzingsbesluit uitsluitend overwegingen van ornithologische en ecologische aard worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. De staatssecretaris heeft derhalve terecht eventuele negatieve gevolgen voor de jachthaven niet betrokken bij de vaststelling van de begrenzing van het gebied in de nabijheid hiervan. Het betoog faalt.
2.5. Het beroep van de Watersportvereniging is ongegrond.
Het beroep van het dagelijks bestuur
3. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting het beroep ingetrokken voor zover hierin de begrenzing van het Natura 2000-gebied "Grevelingen" is bestreden rond de gebieden "De Punt", "Strand Brouwershaven", "Strand Scharendijke", "Slikken en haven van Bommende", "Slikken van Flakkee", "Middelplaat", "Ossehoek", "Mosselbank" en "Archipel". Thans is alleen de begrenzing bij een deel van het strand bij de Grevelingendam in geschil.
4. Het dagelijks bestuur betoogt dat bij de begrenzing van het Natura 2000-gebied bij een deel van het strand bij de Grevelingendam onvoldoende rekening is gehouden met de intensiteit van het gebruik hiervan. Door dit gebruik maken vogels die bescherming genieten onder de Vogelrichtlijn in de zomer geen gebruik van deze stranden. Hierom zou de begrenzing van het gebied bij dit strand geheel langs de waterlijn moeten worden gelegd en zou het gebied niet het strand en een deel van de speelweide moeten omvatten.
4.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het recreatieterrein bij gering recreatief gebruik in het winterseizoen onder meer gebruikt wordt door watervogels.
4.2. Zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen, mogen bij de aanwijzing en begrenzing van Vogelrichtlijngebieden en Habitatrichtlijngebieden slechts ornithologische, onderscheidenlijk ecologische criteria worden gehanteerd. Zoals eveneens hiervoor onder 2.2 is overwogen, zijn met betrekking tot de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied thans in beginsel slechts de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke besluit in geschil. Dit is slechts anders indien nieuwe feiten of omstandigheden van na het rechtens onaantastbaar worden van het oorspronkelijke besluit naar voren worden gebracht en deze feiten en omstandigheden voor de staatssecretaris aanleiding hadden moeten zijn het besluit op onderdelen te wijzigen.
De begrenzing van het gebied, voor zover dit Vogelrichtlijngebied is, is op de bestreden locatie niet gewijzigd ten opzichte van het oorspronkelijke besluit. Ten behoeve van de begrenzing van het Habitatrichtlijngebied is uitgegaan van de ligging van de habitattypen en van de leefgebieden van habitatsoorten, alsmede zijn terreindelen betrokken die noodzakelijk worden geacht om deze typen en soorten in stand te houden en te herstellen.
4.3. De Afdeling overweegt dat het dagelijks bestuur ten aanzien van de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden van na het rechtens onaantastbaar worden van het oorspronkelijke besluit naar voren heeft gebracht die de staatssecretaris aanleiding hadden moeten geven de begrenzing op deze locatie te wijzigen. Hierbij is van belang dat het dagelijks bestuur niet heeft gewezen op factoren waardoor het reeds aangewezen gebied - of een deel daarvan - onherroepelijk ongeschikt is geworden voor het leveren van een bijdrage aan de instandhoudingsdoelstellingen waarvoor het gebied als Vogelrichtlijngebied is aangewezen. De omstandigheid dat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen om elders de begrenzing te wijzigen zodat deze langs de waterlijn komt te liggen is niet een zodanige factor. Voor zover het gebied een Habitatrichtlijngebied is, heeft het dagelijks bestuur geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan tot de conclusie moet worden gekomen dat de begrenzing op de bestreden locatie niet op goede gronden berust. Het betoog faalt.
4.4. Het beroep van het dagelijks bestuur is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Broekman
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2014
12-723.