Uitspraak
201310454/1/A3.
Datum uitspraak: 15 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 oktober 2013 in zaak nr. 12/1545 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris).
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en de openbaarmaking van een aantal documenten geweigerd.
Bij besluit van 2 maart 2012 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie opnieuw op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar beslist, dat gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten alsnog al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 29 januari 2013 heeft de staatssecretaris het besluit van 2 maart 2012 ingetrokken, opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van 7 juli 2008 gemaakte bezwaar beslist, dat gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten alsnog al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij tussenuitspraak van 23 april 2013 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om het in deze tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 17 juni 2013 heeft de staatssecretaris opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van 7 juli 2008 gemaakte bezwaar beslist, dat gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 1 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 2 maart 2012 en 29 januari 2013 gerichte beroep niet-ontvankelijk verklaard, dat tegen het besluit van 17 juni 2013 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij is geweigerd de passages van de documenten 19, 27, 32, 35 en 53 van bijlage II bij het besluit van 29 januari 2013, die zijn genoemd in overweging 5 van de uitspraak van de rechtbank, openbaar te maken en de staatssecretaris opgedragen die binnen vier weken na verzending van de uitspraak openbaar te maken. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2014, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. den Haan, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. (…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2. [appellant] heeft verzocht om de openbaarmaking van documenten die handelen over de uitbraak van mond- en klauwzeer in 2001 (hierna: de mkz-uitbraak).
3. De staatssecretaris heeft aan zijn besluit van 29 januari 2013 ten grondslag gelegd dat het verslag met een tijdsaanduiding van voor 25 maart 2001, dat [appellant] openbaar gemaakt wilde hebben, de persoonlijke verslagen van J.H. Terbije betreft. Die zijn reeds openbaar en zijn op de website http://media.bduuitgevers.nl/mkz te vinden onder het kopje brondocumenten, waarbij het dan de documenten met de nrs. 9, 21, 28, 34, 35, 36 en 37 betreft. Verder is naar bladzijde 1 van de lijst van 28 maart 2001 binnen zowel het ministerie als ID-Lelystad B.V. gezocht, maar is die bladzijde niet gevonden. Informatie over ontvangstmeldingen en statusmeldingen van monsters zijn reeds openbaar gemaakt, nu die informatie is vervat in een elektronisch bestand dat tevens andere informatie bevatte en al openbaar is gemaakt. Er bestaan geen aparte documenten over ontvangstmeldingen en statusmeldingen van monsters. Het validatieverslag uit 2001, dat ook onder het verzoek van [appellant] valt, is niet meer aanwezig. Daarom is het validatieverslag uit 2005 gedeeltelijk openbaar gemaakt. Verder is er geen document waarbij het referentielaboratorium, te weten het Europese mkz-referentielaboratorium in Pirbright, Groot Brittannië, grenswaarden heeft goedgekeurd, omdat dat laboratorium geen afkapwaarde voorschrijft. Voorts zijn de documenten 2001-21 (lees: 2001-02) en 2002-22 niet gevonden. Die bestaan dus niet, aldus de staatssecretaris in het besluit van 29 januari 2013. Er werd verder geen lijst inclusief notities en aantekeningen bijgehouden van ontvangen monsters die door de receptie of de beveiliging van het laboratorium in ontvangst zijn genomen in de periode van 18 maart 2001 tot en met 1 april 2001. Er was daarnaast geen overzicht van alle ontvangen DSU-nummers met daaraan gekoppeld de monsternummers en ontvangstdata van die monsters in die periode. Evenmin was er een overzicht van alle praktijkgevallen in die periode. De staatssecretaris heeft die informatie evenwel gegenereerd door verschillende data te combineren en daaruit twee nieuwe documenten te maken, die openbaar zijn gemaakt. Verder is een groot aantal documenten gevonden bij ID-Lelystad, die alsnog deels openbaar gemaakt zijn. De niet openbaar gemaakte gegevens betreffen gegevens die herleidbaar zijn tot individuele bedrijven en daarmee in verband staande personen, alsmede gegevens die herleidbaar zijn tot individuele ambtenaren van het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, tot medewerkers van de instanties die betrokken waren bij de mkz-uitbraak en tot dierenartsen en dierenartspraktijken. De staatssecretaris heeft geweigerd die gegevens openbaar te maken met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, e en g, van de Wob. Verder heeft de staatssecretaris bij het besluit van 29 januari 2013 onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, geweigerd een aantal documenten openbaar te maken die zijn aangetroffen bij ID-Lelystad en een aantal andere van die documenten slechts gedeeltelijk openbaar gemaakt. De staatssecretaris heeft bij dat besluit geweigerd gebruik te maken van de bevoegdheid die is vervat in artikel 11, tweede lid, tweede volzin.
4. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de mededeling van de minister dat hij enkele documenten niet heeft kunnen vinden dan wel dat enkele documenten niet bestaan, niet ongeloofwaardig voorkomt en dat [appellant] het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt. De verslagen over de Europese afstemming van grenswaarden vallen volgens de tussenuitspraak niet onder het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking. Die dienen daarom buiten beschouwing te worden gelaten. Verder heeft de staatssecretaris volgens de tussenuitspraak onvoldoende gemotiveerd waarom de feiten die zijn vervat in de documenten 19, 20, 23 tot en met 25, 27, 28, 30 tot en met 39, 41A, 43, 44, 45A, 46, 47, 49 en 53 als vermeld in bijlage II bij het besluit van 29 januari 2013 zo nauw zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen die erin zijn vervat dat ze niet openbaar gemaakt kunnen worden, temeer nu de staatssecretaris ter zitting te kennen heeft gegeven dat bepaalde feiten in die documenten toch openbaar gemaakt hadden kunnen worden. Hetzelfde geldt voor document 67 als vermeld in bijlage III. Het besluit van 29 januari 2013 is daarom volgens de rechtbank in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
5. De staatssecretaris heeft in navolging van de tussenuitspraak bij besluit van 17 juni 2013 alsnog de documenten 19, 20, 23 tot en met 28, 30 tot en met 39, 41A, 43, 44, 45A, 46, 47, 49 en 53 als vermeld in bijlage II bij het besluit van 29 januari 2013 gedeeltelijk openbaar gemaakt. Voor de delen van de documenten die niet openbaar zijn gemaakt heeft de staatssecretaris zich beroepen op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verder heeft hij document 67 als vermeld in bijlage III alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt, waarbij hij voor de geweigerde delen toepassing heeft gegeven aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g.
6. De rechtbank heeft in de uitspraak van 1 oktober 2013 overwogen dat de staatssecretaris het besluit van 29 januari 2013 heeft gehandhaafd bij dat van 17 juni 2013, los van de aanvulling. Daarom heeft [appellant] geen belang meer bij een beoordeling van het besluit van 29 januari 2013. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de staatssecretaris terecht met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd de delen van de documenten, genoemd hiervoor onder overweging 5, openbaar te maken, met uitzondering van enkele passages uit de documenten 19, 27, 32, 35 en 53. Verder heeft de staatssecretaris terecht geweigerd de bijlage bij de documenten 28 en 34 openbaar te maken met toepassing van die bepaling. Daarnaast mocht de staatssecretaris met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, weigeren de bijlage bij document 32 openbaar te maken, aldus de rechtbank. Ook mocht de staatssecretaris weigeren de bijlage bij document 35 en de tweede bijlage bij document 46 openbaar te maken, nu eerdere versies ervan reeds openbaar waren gemaakt.
7. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 23 april 2013 onder meer overwogen dat de staatssecretaris in het besluit van 29 januari 2013 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij delen van een aantal documenten niet openbaar heeft gemaakt. Gelet hierop heeft de rechtbank bij uitspraak van 1 oktober 2013 het door [appellant] tegen het besluit van 29 januari 2013 ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Die uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
8. Met het besluit van 17 juni 2013 heeft de staatssecretaris het besluit van 29 januari 2013 aangevuld, maar dat besluit niet vervangen. De rechtbank heeft de motivering van de openbaarmaking van delen van documenten en de motivering van het niet bestaan van andere documenten, die is vervat in het besluit van 29 januari 2013 maar niet in dat van 17 juni 2013, ook beoordeeld. [appellant] komt in hoger beroep ook op tegen die beoordeling, zodat het hoger beroep moet worden geacht tevens gericht te zijn tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn beroep, voor zover dat was gericht tegen het besluit van de staatssecretaris van 29 januari 2013.
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij in zijn verzoek om openbaarmaking van 31 januari 2007 heeft gevraagd om gegevens over de Europese afstemming van grenswaarden. Hij verwijst hiervoor met name naar punt 7 van zijn verzoek, dat luidt: "Ik verzoek u om inzage in de volgende documenten: (…). De documenten waaruit blijkt welke grenswaarde van toepassing is bij alle soorten testen die door het laboratorium zijn uitgevoerd tijdens de mkz-crisis, met de vermelding tussen welke waarden de uitslag negatief respectievelijk twijfelachtig respectievelijk positief moet luiden, alsook de schriftelijke bevestiging van het referentielaboratorium waarin vermeld staat welke (grens)waarden door het referentielaboratorium zijn goedgekeurd." Anders dan de staatssecretaris heeft gesteld, moet wel een schriftelijke bevestiging bestaan, nu zulks verplicht is op grond van de Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (PB 1985 L 315; hierna: de Richtlijn 1985), aldus [appellant].
Verder heeft de rechtbank miskend dat de toelichting die A. Dekker, werkzaam bij het laboratorium, namens de staatssecretaris ter zitting van de rechtbank heeft gegeven dat de verslagen over de voorgeschreven afstemming van grenswaarden op grond van voornoemde richtlijn via de website van het ministerie openbaar zijn gemaakt, niet juist is, aldus [appellant]. Hij heeft de verslagen niet op de website gevonden, de staatssecretaris heeft de vindplaatsen ervan niet opgenomen in zijn besluit van 17 juni 2013 en evenmin zijn de verslagen bij dat besluit openbaar gemaakt.
9.1. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verzoek om openbaarmaking van 31 januari 2007 niet mede betrekking heeft op de verslagen over de Europese afstemming van grenswaarden, nu hij heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten waaruit de van toepassing zijnde grenswaarde blijkt. Dit leidt vanwege het navolgende evenwel niet tot het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank voor vernietiging in aanmerking komt.
Ter zitting van de Afdeling heeft de minister een lijst overgelegd met de vindplaatsen op internet van de verslagen over de Europese afstemming van grenswaarden uit 2000, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2010 en 2012. Die verslagen waren reeds openbaar. Nu de plicht tot openbaarmaking ingevolge de Wob geen betrekking heeft op informatie die reeds openbaar is, was de Wob in zoverre niet van toepassing op het verzoek van [appellant].
9.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de schriftelijke bevestiging van het referentielaboratorium waarin vermeld staat welke grenswaarden door het referentielaboratorium zijn goedgekeurd, in weerwil van de niet ongeloofwaardige ontkenning van het bestaan ervan door de staatssecretaris, wel bestaat. [appellant] heeft betoogd dat in de Richtlijn 1985 is bepaald dat de normen voor de opsporing van mond- en klauwzeervirusantigeen na raadpleging van het communautair referentielaboratorium worden vastgesteld en dat daaruit volgt dat het referentielaboratorium schriftelijk diende te bevestigen welke grenswaarden zijn goedgekeurd. De bepaling waarnaar hij verwijst, is evenwel niet vervat in de Richtlijn 1985, maar in deel B van bijlage XIII bij de Richtlijn 2003/85/EG van de raad van 29 september 2003 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van mond- en klauwzeer, tot intrekking van Richtlijn 85/511/EEG en van de Beschikkingen 89/531/EEG en 91/665/EEG (PB 2003 L 306). Zo daaruit al volgt dat het referentielaboratorium schriftelijk grenswaarden dient goed te keuren, was die bepaling niet van toepassing ten tijde van de mkz-uitbraak.
Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de openbaarmaking van teveel passages uit de documenten genoemd hiervoor onder overweging 5 heeft geweigerd. Volgens hem staan in die passages ook feiten die wel zijn te scheiden van persoonlijke beleidsopvattingen. Zo gaat document 23 over een rechtszaak naar aanleiding van de mkz-uitbraak in Kootwijkerbroek, gaan de documenten 24 en 25 over vragen van de Tweede Kamer, document 27 over de import van een vaccin, document 28 over een voorstel voor de onderbouwing van de ruiming van dieren, de documenten 31 tot en met 37 over rechtszaken en de documenten 43 en 44 over data van monsters. Uit die documenten is evenwel vrijwel niets openbaar gemaakt, terwijl die documenten gelet op hun onderwerpen meer feiten moeten bevatten dan thans openbaar gemaakt.
10.1. Na kennisneming van de documenten is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris wat betreft document 46 niet toereikend heeft gemotiveerd waarom dat document niet openbaar gemaakt kan worden, nu daarin geen persoonlijke beleidsopvattingen lijken te zijn vervat. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat bij de documenten 20 en 30 ten onrechte de datum en tijd waarop de e-mails zijn verzonden, niet openbaar zijn gemaakt. Het betoog slaagt in zoverre.
10.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris terecht heeft geweigerd de delen van de overige documenten die zijn genoemd onder overweging 5 van deze uitspraak openbaar te maken, voor zover hij die heeft geweigerd. Die onderdelen bevatten persoonlijke beleidsopvattingen en zijn, voor zover die zijn verweven met feiten, niet daarvan te scheiden. Het betoog faalt in zoverre.
11. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte documenten heeft vernietigd die onder zijn verzoek tot openbaarmaking vielen. Vernietiging van documenten is pas toegestaan als de informatie die erin is vervat voor de rechtzoekende en bewijs zoekende burger niet meer van belang is. Onder meer de digitale ontvangst- en uitslagmeldingen zijn van belang, evenals de documenten met de nrs. 2001-02 en 2001-22 waarin het RNA van de virussen is vastgelegd. Dat de laatstgenoemde documenten bestaan, volgt uit een wetenschappelijke publicatie waarin de exacte RNA van de virussen wordt besproken en waarin die documenten worden genoemd, aldus [appellant].
11.1. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de staatssecretaris na zijn verzoek om openbaarmaking documenten heeft vernietigd die onder dat verzoek vielen.
Voor zover hij ter zitting van de Afdeling heeft betoogd dat de digitale ontvangst- en statusmeldingen, die de staatssecretaris ten tijde van de mkz-crisis heeft ontvangen, op grond van de overeenkomst tussen het ministerie en ID-Lelystad zouden moeten bestaan, wordt overwogen dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de minister het bestaan ervan geloofwaardig heeft ontkend. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de minister heeft gemotiveerd dat de data die het ministerie per e-mail van ID-Lelystad kreeg aangeleverd, automatisch in een bestand werden verwerkt en de oorspronkelijke e-mails met data niet werden bewaard. Verder heeft zij terecht van belang geacht dat de staatssecretaris tevens bij ID-Lelystad naar de e-mails heeft gezocht, maar die daar niet heeft gevonden.
De rechtbank heeft eveneens met juistheid overwogen dat de staatssecretaris geloofwaardig heeft ontkend dat de documenten met de nrs. 2001-02 en 2001-22 onder hem berusten, nu hij heeft gemotiveerd op welke wijze hij naar die documenten heeft gezocht en ook alle andere documenten waarin de RNA van de virussen is vastgelegd heeft gevonden en openbaar heeft gemaakt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de documenten met de nrs. 2001-02 en 2001-22 bestaan. De publicatie waarin die documenten naar hij stelt zijn genoemd, heeft hij niet overgelegd. Evenmin heeft hij een vindplaats voor die publicatie gegeven.
Het betoog faalt.
12. Gelet op hetgeen hiervoor onder 10.1 is overwogen, is de conclusie dat de besluiten van 29 januari en 17 juni 2013 zijn genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb.
13. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de staatssecretaris op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in de in beroep bestreden besluiten te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
14. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de staatssecretaris van Economische Zaken op om binnen twee weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de besluiten van 29 januari en 17 juni 2013, kenmerk 483-6100 respectievelijk 492-2151, te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dit aan [appellant] en de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
w.g. Van Kreveld w.g. Reuveny
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2014
622.