Uitspraak
201300997/1/A4.
Datum uitspraak: 12 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 19 december 2012 in zaken nrs. 12/3130 en 12/4895 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen geluidsgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximale geluidsniveau (LAmax).
Bij besluit van 31 mei 2012 heeft het college besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom.
Tegen deze besluiten heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Daarbij heeft hij het college verzocht om met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter. Het college heeft ingestemd met het verzoek en de bezwaarschriften ter behandeling als beroepschriften doorgezonden naar de rechtbank 's-Gravenhage.
Bij uitspraak van 19 december 2012 heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 18 januari 2012 en 31 mei 2012 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 29 januari 2013 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen geluidsgrenswaarde voor het maximale geluidsniveau (LAmax).
Het hiertegen door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep heeft de rechtbank doorgezonden aan de Afdeling.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 6 september 2013 heeft het college besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Wildschut, en het college, vertegenwoordigd door W.M. van der Burgt en M.K. Moerman, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Awb heropend teneinde het besluit van 6 september 2013 in het geding te betrekken. [appellant] heeft bij brief van 8 november 2013 gereageerd, het college bij brief van 3 december 2013.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven.
Overwegingen
Situatie
1. [appellant] exploiteert een inrichting voor het inzamelen van (afval)metalen. Met de metalen worden diverse handelingen verricht, zoals het wegen, afrekenen, scheiden, sorteren en het opslaan daarvan in containers. Op vijf m van de grens van de inrichting liggen de woningen Rivierdijk 622 en 623.
Toetsingskader
2. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer mag het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag- (7.00-19.00 uur), avond- (19.00-23.00 uur) en nachtperiode (23.00-7.00 uur) en mag het maximale geluidsniveau (LAmax)niet meer bedragen dan 70, 65 en 60 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag- (7.00-19.00 uur), avond- (19.00-23.00 uur) en nachtperiode (23.00-7.00 uur).
Ingevolge artikel 1.1 wordt verstaan onder langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT): het gemiddelde van de afwisselende niveaus van het ter plaatse optredende geluid, gemeten in een bepaalde periode en vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (hierna: de Handleiding) en onder maximale geluidsniveau (LAmax): maximaal geluidsniveau gemeten in de meterstand «F» of «fast», als vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding.
Hoger beroep
3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het hoger beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, omdat hij geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling daarvan. Daartoe stelt het college dat hetgeen [appellant] in hoger beroep tracht te bereiken reeds in beroep is verwezenlijkt, nu de rechtbank zijn beroep gegrond heeft verklaard en de besluiten van 18 januari 2012 en 31 mei 2012 heeft vernietigd.
3.1. [appellant] beoogt met zijn hoger beroep een verdergaande vernietiging van het in beroep bestreden besluit van 18 januari 2012 te bewerkstelligen, zodat in een later besluit de overwegingen van de rechtbank hem voor zover daarin de door hem aangevoerde beroepsgrond uitdrukkelijk en zonder voorbehoud is verworpen, niet kunnen worden tegengeworpen. Reeds nu de rechtbank het college heeft opgedragen om met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen, heeft [appellant] belang bij de behandeling van het hoger beroep.
Het hoger beroep is ontvankelijk.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de geluidbelasting vanwege de inrichting niet overeenkomstig de Handleiding is verricht. Hij stelt dat de geluidsmeting ten onrechte niet is verricht aan de gevel van de woning Rivierdijk 623, waardoor gevelreflectie is meegenomen en een gevelcorrectie van 3 dB(A) had moeten worden toegepast. [appellant] stelt verder dat de geluidsmeting ten onrechte niet op een microfoonhoogte van 1,5 m is verricht en ten onrechte slechts geluidsmetingen zijn verricht wanneer er relevant hoorbare werkzaamheden in de bedrijfshal plaatsvonden, waardoor de meetresultaten niet representatief zijn. Hij stelt ten aanzien van de bepaling van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau dat de bedrijfsduurcorrectie, anders dan de rechtbank heeft overwogen, onjuist is toegepast. Volgens hem is de voor de geluidsbelasting verantwoordelijke kraan tussen 3,5 uur en 5,4 uur per dag in bedrijf. Verder wordt volgens [appellant] in de inrichting geen geluid veroorzaakt dat zich kenmerkt als zogenoemd impulsgeluid, zodat daarvoor ten onrechte een toeslag is meegenomen. Hij betoogt voorts dat deze toeslag ten onrechte over het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de gehele dagperiode is toegepast. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft [appellant] een verslag van Meurs Geluid van 16 september 2013 overgelegd.
4.1. Aan het bij de rechtbank bestreden besluit van 18 januari 2012 is een meetverslag van 7 januari 2012 (hierna: meetverslag) ten grondslag gelegd, waarin de resultaten van geluidsmetingen zijn opgenomen. In het meetverslag wordt geconcludeerd dat het door het in werking zijn van de inrichting in de dagperiode veroorzaakte langtijdgemiddelde beoordelingsniveau 58,8 dB(A) en het maximale geluidsniveau in die periode 73,7 dB(A) bedraagt.
Blijkens het meetverslag zijn de metingen verricht op 4 m afstand van de zuidgevel van de woning Rivierdijk 623. De enkele omstandigheid dat op 4 m van de gevel van de woning is gemeten, heeft de rechtbank terecht niet tot het oordeel geleid dat daardoor de geluidsbelasting vanwege de inrichting niet op juiste wijze is bepaald. Volgens paragraaf 3.6.1 van de Handleiding wordt in de regel het invallende geluidsniveau gemeten, dat wil zeggen het geluidsniveau zonder eventuele bijdrage van reflecties van een achter het meetpunt gelegen reflecterend oppervlak (gevel). Het college heeft ter zitting aan de hand van een situatietekening uiteengezet dat de ligging van het meetpunt zodanig is gekozen dat geen geluidreflectie van de gevels van deze woning is meegenomen bij de meting. Alleen indien reflectie van het geluid op de achterliggende gevel is meegenomen in geluidsmetingen, moeten volgens de Handleiding de metingen in dat geval voor gevelreflectie worden gecorrigeerd. Gelet op de ligging van het meetpunt ten opzichte van de woning en de bedrijfshal van [appellant], bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat gevelreflectie is meegenomen bij de geluidsmetingen en ten onrechte geen correctie vanwege gevelreflectie heeft plaatsgevonden. Verder is niet aannemelijk gemaakt dat ten gevolge van de gekozen plaats van het meetpunt andere ongewenste reflecties van geluid zijn gemeten dan wel dat anderszins het gemeten geluidsniveau niet overeenstemt met de werkelijke geluidsbelasting van de gevel van de woning Rivierdijk 623.
In het meetverslag staat dat de microfoonhoogte tijdens de metingen 1,5 m bedroeg. Volgens de Handleiding bedraagt de meethoogte bij een afstand van de bron tot het immissiepunt die kleiner is dan 50 m, minimaal 1,5 m. Een meethoogte van ten minste 5 m verdient volgens de Handleiding in beginsel de voorkeur. Gelet hierop heeft de rechtbank het terecht niet in strijd met de Handleiding geacht dat een meethoogte van 1,5 m is gehanteerd.
De stelling van [appellant] dat ten onrechte slechts is gemeten op momenten waarop relevante geluidveroorzakende activiteiten in de bedrijfshal plaatsvonden, geeft geen aanleiding voor de conclusie dat de geluidsmetingen niet representatief zijn. Om de hoogst mogelijke geluidsbelasting te kunnen meten, dient immers tijdens die activiteiten te worden gemeten.
Het betoog faalt in zoverre.
4.2. Wat betreft de stelling van [appellant] dat bij bepaling van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau ten onrechte een toeslag voor impulsgeluid is toegepast, overweegt de Afdeling dat volgens paragraaf 2.3 van de Handleiding bij impulsgeluid in het geluidsbeeld geluidsstoten voorkomen die minder dan 1 seconde duren en een zekere repetitie kennen. Het college stelt dat de geluidspieken, veroorzaakt door het storten van metalen door een hijskraan als impulsachtig kunnen worden aangemerkt en heeft voor het gemeten langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de dagperiode een toeslag van 5 dB(A) toegepast.
4.3. Volgens de Handleiding wordt in geval van impulsachtig geluid op het gemeten langtijdgemiddelde beoordelingsniveau een toeslag van 5 dB(A) in rekening gebracht voor dat deel van de beoordelingsperiode dat er sprake is van impulsachtig geluid. Het college heeft blijkens het meetverslag deze toeslag toegepast op het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau over de gehele dagperiode.
Nog daargelaten of de geluidsbelasting zich kenmerkt als impulsachtig geluid als bedoeld in de Handleiding, wordt overwogen dat het college niet heeft gemotiveerd waarom de toeslag voor impulsgeluid zou moeten worden toegepast gedurende een langere periode dan die waarin het specifieke karakter optreedt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Blijkens het meetverslag is er in het onderzoek van uitgegaan dat de voor de bedrijfsvoering kenmerkende geluidssituatie zich gedurende 10,8 uur voordoet. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op de representatieve bedrijfssituatie, zoals die staat beschreven in het akoestisch rapport dat in verband met de ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer gedane melding van de oprichting van de inrichting is opgemaakt. Met de verwijzing naar de melding is echter niet, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, toereikend gemotiveerd dat de gemeten geluidsbelasting kenmerkend is voor de geluidssituatie in de dagperiode. Uit het meetverslag blijkt niet dat is vastgesteld dat de bedrijfsduur van de geluidveroorzakende activiteiten gelijk was aan die van de in het akoestisch rapport bij de melding beschreven bedrijfssituatie. Derhalve staat niet vast dat een juiste bedrijfsduurcorrectie is toegepast. De rechtbank heeft dit ook niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
5. Gezien het vorenoverwogene is het hoger beroep gegrond. Nu evenwel de beslissing van de rechtbank juist is, bestaat geen aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen.
Beroep tegen het besluit van 29 januari 2013
6. Het besluit van 29 januari 2013 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
7. Bij het bestreden besluit heeft het college naar aanleiding van hetgeen de rechtbank heeft overwogen een last onder dwangsom aan [appellant] opgelegd wegens overschrijding van de ingevolge artikel
2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de inrichting geldende geluidgrenswaarden voor het maximale geluidsniveau. Hieraan heeft het college een meetverslag van 7 januari 2012 ten grondslag gelegd dat wat betreft de bevindingen terzake van het maximale geluidsniveau identiek is aan het meetverslag dat ten grondslag is gelegd aan het besluit van 18 januari 2012. De last houdt in dat de overtreding binnen één dag geheel moet worden beëindigd en beëindigd gehouden door ervoor zorg te dragen dat de inrichting de geldende geluidgrenswaarden voor het maximale geluidsniveau niet overschrijdt.
8. [appellant] betoogt dat niet is vast komen te staan dat bij het in werking zijn van de inrichting niet wordt voldaan aan het ingevolge artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit geldende maximale geluidsniveau. [appellant] betoogt dat de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde geluidsmetingen niet actueel zijn. Hij wijst er op dat hij sinds de geluidsmetingen maatregelen heeft genomen waardoor het nagalmgeluid in de loods is beperkt en daarmee ook de geluidsemissie van de inrichting.
Voorts stelt [appellant] dat de door de inrichting veroorzaakte geluidsbelasting niet overeenkomstig de Handleiding is bepaald, omdat de gevelcorrectie, bedrijfsduurcorrectie, stoorgeluidcorrectie en de toeslag voor impulsgeluid onjuist zijn toegepast. Voorts is volgens hem niet op juiste hoogte gemeten.
8.1. De omstandigheid dat de metingen dateren van een jaar voor het besluit, maakt niet dat het college deze metingen reeds gezien het tijdverloop niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een relevante wijziging in de omstandigheden heeft plaatsgevonden. Niet is gebleken dat de metingen niet zijn verricht tijdens de representatieve bedrijfssituatie.
8.2. Wat betreft de stelling van [appellant] dat in het meetverslag ten onrechte is uitgegaan van een bedrijfsduur van 10,8 uur van de geluidveroorzakende activiteiten van de inrichting in de dagperiode, wordt overwogen dat de vermelding van de bedrijfsduur in het meetverslag alleen ziet op het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Voor de bepaling van het maximale geluidsniveau is de bedrijfsduur van de desbetreffende activiteiten niet relevant. In paragraaf 6.5 van de Handleiding staat dat bij de bepaling van de maximale geluidsniveaus geen bedrijfsduurcorrectie dient te worden toegepast.
Nu in het meetverslag verder uitsluitend voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau een toeslag voor impulsgeluid is toegepast, mist de stelling van [appellant] dat ten onrechte een toeslag voor impulsgeluid is toegepast wat betreft het maximale geluidsniveau, feitelijke grondslag.
8.3. Voor zover [appellant] voorts stelt dat de door de inrichting veroorzaakte geluidsbelasting niet overeenkomstig de Handleiding is bepaald, nu een gevelcorrectie van 3 dB(A) had moeten worden toegepast en de geluidsmeting ten onrechte niet op microfoonhoogte van 1,5 m is verricht, waardoor het meetresultaat niet representatief is, wordt onder verwijzing naar 4.1. overwogen dat dit betoog niet slaagt.
8.4. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ter zake van stoorgeluid, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich op grond van het meetverslag ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet werd nageleefd. Immers, ook indien volgens de Handleiding een stoorgeluidcorrectie van maximaal 3 dB(A) op het gemeten geluidsniveau van 73,7 dB(A) zou zijn toegepast, wordt het toegestane maximale geluidsniveau van 70 dB(A) in de dagperiode overschreden.
9. Gelet op het vorenstaande geeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet ervan mocht uitgaan dat in het onderzoek juiste uitgangspunten zijn gehanteerd en dat de in het meetverslag vermelde uitkomsten daarvan betreffende het maximale geluidsniveau juist zijn.
Nu in het meetverslag is geconcludeerd dat het maximale geluidsniveau in de dagperiode 73,7 dB(A) bedroeg, werd artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer in zoverre niet nageleefd. Het college was derhalve bevoegd bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen.
De beroepsgrond faalt.
Hoogte dwangsom
10. [appellant] betoogt dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Daarbij wijst hij erop dat aan de bij het besluit van 18 januari 2012 opgelegde last een even hoge dwangsom was verbonden, terwijl die last zag op het voldoen aan artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer zowel wat betreft het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als het maximale geluidsniveau.
10.1. De bij besluit van 29 januari 2013 aan de last verbonden dwangsom bedraagt € 2.500,00 per overtreding. De hoogte van de dwangsom is, zoals ook in het besluit van 18 januari 2012, gerelateerd aan overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De omstandigheid dat bij besluit van 18 januari 2012 de last zag op het voldoen aan artikel 2.17, zowel wat betreft het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als het maximale geluidsniveau, terwijl het aan de orde zijnde besluit alleen ziet op het maximale geluidsniveau, leidt niet tot het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet langer in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. In beide situaties gaat het om overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
De beroepsgrond faalt.
11. Het beroep tegen het besluit van 29 januari 2013 is ongegrond.
Beroep tegen het besluit van 6 september 2013
12. Het beroep tegen het handhavingsbesluit van 29 januari 2013 heeft ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb mede betrekking op de invorderingsbeschikking van 6 september 2013, nu [appellant] deze betwist.
13. [appellant] betoogt dat de geluidmetingen van 23 juli 2013, die het college ten grondslag heeft gelegd aan de invorderingsbeschikking, niet voldoen aan de Handleiding, zodat met die metingen niet is komen vast te staan dat de last niet is nageleefd en een dwangsom is verbeurd. Hij voert aan dat bij de metingen ten onrechte een bronhoogte van 2 m tot uitgangspunt is genomen en van een puntbron is uitgegaan. Verder voert hij wat betreft de ligging van het meetpunt, de meethoogte en gevelreflectie in de kern hetzelfde aan als ter zake van het meetverslag dat door het college ten grondslag is gelegd aan het besluit van 29 januari 2013.
13.1. Aan het besluit tot invordering van de dwangsom zijn twee op 23 juli 2013 verrichte metingen ten grondslag gelegd. Uit het meetverslag van 7 augustus 2013 volgt dat in de avondperiode tweemaal een meting is verricht op hetzelfde meetpunt als waarvan is uitgegaan in het meetverslag dat ten grondslag ligt aan het eerdere handhavingsbesluit en dat daarbij een maximaal geluidsniveau is gemeten van 72,5 dB(A) en 71 dB(A).
Zoals onder 4.1. is overwogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de ligging van het meetpunt onjuist gekozen is en de meethoogte van 1,5 m in strijd met de Handleiding is. Evenmin bestaat, onder verwijzing naar die overweging, aanleiding voor het oordeel dat een correctie voor gevelreflectie ten onrechte niet is toegepast.
In het verslag staat vermeld dat de bronhoogte 2 m bedraagt. Als toelichting staat daarbij dat bij een vlak wordt uitgegaan van 2/3 van de hoogte. Dat leidt niet tot het oordeel dat het college is uitgegaan van een puntbron. Het college heeft gesteld dat het, evenals in het meetverslag van 7 januari 2012, dat ten grondslag is gelegd aan het besluit van 29 januari 2013, ervan is uitgegaan dat de westgevel van de loods van [appellant] in zijn geheel de geluidbron is. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze stelling onjuist is.
Wat betreft de bronhoogte van 2 m heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat, indien van een hogere bronhoogte was uitgegaan, waarvoor volgens [appellant] aanleiding bestond, een lager geluidsniveau was gemeten.
Het college heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat gelet op de gemeten geluidsniveaus van ten hoogste 72,5 dB(A) het ingevolge artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer in de avondperiode toegestane maximale geluidsniveau (LAmax) van 65 dB(A) is overschreden.
13.2. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich op grond van de meting van 23 juni 2013 terecht op het standpunt gesteld dat de bij besluit van 29 januari 2013 opgelegde last niet is nageleefd en een dwangsom is verbeurd. De beroepsgrond faalt.
14. Het beroep tegen het besluit van 6 september 2013 is ongegrond.
Proceskosten
15. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 29 januari 2013 ongegrond;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 6 september 2013 ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2014
163-742.