Uitspraak
201304494/1/R2.
Datum uitspraak: 19 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
4. [appellant sub 4] en anderen, allen wonend onderscheidenlijk gevestigd te [plaats],
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-041, heeft de staatssecretaris krachtens artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het gebied Boetelerveld aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363) (hierna: Habitatrichtlijn).
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellante sub 3] en [appellant sub 4] en anderen beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2014, waar [appellant sub 4] en anderen, in de persoon van [appellant sub 4], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman en E.R. Osieck, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. Ingevolge artikel 6:4, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geschiedt het instellen van beroep bij een bestuursrechter door het indienen van een beroepschrift bij die rechter.
Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, aanhef, wordt een beroepschrift ondertekend.
Ingevolge artikel 8:24, eerste lid, kunnen partijen zich door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
Ingevolge artikel 8:24, tweede lid gelezen in verbinding met het derde lid, kan de bestuursrechter van een gemachtigde, niet zijnde een advocaat, een schriftelijke machtiging verlangen.
Ingevolge artikel 6:6, voor zover hier van belang, kan het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
1.1. [appellant sub 4] heeft in het beroepschrift verklaard dat beroep mede wordt ingesteld namens de maatschappen [maatschap A], [maatschap B] en [maatschap C]. Daarbij heeft [appellant sub 4] geen machtiging of andere stukken overgelegd waaruit de gestelde vertegenwoordiging blijkt.
De Afdeling heeft [appellant sub 4] bij aangetekend verzonden brief van 20 juni 2013 verzocht de gestelde vertegenwoordiging aan te tonen. [appellant sub 4] is tot en met 18 juli 2013 hiertoe in de gelegenheid gesteld. Hierbij is vermeld dat, indien dat niet binnen de gestelde termijn gebeurt, er rekening mee moet worden gehouden dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard.
[appellant sub 4] heeft de gestelde vertegenwoordiging niet binnen de aldus gestelde termijn aangetoond. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat [appellant sub 4] in verzuim is geweest.
Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 4] en anderen, voor zover het is ingediend namens de maatschappen [maatschap A], [maatschap B] en [maatschap C], niet-ontvankelijk.
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst Onze Minister gebieden aan ter uitvoering van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2009 L 20) (hierna: Vogelrichtlijn) en de Habitatrichtlijn.
Het beroep van [appellanten sub 1]
3. [appellanten sub 1] hebben een veehouderij op ongeveer 1 kilometer afstand van het Boetelerveld. Zij betogen dat bij de aanwijzing en begrenzing onvoldoende rekening is gehouden met de bedrijfsbelangen van agrariërs en vrezen dat de aanwijzing van het gebied negatieve gevolgen met zich brengt voor hun bedrijfsactiviteiten.
3.1. De staatssecretaris wijst erop dat bij de aanwijzing van het Natura 2000-gebied uitsluitend ecologische aspecten van betekenis zijn.
3.2. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu). Gelet op dit arrest heeft de staatssecretaris terecht eventuele negatieve gevolgen voor de agrarische activiteiten, waaronder die van [appellanten sub 1], niet betrokken bij de selectie en begrenzing van het gebied.
Het betoog faalt.
4. Het beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond.
Het beroep van [appellante sub 3]
5. [appellante sub 3] heeft een veehouderij op ongeveer 2.200 meter van het Boetelerveld. Zij vreest dat de aanwijzing van het gebied negatieve gevolgen met zich brengt voor haar bedrijfsactiviteiten. Zij betoogt dat bij de aanwijzing en begrenzing onvoldoende rekening is gehouden met haar bedrijfseconomische belangen.
5.1. Gelet op het onder 3.2 aangehaalde arrest van het Hof heeft de staatssecretaris terecht eventuele negatieve gevolgen voor de agrarische activiteiten van [appellante sub 3] niet betrokken bij de selectie en begrenzing van het gebied.
Het betoog faalt.
6. [appellante sub 3] betoogt dat bij de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen onvoldoende rekening is gehouden met haar bedrijfseconomische belangen.
6.1. Bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau houdt de staatssecretaris volgens het Doelendocument ook rekening met andere dan ecologische criteria. In dit verband hanteert de staatssecretaris het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar', wat inhoudt dat ook economische overwegingen een rol mogen spelen bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor een bepaald Natura 2000-gebied. Zo beziet de staatssecretaris in welke gebieden een eventuele herstelopgave het eenvoudigst kan worden gerealiseerd. [appellante sub 3] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de staatssecretaris dit uitgangspunt onjuist heeft toegepast. Evenmin heeft zij geconcretiseerd welke van de gekozen behoud-, uitbreidings- of verbeteropgaven van de instandhoudingsdoelstellingen volgens haar onjuist zijn. Hetgeen zij heeft aangevoerd geeft gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris de instandhoudingsdoelstellingen zoals opgenomen in het besluit niet had kunnen vaststellen.
Het betoog faalt.
7. [appellante sub 3] stelt dat onduidelijk is hoe de schade aan bedrijven nabij het gebied Boetelerveld zal worden vergoed.
7.1. In bijlage C bij de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit wordt, onder verwijzing naar hoofdstuk 5 van de Nota van Antwoord, erop gewezen dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998 een regeling bevat voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a maakt deel uit van dit hoofdstuk zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze schadevergoedingsregeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit thans niet ter beoordeling staat.
Het betoog faalt.
8. Het beroep van [appellante sub 3] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
9. [appellant sub 2] heeft een veehouderij op ongeveer 700 meter van het gebied Boetelerveld. Hij betoogt dat onduidelijk is wat de gevolgen van het bestreden besluit zijn, nu niet vaststaat welke maatregelen zullen worden genomen.
9.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat bij het beheerplan wordt vastgesteld op welke wijze de instandhoudingsdoelstellingen worden uitgewerkt.
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1 en uitspraak van 29 juni 2011 in zaak nr. 201002616/1/R2) kan eerst in een beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing voor bestaande activiteiten plaatsvinden.
Voorts kunnen maatregelen om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken niet in het aanwijzingsbesluit aan de orde komen. Uit artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998 volgt dat in een beheerplan wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken en op welke wijze. Als voor de bescherming of ontwikkeling van bepaalde habitattypen specifieke maatregelen nodig zijn dan behoort dit in een beheerplan te worden geregeld. Voor Boetelerveld zal nog een beheerplan worden vastgesteld.
Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat met het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet is gewacht op het vast te stellen beheerplan wordt overwogen dat uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. De staatssecretaris heeft in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het gebied.
Het betoog faalt.
10. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 4] en anderen
11. [appellant sub 4] stelt dat de habitattypen waarvoor het gebied Boetelerveld is aangewezen in heel Nederland voorkomen. De aanwijzing van het gebied Boetelerveld voor deze habitattypen is daarom volgens hem willekeurig. [appellant sub 4] betoogt voorts dat de instandhoudingsdoelstellingen willekeurig zijn vastgesteld. Hij voert hiertoe aan dat ten onrechte niet is bepaald wat op een peilmoment de staat van instandhouding is van de aangewezen habitattypen voor het gebied, waarbij hij erop wijst dat de ecologische en hydrologische omstandigheden sinds de aanmelding van het gebied zijn verslechterd door achterstallig onderhoud. [appellant sub 4] betoogt ten slotte dat de instandhoudingsdoelstellingen en de wijze waarop zij worden behaald nader hadden moeten worden geconcretiseerd. Volgens hem kan thans niet worden vastgesteld wanneer de instandhoudingsdoelstellingen zijn behaald.
11.1. In het Doelendocument, dat aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag is gelegd, en in het aanwijzingsbesluit is de systematiek die de staatssecretaris hanteert bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen beschreven. Met betrekking tot deze algemene aanwijzingssystematiek heeft de Afdeling in de uitspraak van 16 maart 2011 in zaak nr. 200902380/1/R2 overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de door de staatssecretaris gehanteerde systematiek bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau in zijn algemeenheid in strijd is met de verplichtingen die Nederland als lidstaat heeft ingevolge de Vogel- en Habitatrichtlijn.
11.2. Blijkens het bestreden besluit is het gebied geselecteerd vanwege de aanwezigheid van het habitattype vochtige heide, subtype hogere zandgronden (H4010A). Wanneer in een gebied habitattypen voorkomen die voldoen aan de vermelde selectiecriteria, worden de verder in het gebied voorkomende habitattypen en soorten waarvoor het gebied een bijdrage levert aan de instandhouding op landelijk niveau maar waarvoor het niet is geselecteerd, wel vermeld in de aanmelding. Overeenkomstig de algemene aanwijzingssystematiek is het gebied in aanvulling op de habitattypen en soorten waarvoor het Boetelerveld is aangemeld, ook aangewezen voor het habitattype pioniervegetaties met snavelbiezen (H7150) en de kamsalamander (H1166), omdat zij in het gebied voorkomen. Volgens paragraaf 4.4 van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit en naar niet in geschil is, zijn de habitattypen en soorten waarvoor het gebied is aangewezen in het gebied aanwezig. [appellant sub 4] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de staatssecretaris de algemene aanwijzingssystematiek onjuist heeft toegepast.
Dat, naar [appellant sub 4] stelt, de habitattypen en soorten waarvoor het gebied is aangewezen ook elders voorkomen, geeft gelet op het vorenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat het de aanwijzing van het gebied voor deze habitattypen en soorten willekeurig heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
11.3. Blijkens paragraaf 5.1 van de Nota van toelichting bij het bestreden besluit zijn voor het gebied Boetelerveld instandhoudingsdoelstellingen ontwikkeld waarbij per habitattype is uitgegaan van landelijke doelen en de bijdrage die het gebied redelijkerwijs kan leveren aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau. Bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van onder meer het Doelendocument en het Profielendocument. De instandhoudingsdoelstellingen voor de habitattypen waarvoor het gebied Boetelerveld is aangewezen hebben wat betreft de oppervlakte een behoud- en/of uitbreidingsopgave en wat betreft de kwaliteit een behoud- en/of verbeteropgave.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 16 maart 2011 in zaak nr. 200902380/1/R2 overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen de landelijke staat van instandhouding centraal heeft kunnen stellen. Noch op grond van de Habitatrichtlijn noch op grond van de Nbw 1998 is vereist dat per gebied de staat van instandhouding op een bepaald moment wordt beschreven.
Blijkens het Profielendocument zijn de effecten van achterstallig onderhoud onder meer betrokken bij de beoordeling van de staat van instandhouding van het habitattype vochtige heiden (H4010A). In zoverre is derhalve niet aan de effecten hiervan voorbij gegaan. In de omstandigheid dat de effecten van achterstallig onderhoud op de instandhoudingsdoelstellingen van de aangewezen habitattypen en -soorten thans nog niet zijn beoordeeld, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet in stand kan blijven. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat eerst in het beheerplan de effecten van de bestaande activiteiten in het Boetelerveld op de natuurwaarden van dit gebied zullen worden beoordeeld.
Voorts overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 16 maart 2011 in zaak nr. 200902380/1/R2 dat een lidstaat ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bij aanwijzing van een gebied dat van communautair belang is, prioriteiten vaststelt gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat of van een soort. Ingevolge artikel 10a, tweede lid, van de Nbw 1998, formuleert de staatssecretaris doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten. De Afdeling ziet gelet hierop geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen in het aanwijzingsbesluit gehouden was per aangewezen habitattype en soort deze doelstellingen nader te omschrijven en te concretiseren. In het beheerplan zullen de concreet te nemen instandhoudingsmaatregelen worden vastgelegd, die beantwoorden aan de gebiedsspecifieke ecologische vereisten van de habitattypen en -soorten. In hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
Voor zover [appellant sub 4] betoogt dat een omschrijving van een gunstige staat van instandhouding van de aangewezen habitattypen en soorten ontbreekt, heeft de Afdeling in laatstgenoemde uitspraak overwogen dat in artikel 1, onderdeel e, van de Habitatrichtlijn de definitie is opgenomen van een gunstige staat van instandhouding voor habitattypen. In het Profielendocument is de huidige landelijke staat van instandhouding beschreven en staat voorts aangegeven op welke punten verbetering van de aangewezen habitattypen en soorten zal kunnen plaatsvinden. [appellant sub 4] heeft niet nader geconcretiseerd op welke punten deze beschrijvingen in het Profielendocument onjuist of onvolledig zouden zijn. In hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat aan de omschrijvingen van de aangewezen habitattypen en soorten in het Profielendocument dusdanige gebreken kleven dat op grond hiervan de instandhoudingsdoelstellingen onvoldoende toetsbaar zouden zijn.
Het betoog faalt.
12. Voor zover [appellant sub 4] de effectiviteit van de maatregelen om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken betwist en stelt dat bedrijven in de nabijheid van het Natura 2000-gebied Boetelerveld schade leiden door de inmiddels getroffen verbetermaatregelen, overweegt de Afdeling dat deze aspecten gelet op hetgeen is overwogen onder 7.1 en 9.2 niet in de procedure ter beoordeling staan.
Het betoog faalt.
13. Het beroep van [appellant sub 4] en anderen, voor zover ontvankelijk, is ongegrond.
Proceskosten
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de [appellant sub 4] en anderen niet-ontvankelijk voor zover het is ingediend namens de maatschap [maatschap A], de maatschap [maatschap B] en de maatschap [maatschap C];
II. verklaart de beroepen van [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellante sub 3], en [appellant sub 4] en anderen, voor zover dit ontvankelijk is, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.
w.g. Koeman w.g. Broekman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2014
12-743.