Uitspraak
201407155/1/A2.
Datum uitspraak: 8 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 juli 2014 in zaak nr. 14/393 in het geding tussen:
de stichting William Schrikker Stichting Pleegzorg (hierna: Schrikker), gevestigd te Amsterdam,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2013 heeft het college aan Schrikker voor het jaar 2013 subsidie verleend voor Overijsselse jongeren die op 1 januari 2013 bij haar in zorg zijn, en haar medegedeeld dat zij zich voor de bekostiging van de zorg voor Overijsselse jongeren die na 1 januari 2013 bij haar instromen dient te wenden tot de drie zogenoemde ‘hoofdaannemers’ in Overijssel.
Bij besluit van 20 januari 2014 heeft het college het door Schrikker daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juli 2014 heeft de rechtbank het door Schrikker daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover de gelijke behandeling van Schrikker ten opzichte van andere zorgaanbieders door de hoofdaannemers niet is gewaarborgd, en het college opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van Schrikker te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Schrikker heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 19 november 2014 heeft het college het bezwaar van Schrikker, onder aanvulling van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard.
Schrikker heeft daartegen gronden aangevoerd.
Schrikker heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2015, waar het college, vertegenwoordigd door W.B. Hesselink en mr. J.H. Vrielink, beiden werkzaam bij de provincie Overijssel, en Schrikker, vertegenwoordigd door mr. J.A.C. Verheyden, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De Wet op de jeugdzorg (hierna: de Wjz) is per 1 januari 2015 ingetrokken en vervangen door de Jeugdwet. Bij die wet zijn de provinciale taken op het terrein van de jeugdzorg overgegaan naar de gemeenten. Voor de behandeling van het hoger beroep in deze zaak, waarbij het geschil ziet op een door het college verleende subsidie voor het jaar 2013, wordt uitgegaan van de bepalingen van de Wjz, zoals deze wet luidde ten tijde van belang.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Wjz stellen provinciale staten eenmaal in de vier jaar een provinciaal beleidskader jeugdzorg voor de komende vier kalenderjaren vast.
Ingevolge het derde lid bevat het provinciale beleidskader de hoofdlijnen van het beleid ten aanzien van de jeugdzorg waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat, alsmede een financieel kader voor dat beleid.
Ingevolge het vierde lid is uitgangspunt bij de vaststelling van het provinciale beleidskader dat het aanbod van jeugdzorg waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat, aansluit bij de behoefte van cliënten en bij het uitgangspunt dat jeugdzorg in het algemeen het meest doelmatig en het meest doeltreffend plaatsvindt in de minst ingrijpende vorm, zo dicht mogelijk bij de plaats waar de cliënt duurzaam verblijft en gedurende een zo kort mogelijke periode.
Ingevolge artikel 32, eerste lid, stellen gedeputeerde staten jaarlijks vóór 1 december het uitvoeringsprogramma jeugdzorg vast.
Ingevolge artikel 41, tweede lid, eerste volzin, verstrekken gedeputeerde staten aan zorgaanbieders subsidie ten behoeve van de uitvoering van de jeugdzorg.
Het college van provinciale staten van Overijssel heeft, gelet op artikel 31 van Pro de Wjz, achtereenvolgens het Beleidsprogramma Jeugdbeleid 2008-2011 ‘Nieuwe bezems’, het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2009-2012 en het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2013-2014 vastgesteld. Ter uitvoering van die beleidskaders heeft het college van gedeputeerde staten, gelet op artikel 32 van Pro de Wjz, onder meer het Uitvoeringsprogramma Jeugdzorg Overijssel 2012 en het Uitvoeringsprogramma Jeugdzorg Overijssel 2013 vastgesteld. Daarnaast is in het ‘Nieuwe Bezems sturings- en subsidiekader Overijssel 2012’ het sturingsbeleid voor jeugdzorg in Overijssel neergelegd.
Uit deze stukken volgt dat het college vanaf 2011 het beleid voert dat subsidie wordt verstrekt op basis van een vooraf geraamd aantal af te sluiten cliënt-zorgtrajecten en wordt afgerekend op basis van het werkelijk aantal succesvol geleverde cliënt-zorgtrajecten, tegen een door het college vastgestelde uniforme trajectprijs (de zogenaamde ‘trajectfinanciering’). Het college is daarvoor met een drietal regionale zorgaanbieders een subsidierelatie aangegaan. Deze zorgaanbieders worden aangemerkt als hoofdaannemers en zijn eindverantwoordelijk voor de cliënt-zorgtrajecten. De hoofdaannemers mogen zelf de benodigde zorg leveren, maar kunnen die zorg ook door andere organisaties laten uitvoeren. Die organisaties worden aangemerkt als onderaannemers. De hoofdaannemers en onderaannemers dienen voor de bekostiging van de door de onderaannemers geleverde zorg zelf budget-, volume- en prestatieafspraken te maken.
Met ingang van 1 januari 2013 geldt dit beleid ook voor de zogenoemde ‘landelijk werkende instellingen’. Dit betekent dat deze zorginstellingen zich voor nieuwe cliënten, dat wil zeggen cliënten die na 1 januari 2013 zorg nodig hebben, als onderaannemer tot een hoofdaannemer dienen te wenden.
In paragraaf 2.2 ‘Jeugdzorg’ van het Uitvoeringsbesluit Subsidies Overijssel 2011 heeft het college onder meer de criteria voor subsidieaanvragen en de verplichtingen van de subsidieontvanger neergelegd, overeenkomstig zijn ter zake gevoerde beleid.
2. Schrikker is een landelijk werkende instelling die zich richt op pleegzorg voor jongeren die niet thuis kunnen wonen omdat zij of hun ouders een beperking hebben. Zij heeft voor het jaar 2013 bij het college subsidie aangevraagd voor specialistische pleegzorgplaatsen/-activiteiten voor 130 jongeren uit Overijssel. Het college heeft, onder verwijzing naar het nieuwe beleid, alleen subsidie verleend voor de jongeren die reeds op 1 januari 2013 bij Schrikker in zorg zijn.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het systeem van hoofdaannemerschap-onderaannemerschap als onderdeel van de financieringssystematiek in beginsel niet onredelijk noch in strijd met de wet is. Met name heeft de rechtbank in de Wjz geen steun kunnen vinden voor de stelling van Schrikker dat het college verplicht is tot de door haar bepleite directe bekostiging van de jeugdzorg aan de zorgaanbieder die deze zorg feitelijk verleent. De rechtbank deelt het oordeel van het college dat het op grond van artikel 41, tweede lid van de Wjz is gehouden subsidie te verstrekken aan zorgaanbieders en de drie hoofdaannemers als zodanig zijn aan te merken. De Wjz kent geen verbod voor de constructie waarbij een door het college gesubsidieerde jeugdzorgaanbieder niet zelf de feitelijke zorg biedt, maar de jongeren bij een andere zorgaanbieder plaatst, aldus de rechtbank.
Volgens de rechtbank is het evenwel niet duidelijk op grond van welke criteria een hoofdaannemer zelf de benodigde zorg verleent dan wel een andere zorgaanbieder, zoals Schrikker, benadert. Naar analogie van artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waarin is bepaald dat een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult, is de rechtbank van oordeel dat zonder duidelijke toewijzingscriteria niet is gewaarborgd dat de hoofdaannemers, zijnde concurrerende zorgaanbieders, alle zorgaanbieders gelijk behandelen en zichzelf niet systematisch bevoordelen ten koste van andere zorgaanbieders. Waar het college de hoofdaannemers volledig vrijlaat bij hun beslissingen omtrent de feitelijke zorgverlening, staat volgens de rechtbank onvoldoende vast dat het college zijn subsidieverleningsbevoegdheid zonder vooringenomenheid uitoefent. De rechtbank is van oordeel dat vanwege het ontbreken van tevoren kenbare toewijzingscriteria het besluit van 20 januari 2014 ten aanzien van dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Zij heeft dat besluit in zoverre vernietigd.
4. Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het beleid ruimte biedt aan vooringenomenheid bij het college dan wel de hoofdaannemers. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat het beleid verschillende waarborgen en financiële prikkels bevat om te voorkomen dat de hoofdaannemers op oneigenlijke wijze gebruikmaken van het in hen gestelde vertrouwen, en is het besluit van 20 januari 2014 derhalve zorgvuldig tot stand gekomen.
4.1. De Afdeling stelt vast dat Schrikker geen (incidenteel) hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Aan de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het systeem van hoofdaannemerschap-onderaannemerschap niet in strijd is met de Wjz, wordt daarom niet toegekomen. De Afdeling ziet, in het licht van de door het college aangevoerde hogerberoepsgronden, evenmin aanleiding een oordeel te geven over de vraag of de hoofdaannemers, zoals Schrikker in verweer stelt, bestuursorganen zijn in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De vraag die in hoger beroep voorligt, is of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de bestreden besluitvorming niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen, omdat het college daarbij onvoldoende rekening heeft gehouden met het risico dat de hoofdaannemers niet alle zorgaanbieders gelijk behandelen en zichzelf bevoordelen ten opzichte van de onderaannemers. Of de hoofdaannemers bestuursorganen zijn, is daarbij niet van doorslaggevende betekenis.
4.2. Het college heeft uiteengezet dat volgens het gevoerde beleid de cliënt centraal staat in het jeugdzorgsysteem. Deze bepaalt samen met het Bureau Jeugdzorg Overijssel, dat de indicaties voor jeugdzorg verzorgt, welke behandeldoelen gehaald dienen te worden. Vervolgens is niet de voorkeur of het belang van een hoofdaannemer leidend voor de keuze van een bepaalde zorgaanbieder, maar de stem van de cliënt. De hoofdaannemer is volgens het beleid verantwoordelijk voor het integrale zorgtraject en voor de inzet van de juiste expertise om aan de vraag van de cliënt te voldoen. Bij de subsidievaststelling beoordeelt het college de hoofdaannemers op de mate waarin de behandeldoelen uit de indicatie zijn behaald. Doordat slechts succesvol afgesloten cliënt-zorgtrajecten worden uitbetaald, is er een financiële prikkel voor de hoofdaannemers de juiste zorg te (laten) verlenen, in plaats van de meeste zorg zelf te verlenen, aldus het college.
Verder kent het beleid een onafhankelijk toezicht op de kwaliteit van de jeugdzorg. Individuele cliënt-zorgtrajecten worden beoordeeld door het Bureau Jeugdzorg Overijssel en de Inspectie Jeugdzorg controleert de kwaliteit van de zorg op instellingsniveau. Ook hierdoor worden de hoofdaannemers volgens het college geprikkeld om de juiste zorg in te zetten per cliënt-zorgtraject en om zelf alleen die zorg te leveren die past binnen de kwaliteitscriteria.
Ten slotte biedt het beleid, door het toekennen van een vast bedrag voor elke succesvol uitgestroomde cliënt, volgens het college maximale ruimte voor maatschappelijk ondernemerschap, hetgeen meebrengt dat onderscheid in expertise en kwaliteit centraal komt te staan in de verhouding tussen hoofdaannemers en onderaannemers.
Deze uiteenzetting over het beleid komt overeen met het beleid zoals dat naar voren komt in de onder 1. vermelde beleidsstukken, met name het Nieuwe Bezems sturings- en subsidiekader Overijssel 2012, en paragraaf 2.2 van het Uitvoeringsbesluit Subsidies Overijssel 2011 en de toelichting daarop. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was zij, gelet op overweging 4 van haar uitspraak, van het bestaan van voormeld sturingskader op de hoogte en had zij dat desgewenst kunnen toetsen.
4.3. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit beleid voldoende waarborgen kent om vooringenomenheid bij de hoofdaannemers, in die zin dat zij zichzelf systematisch bevoordelen ten opzichte van de onderaannemers, tegen te gaan. Het college voert met juistheid aan dat niet duidelijk is op welke wijze het vaststellen van afzonderlijke toewijzingscriteria kan bijdragen aan het bieden van extra waarborgen. Het heeft daarbij van belang mogen achten dat dergelijke criteria het risico met zich brengen dat de keuzevrijheid van de cliënt wordt beperkt, hetgeen in tegenspraak is met de, gelet op artikel 31, vierde lid, van de Wjz, niet onredelijke beleidskeuze de cliënt centraal te stellen in het jeugdzorgsysteem. Daarnaast kan aan de praktische betekenis van het alsnog vaststellen van dergelijke criteria door het college worden getwijfeld, gelet op de inwerkingtreding van de Jeugdwet waarbij de provinciale taken op het terrein van de jeugdzorg zijn overgegaan naar de gemeenten. In dit verband is van belang dat het college onweersproken heeft gesteld dat geen van de andere onderaannemers om toewijzingscriteria heeft gevraagd en de praktijk heeft laten zien dat de vrees van de rechtbank geen werkelijkheid is geworden. Ook Schrikker heeft niet aangevoerd dat zij in 2013 of 2014 door de hoofdaannemers is benadeeld.
4.4. Gezien het voorgaande, deelt de Afdeling niet het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 20 januari 2014 niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 januari 2014 alsnog ongegrond verklaren.
6. Het besluit van 19 november 2014 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht voorwerp te zijn van dit geding.
Nu met de vernietiging van de aangevallen uitspraak en de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 20 januari 2014 aan dat besluit de grondslag is komen te ontvallen, zal de Afdeling dat besluit eveneens vernietigen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 juli 2014 in zaak nr. 14/393;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 19 november 2014, kenmerk 2014/0249948 A14-250.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Drupsteen w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2015
611.