Uitspraak
201404322/1/A2.
Datum uitspraak: 15 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Het algemeen bestuur van het recreatieschap Midden-Delfland (hierna: MDR),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 april 2014 in zaak nr. 13/2371 in het geding tussen:
de staatssecretaris van Economische Zaken
en
MDR.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2012 heeft MDR het schadebedrag als gevolg van de uittreding van het Rijk uit de Gemeenschappelijke regeling Recreatieschap Midden-Delfland vastgesteld op € 69.544.776,00 en de hoogte van de uittreedsom op € 51.267.246,00. De uittreeddatum is in beginsel bepaald op 1 januari 2013.
Bij besluit van 12 februari 2013 heeft MDR het door de staatssecretaris daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 april 2014 heeft de rechtbank het door de staatssecretaris daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 februari 2013 vernietigd en bepaald dat MDR een nieuw besluit op het door de minister gemaakte bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft MDR hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 14 januari 2015 heeft MDR, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 12 februari 2013 in zoverre gewijzigd dat, uitgaande van de uittreding van het Rijk per 1 januari 2012, de schade als gevolg van uittreding € 30.146.246,00 bedraagt en door de minister aan MDR dient te worden vergoed.
De staatssecretaris heeft een reactie op dat besluit ingediend.
MDR heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2015, waar MDR, vertegenwoordigd door mr. M.W.F. Oosterhuis en mr. C.L. Klapwijk en mr. R.J.G. Bäcker, advocaten te Rotterdam, vergezeld door A.F. Koeneman, ir. W. Kornmann, A.P. Maaskant en mr. A.F. van der Meer, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma en mr. F. Sepmeijer, advocaten te Den Haag, vergezeld door R. Haije, K. Gerritsen, A.M. van Os, H. Smenk, P.S. Rutten en S. Woldering, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het recreatieschap Midden-Delfland is een openbaar lichaam ter uitvoering van een gemeenschappelijke regeling die in 1983 is getroffen, omdat het Rijk de wens had een (groene) bufferzone te creëren tussen een aantal steden in de Randstad. Het Rijk wilde voorkomen dat de verschillende steden één grote agglomeratie zouden worden. Daartoe is in 1977 de Reconstructiewet Midden-Delfland in werking getreden, waarmee de voor de reconstructie beoogde gronden zo nodig via onteigening konden worden verkregen. Het reconstructiegebied is in drie deelplannen uitgevoerd: Lickebaert, Gaag en Ambtswoude. Het beheer van de gebieden is opgedragen aan de gemeenschappelijke regeling, waarin het Rijk in 1989 is toegetreden als deelnemer. Overige deelnemers zijn de provincie Zuid-Holland en de gemeenten Delft, Vlaardingen, Schiedam, Rotterdam, Maassluis, Midden-Delfland en Westland.
2. De omvang van het recreatieschap Midden-Delfland (het recreatieschap) bedraagt ongeveer 1400 hectare. Daarvan is ongeveer 600 hectare eigendom van Staatsbosbeheer. Ongeveer 500 hectare is direct of indirect eigendom van het Rijk en in erfpacht uitgegeven ten behoeve van de gemeenschappelijke regeling. Ongeveer 300 hectare is eigendom van het recreatieschap. Het Rijk heeft 75% van de kosten van aankoop en inrichting van de gronden in het recreatiegebied voor haar rekening genomen en de andere deelnemers hebben gezamenlijk de overige 25% van de gronden aangekocht en ingericht. Vanaf de oprichting van het recreatieschap is een deelnemersbijdrage van 50% voor het Rijk en 50% voor de overige deelnemers gehanteerd. De jaarlijkse rijksbijdrage bedraagt ongeveer € 1,5 miljoen. De hoogte van de totale beheerkosten van het recreatieschap bedraagt ongeveer € 3 miljoen per jaar.
3. Per 2012 heeft het Rijk de bijdrage aan het recreatieschap beëindigd, omdat in het regeerakkoord de kerntaak voor ruimte en natuur is gedecentraliseerd naar de provincies. Bij brief van 17 december 2010 heeft het Rijk aan het recreatieschap medegedeeld per 31 december 2011 uit de gemeenschappelijke regeling te zullen treden.
4. In het primaire besluit heeft MDR het schadebedrag op € 69.544.776,00 en de hoogte van de uittreedsom op € 51.267.246,00 vastgesteld en voorts bepaald dat de uittreeddatum 1 januari 2013 is. Het schadebedrag van € 69.544.776,00 is het aandeel van het Rijk in de reële, onvermijdelijke schade die ontstaat door uittreding van het Rijk en die niet binnen een periode van vijf jaar door maatregelen kan worden ondervangen zonder dat het recreatieschap afbreuk doet aan zijn wettelijke taken en verplichtingen. De uittreedsom bedraagt de netto contante waarde van de schade.
5. In bezwaar heeft MDR, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie Midden-Delfland van 12 december 2012, het primaire besluit gehandhaafd.
6. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep van de staatssecretaris gegrond verklaard en heeft daartoe als volgt overwogen.
6.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 12 december 2001 in zaak nr. 200101529/1, volgt dat bij het vaststellen van de hoogte van de uittreedsom uitgangspunt is dat de uittredende deelnemer de schade van het recreatieschap en de overblijvende deelnemers dient te vergoeden die het rechtstreekse gevolg is van het uittreden uit de gemeenschappelijke regeling. Voor het bepalen van toekomstige schade dient in dit geval een overbruggingsperiode van vijf jaar, vanaf de datum van uittreding te worden gehanteerd. Volgens de rechtbank is de hoogte van de vastgestelde uittreedsom onredelijk. Anders dan MDR betoogt, vormen substantiële, langlopende financiële verplichtingen geen grond om een uitzondering op het hiervoor beschreven uitgangspunt te maken. Ook kan MDR er niet vanuit gaan dat de taken en verplichtingen van het recreatieschap in de toekomst ongewijzigd zullen blijven voortbestaan. De daarmee samenhangende kosten kunnen dan ook niet de basis vormen voor de door de staatssecretaris te betalen uittreedsom. Als gevolg van de decentralisatie van het beleidsterrein recreatie van het Rijk naar de provincies zal het recreatieschap zich moeten herbezinnen op de invulling van haar taken met inachtneming van een beperking van de financiële middelen voor recreatiebeheer. Anders dan MDR heeft betoogd, acht de rechtbank aannemelijk dat de erfpachtcontracten voldoende ruimte laten voor aanpassing van de wijze van beheer van de gronden. Ook heeft MDR niet aannemelijk gemaakt dat de verdienmogelijkheden in het recreatiegebied nauwelijks kunnen worden vergroot, nu het Rijk heeft aangegeven dat opheffing van eventuele belemmeringen voor commerciële exploitatie tot de mogelijkheden behoort.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat MDR de uittreeddatum ten onrechte heeft vastgesteld op 1 januari 2013. Een redelijke uitleg van artikel 39 van Pro de gemeenschappelijke regeling brengt met zich dat uittreding plaats heeft op het einde van het jaar volgend op het jaar waarin het recreatieschap bekend is geraakt met de beslissing van het Rijk om te willen uittreden. Nu de staatsecretaris bij brief van 17 december 2010 heeft bericht dat het Rijk zal uittreden, moet het Rijk worden geacht per 31 december 2011 uit de gemeenschappelijke regeling te zijn getreden.
Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de uittreedvoorwaarden ten onrechte niet in de heroverweging in bezwaar zijn betrokken, nu deze door de staatsecretaris zijn betwist.
7. MDR betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat deelnemers op grond van artikel 39, eerste lid, van de gemeenschappelijke regeling de vrijheid hebben eenzijdig te besluiten uit de gemeenschappelijke regeling te treden. Daarmee miskent de rechtbank dat dit artikel alleen voorziet in de mogelijkheid van uittreding met inachtneming van door het recreatieschap daaraan te verbinden voorwaarden. Voorts heeft de rechtbank het besluit van 12 februari 2013 ten onrechte niet marginaal getoetst en heeft zij miskend dat het verbinden van voorwaarden aan uittreding een ruime, discretionaire bevoegdheid van MDR is. De door MDR gestelde voorwaarden zijn afgestemd op de omstandigheid dat de gemeenschappelijke regeling naar aard en inhoud in het leven is geroepen om zorg te dragen voor de duurzame instandhouding van de door het Rijk gecreëerde groene bufferzone. De uittreedsom is in lijn met gevestigde jurisprudentie vastgesteld op basis van de schade die het rechtstreekse gevolg is van de uittreding, zoals blijkt uit de rapporten van Countus accountants en adviseurs van 1 november 2013 en van de Schadeaccountant van 5 november 2013. Ten onrechte heeft de rechtbank in dit verband overwogen dat de plicht tot vergoeding van kosten als gevolg van uittreding zonder uitzondering beperkt zou zijn tot ten hoogste een overbruggingsperiode van vijf jaar. Volgens MDR is het niet mogelijk de gevolgen van uittreding van het Rijk op te vangen binnen een periode van vijf jaar, gelet op de substantiële, langlopende, financiële verplichtingen als het uitdienen van erfpachtcontracten, die niet kunnen worden opgezegd of gewijzigd, met een looptijd van 40 jaar. Hetzelfde geldt voor de kosten van het beheer van in eigendom verworven gronden, waarvoor een termijn van 60 jaar is gehanteerd. Decentralisatie van het recreatiebeleid heeft niet tot gevolg dat langlopende contractuele verplichtingen niet langer bestaan. In zoverre heeft de rechtbank ook ten onrechte overwogen dat MDR niet uit heeft kunnen gaan van de huidige beheerkosten en huidige wijze van beheer. Bij de vaststelling van de uittreedsom dient het aandeel van de uittredende deelnemer, 50%, in de totale vaste lasten te worden betrokken. De uittreedsom dient derhalve te worden berekend aan de hand van de directe, onvermijdelijke en niet te mitigeren schade die door uittreding van het Rijk ontstaat, omdat daardoor de dekking van 50% van de kosten wegvalt.
7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deelnemers op grond van artikel 39, eerste lid, van de gemeenschappelijke regeling de vrijheid hebben eenzijdig te besluiten uit de gemeenschappelijke regeling te treden, met inachtneming van de door de raad daaraan te verbinden voorwaarden. Anders dan MDR betoogt, is het vaststellen van de voorwaarden van uittreding dus geen voorwaarde voor het mogen nemen van een besluit tot uittreding door een deelnemer. Nu de goedkeuring van de uittreding door de Kroon als bedoeld in het derde lid, niet meer bestaat, brengt een redelijke uitleg van artikel 39, derde lid, met zich dat het moment waarop een deelnemer uittreedt de laatste dag van het jaar is volgend op het jaar waarin de deelnemer het besluit tot uittreding heeft genomen. Het Rijk heeft bij brief van 17 december 2010 bericht te zullen uittreden, derhalve dient 31 december 2011 als datum van uittreding te worden aangemerkt.
7.2. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een overgangsperiode van vijf jaar uitgangspunt is voor de berekening van de uittredingsvergoeding. Zodanige periode wordt in beginsel voldoende geacht om het beleid en takenpakket van het recreatieschap zodanig aan te passen aan de nieuwe situatie dat de continuïteit van het recreatieschap is gewaarborgd. De uittreding van het Rijk als gevolg van het kabinetsbesluit beleid over beheer van natuur- en recreatiegebieden te decentraliseren, betekent dat het recreatieschap zich dient aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Hiermee is onverenigbaar het standpunt dat het recreatieschap en haar beheertaken onveranderd blijven voortbestaan en dat het Rijk daaraan, ook na een overgangsperiode van vijf jaar, een bijdrage zou moeten leveren. Langlopende verplichtingen, te fixeren op respectievelijk 40 (erfpacht) en 60 jaar (eigendom), die zien op het beheer, onderhoud en de instandhouding van de ten behoeve van het recreatiegebied verworven gronden, vormen, anders dan MDR stelt, geen grond om een uitzondering op dit uitgangspunt te maken. Daarbij komt dat de staatssecretaris herhaaldelijk heeft aangegeven dat de erfpachtvoorwaarden voldoende ruimte laten voor aanpassing van de wijze van beheer en voor het genereren van middelen om de beheerkosten te financieren. Ook heeft het Rijk herhaaldelijk aangegeven bereid te zijn de erfpachtcontracten aan te passen of toe te zeggen geen nakoming te vorderen van belemmerende bepalingen van die contracten. Evenmin hoeft te worden afgeweken van een overgangsperiode van vijf jaar op grond van de relatieve omvang van de jaarlijkse financiële bijdrage van de uittredende deelnemer. De hoogte van de financiële bijdrage kan een rol spelen bij het bepalen van de hoogte van de vast te stellen uittreedsom.
7.3. Uit hetgeen onder 7.2 is overwogen vloeit voort dat er evenmin grond is voor het oordeel dat de rechtbank de gestelde voorwaarden aan uittreding onvoldoende terughoudend heeft getoetst. De voorwaarden berusten op het ten onrechte door MDR ingenomen standpunt dat het uitvoeren van de taken van het recreatieschap, in het bijzonder het beheer van de gronden, ongewijzigd moeten worden voortgezet en dat de uittreder zijn aandeel in de daarmee gemoeide kosten voor zijn rekening moet blijven nemen. Dit standpunt is in strijd met het in de jurisprudentie neergelegde uitgangspunt dat de directe kosten van uittreding voor vergoeding in aanmerking komen en dat voor toekomstige schade in beginsel een overbruggingsperiode van vijf jaar wordt gehanteerd. Dit betekent dat de op dat standpunt gebaseerde door MDR gestelde voorwaarden aan uittreding van het Rijk - dat deze niet tot gevolg mag hebben dat de financiële bijdrage van de overige deelnemers stijgt, dat de balanspositie van het recreatieschap niet negatief mag worden beïnvloed, dat wordt uitgegaan van een voorzieningen- en kwaliteitsniveau van natuur en recreatie zoals dat bestond op 1 januari 2011 en dat uittreding niet ten koste mag gaan van de continuïteit van het recreatieschap - eveneens in strijd zijn met de in de jurisprudentie geformuleerde uitgangspunten. Nu deze voorwaarden de grondslag hebben gevormd voor het besluit van 12 februari 2013 en daarin 31 december 2011 ten onrechte niet als datum van uittreding is aangemerkt, heeft de rechtbank het besluit van 12 februari 2013 terecht vernietigd.
8. Het beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Het besluit van 14 januari 2015 is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede onderwerp van dit geding.
10. In dit nieuwe besluit op bezwaar heeft MDR, onder verwijzing naar het rapport Financiële Analyse Onderzoeksresultaten Herijking van 24 december 2014 van Deloitte Financial Advisory Services B.V., de onvermijdelijke, niet te mitigeren schade vastgesteld op € 30.146.246,00. Daarbij is er vanuit gegaan dat het Rijk met ingang van 1 januari 2012 uit de gemeenschappelijke regeling is getreden, het recreatiegebied in stand wordt gehouden tot de erfpachtcontracten in 2052 aflopen, in het kader van bezuiniging wordt gestopt met het onderhoud van de gronden van Staatsbosbeheer (587 hectare), bezuinigingen op bestuur, infrastructuur en overig beheer worden doorgevoerd, en is rekening gehouden met de extra verdienmogelijkheden binnen het recreatieschap.
Daarnaast zijn de voorwaarden uit de brief van 21 maart 2011 heroverwogen. Aan de voorwaarde dat de bijdrage van de overige deelnemers door de uittreding van het Rijk niet stijgt, is onverkort vastgehouden. Aan de voorwaarde dat de balanspositie niet negatief mag worden beïnvloed, is niet vastgehouden. De vrije reserves en reserves waarvoor nog geen verplichtingen bestaan en waaraan het Rijk heeft bijgedragen zijn voor een groter deel meegenomen in de berekening van de uittredingsvergoeding. Aan de voorwaarde dat uittreding niet ten koste mag gaan van de continuïteit van het recreatieschap is ten dele vastgehouden, gelet op de doorvoering van de bezuinigingen en het in kaart brengen van verdienmogelijkheden.
11. De staatssecretaris betoogt dat in het nieuwe besluit op bezwaar opnieuw een verkeerde maatstaf is gehanteerd voor het bepalen van de hoogte van de vergoeding bij uittreding van het Rijk uit de gemeenschappelijke regeling. Daarnaast betoogt de staatssecretaris dat hij door procedurele gebreken onvoldoende in de gelegenheid is gesteld te reageren op het besluit van 14 januari 2015 en het daaraan ten grondslag liggende rapport van Deloitte, alsmede de aan dat rapport ten grondslag liggende stukken.
11.1. Zoals in 7.2. is overwogen, volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling dat een uittredende deelnemer de schade dient te vergoeden die het rechtstreekse gevolg is van de uittreding uit een gemeenschappelijke regeling. Bij het bepalen van de hoogte van de toekomstige schade dient in beginsel een overbruggingsperiode van vijf jaren te rekenen vanaf de datum van uittreding te worden gehanteerd. Hierbij is in aanmerking genomen dat in het algemeen van MDR mag worden verwacht dat het zich binnen die periode kan aanpassen aan de ten gevolge van de uittreding gewijzigde omstandigheden en het inhoudelijke en financiële beleid daarop af te stemmen. Eventuele langlopende financiële verplichtingen vormen in beginsel geen grond om een uitzondering op dit uitgangspunt te maken.
In het nieuwe besluit op bezwaar heeft MDR wederom de volgens hem onvermijdelijke kosten van langlopende verplichtingen van onderhoud van het recreatiegebied die niet binnen een begrotingscyclus van vijf jaar kunnen worden gemitigeerd, verdisconteerd in de vastgestelde uittredingssom. Bij het bepalen van de reële schade gaat MDR wederom uit van een periode van 40 jaar voor de gronden die Staatsbosbeheer in erfpacht heeft en een periode van 60 jaar voor de gronden die het recreatieschap in eigendom heeft. Dat is in strijd met het uitgangspunt dat voor het vaststellen van de uittredingsvergoeding in beginsel een overbruggingsperiode van vijf jaar moet worden aangehouden. De uittreding van het Rijk noopt tot een nieuwe visie op het gebied nu het rijksbeleid niet langer geldt. Er is dus geen rijksbeleid meer waaraan het Rijk een financiële bijdrage moet leveren. MDR mag er niet van uitgaan dat de bestaande beheer- en toezichttaken na uittreding door het Rijk in dezelfde omvang en mate zullen worden gecontinueerd omdat de rijksbijdrage vervalt.
11.2. Het voorgaande betekent dat bij de vaststelling van een redelijke schadevergoeding of uittredingsvergoeding, waarbij het in de rede ligt dat partijen daarover met elkaar in onderhandeling treden, de volgende uitgangspunten, feiten en omstandigheden worden betrokken.
- In beginsel een overbruggingsperiode van vijf jaar om de continuïteit van het recreatieschap te waarborgen.
- De hoogte van de in het verleden door het Rijk betaalde jaarlijkse bijdrage.
- Het Rijk heeft 75% van de kosten van aankoop en inrichting van de gronden van het recreatieschap voor haar rekening genomen.
- De door het recreatieschap te betalen erfpachtcanon is een symbolisch bedrag.
- Het Rijk heeft aangeboden de bestaande erfpachtcontracten en de voorwaarden daarvan in voor het recreatieschap gunstige zin aan te passen.
- De mogelijkheid het beheer van de gronden van Staatsbosbeheer af te stoten.
- Bij ongewijzigde voortzetting van de doelstellingen en het beleid van het recreatieschap is het niet redelijk dat de bijdrage van de overige deelnemers na uittreding van het Rijk en een overgangsperiode van vijf jaar niet mag stijgen.
- De financiële positie van het recreatieschap op het moment van uittreden.
Het is niet redelijk om vast te houden aan de voorwaarde dat vrije reserves en reserves waarvoor nog geen verplichtingen bestaan alleen moeten worden meegenomen in de vaststelling van de uittredingsvergoeding, voor zover het Rijk daaraan heeft bijgedragen. Aan de andere kant heeft de staatssecretaris ter zitting zich niet nader uitgesproken over een eerder aangegeven bereidheid om de gronden, die direct of indirect eigendom zijn van het Rijk (500 ha), terug te nemen en derhalve niet in beheer van het recreatieschap achter te laten. Nu niet is uitgesloten dat, gelet op de verspreide ligging van die gronden, het efficiënter is als het beheer van de gronden in het gebied van het recreatieschap in één hand ligt, is dit ook een omstandigheid die meegenomen moet worden in de besprekingen tussen partijen over vaststelling van de uittredingsvergoeding.
De slotsom is dat het betoog slaagt. Gelet op de noodzaak voor verdere besprekingen tussen partijen over de hoogte van de vast te stellen uittreedsom en de wederzijdse verharding van standpunten geeft de Afdeling partijen in overweging deze besprekingen onder leiding van een onafhankelijke derde te voeren.
11.3. Het beroep tegen het besluit van 14 januari 2015 is gegrond. Het besluit van 14 januari 2015, dat in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb is genomen, dient te worden vernietigd.
MDR dient, rekening houdend met de overwegingen van deze uitspraak, opnieuw op het door de staatssecretaris tegen het besluit van 29 juni 2012 gemaakte bezwaar te beslissen. Daarbij dient de staatssecretaris te worden gehoord en in de gelegenheid te worden gesteld te reageren op het rapport van Deloitte en de beschikking te krijgen over de daarvoor benodigde relevante stukken. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
12. MDR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 14 januari 2015 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van het recreatieschap Midden-Delfland van 14 januari 2015;
IV. bepaalt dat tegen het door het algemeen bestuur van het recreatieschap Midden-Delfland te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het algemeen bestuur van het recreatieschap Midden-Delfland tot vergoeding van bij de staatssecretaris van Economische Zaken in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Planken
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2015
299.