Uitspraak
201408464/1/R2.
Datum uitspraak: 22 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Opheusden, gemeente Neder-Betuwe,
en
de raad van de gemeente Neder-Betuwe,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2014, kenmerk RAAD/14/01621, heeft de raad het bestemmingsplan "Koningsstraat 3" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. Martens, en de raad, vertegenwoordigd door P. Hospers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hollands Midden BV, vertegenwoordigd door drs. P. Kranenborg, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in de herontwikkeling van het perceel Koningsstraat 3 te Opheusden. Op het perceel was een restaurant gelegen met een buitenterras en een parkeerterrein. Met het plan wordt de bouw van maximaal 11 (starters)woningen mogelijk gemaakt.
3. [appellant] heeft ter zitting zijn beroepsgrond inzake het realiseren van voldoende parkeerplaatsen in relatie tot de op handen zijnde dijkverzwaring, alsmede de beroepsgrond inzake de instemming van het Waterschap Rivierenland in verband met de ligging van het plangebied binnen de beschermingszone van een primaire waterkering, ingetrokken.
4. [appellant] kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Hiertoe voert hij in de eerste plaats aan dat geen behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningbouw. Volgens hem baseert de raad de behoefte op onvoldoende actueel beleid dienaangaande. Hij wijst in dit verband op het rapport Wonen in Gelderland 2013.
4.1. De raad stelt dat de in het plan voorziene woningbouw past binnen het Kwalitatief Woningbouwprogramma van de provincie Gelderland (hierna: het KWP) en tevens binnen de gemeentelijke Woonvisie 2006-2020 (hierna: de Woonvisie). In dit verband brengt de raad naar voren dat specifiek voor Opheusden geldt dat de kern het hoogste aantal starters in de gemeente kent en de vraag naar goedkope eengezinswoningen bovengemiddeld groot is. De raad stelt voorts dat uit de monitoringsrapportage Wonen in Gelderland 2013 (hierna: de monitoringsrapportage) volgt dat in de periode 2010-2012 onvoldoende zogenoemde nultredenwoningen zijn gerealiseerd en dat wordt aanbevolen dat gemeenten en corporaties zich inzetten voor het realiseren van dergelijke woningen. De raad stelt daarnaast dat ook uit het rapport "Compacte marktanalyse plan Koningsstraat" van Stec Groep van februari 2015 volgt dat behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningbouw. De raad wijst onder meer op de conclusie in dit rapport dat het plan zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin past binnen de kaders van het KWP en de Woonvisie en dat gelet op de Bevolkingsprognose Gelderland 2014 in relatie tot het huidige aanbod en de Woonvoorkeuren uit WoOn2012, voldoende behoefte bestaat aan het plan. De raad stelt tot slot dat met het plan de kwaliteit van de omgeving verbetert, nu de bestaande bebouwing in slechte staat verkeert.
4.2. Het KWP heeft tot doel het woningaanbod op regionaal niveau, zowel kwantitatief als kwalitatief, zo goed mogelijk af te stemmen op de behoefte (de vraag) aan woningen. Het KWP beschrijft per regio de programmatische opgave op basis van de geconstateerde regionale woningbehoefte en is daarmee het richtpunt voor woningbouwbeleid van gemeenten in de regio. Uit het KWP, in het bijzonder de afspraken voor de regio Rivierenland, volgt dat er relatief te weinig in de betaalbare segmenten wordt gebouwd. De opgave is daarom volgens het KWP om in gezamenlijkheid te werken aan een goedkoper programma door projecten om te buigen. Voorts bestaat volgens het KWP de noodzaak om in te spelen op het realiseren van nultredenwoningen. De netto behoefte aan woningen bedraagt 9.800. 46% hiervan dient te bestaan uit betaalbare woningen. 74% dient geschikt te zijn als nultredenwoning.
Uit de monitoringsrapportage volgt voor regio Rivierenland dat alle gemeenten ruim voldoende harde plannen hebben om het in het KWP afgesproken aantal woningen te bouwen. In totaal zijn er harde plannen voor een netto groei van de woningvoorraad met 7.690 woningen, terwijl er netto 6.722 toegevoegd dienen te worden. Dit betekent volgens de monitoringsrapportage dat de samenwerkende gemeenten in de regio zeer terughoudend moeten zijn bij het ontwikkelen van nog meer woningbouwmogelijkheden in bestemmingsplannen. Verder vermeldt de monitoringsrapportage dat in 2010 weliswaar meer dan de helft van de gebouwde woningen een nultredenwoning was, maar dat dit aandeel onder het KWP percentage van 74% ligt. Het is aan te bevelen dat gemeente en corporaties zich de komende jaren meer inzetten voor het realiseren van nultredenwoningen en zich zodoende beter voorbereiden op de naderende vergrijzing en de veranderende woningvraag. Tot slot is in de monitoringsrapportage vermeld dat het percentage betaalbare woningen te laag is. Dit bedraagt 28% en dient volgens het KWP 55% te zijn. De planning van nultredenwoningen is zorgwekkend laag en hier moet derhalve de grootste bijstelling plaatsvinden, namelijk van 13% naar ongeveer 74%, aldus de monitoringsrapportage.
4.3. In de Woonvisie is onder meer vermeld dat het de komende jaren belangrijk is om op kwaliteit te sturen. Dit betekent volgens de Woonvisie dat niet het aantal te bouwen woningen centraal moet staan, maar juist welke woningen de gemeente moet gaan bouwen om in te spelen op de woningbehoefte in de gemeente. De gemeente zet de komende tien jaar in op de realisatie van 1.000 woningen. Om overcapaciteit op lokaal en regionaal niveau te voorkomen, maakt de gemeente keuzes in het bouwprogramma. Hierover vermeldt de Woonvisie verder dat extra woningbouw voor starters en senioren is gewenst. Uit het woningmarktonderzoek blijkt volgens de Woonvisie dat starters sterk gericht zijn op de koopsector, maar dat het aanbod betaalbare koopwoningen nihil is. De Woonvisie vermeldt ook dat Opheusden het hoogste aantal starters kent in de gemeente.
4.4. Binnen het plangebied gelden onder meer de aanduidingen "maximum aantal wooneenheden =11" en "gestapeld".
Ingevolge artikel 3, lid 3.2.3, aanhef en onder b, van de planregels geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" dat nieuwe woningen zijn toegestaan tot het maximum aantal woningen dat is aangeduid op de verbeelding.
Ingevolge lid 3.2.3, aanhef en onder d, geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen voor de bouwwijze van woningen dat ter plaatse van de aanduiding "gestapeld" uitsluitend gestapelde woningen zijn toegestaan.
4.5. Hoewel [appellant] terecht stelt dat in de monitoringsrapportage is vermeld dat gemeenten zeer terughoudend dienen om te springen met nieuwbouw van woningen, is eveneens vermeld dat er een tekort bestaat aan betaalbare woningen gelet op het in het KWP opgenomen percentage van 55%. Ook is vermeld dat er een groot tekort bestaat aan nultredenwoningen. Nu het plan, naar ter zitting is toegelicht, zowel een invulling met starterswoningen als nultredenwoningen mogelijk maakt en het plan in overeenstemming is met de gemeentelijke Woonvisie, terwijl het gaat om een toevoeging van 11 woningen, valt niet in te zien dat de raad er niet vanuit mocht gaan dat er een behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningbouw. Hierbij betrekt de Afdeling tot slot dat een en ander ook wordt bevestigd in het rapport van Stec Groep. Het betoog faalt.
5. [appellant] vreest een aantasting van zijn woon- en leefklimaat. In dit verband stelt hij in de eerste plaats dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de geluidbelasting op zijn perceel in verband met de toename van verkeer ten gevolge van het plan. Daarnaast stelt hij dat met het plan niet is verzekerd dat voldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd voor de voorziene bebouwing. Hierbij wijst hij erop dat gelet op de situering van het bouwvlak het plangebied onvoldoende ruimte biedt voor voldoende parkeerplaatsen.
5.1. De raad stelt dat op de Koningsstraat een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur geldt, zodat de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) niet van toepassing is. De raad stelt daarnaast dat op basis van de kencijfers parkeren en verkeersgeneratie van CROW een inschatting is gemaakt van het aantal verkeersbewegingen. Een vergelijking van de verkeersgeneratie van de huidige bestemming met de toekomstige bestemming toont volgens de raad aan dat het plan niet zal leiden tot een betekenende toename van het aantal verkeersbewegingen. De raad stelt dat het gaat om een totale verkeersintensiteit van 1.100 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etmaal). De feitelijke toename van het verkeer, gelet op de leegstand van het huidige pand, bedraagt 59 mvt/etmaal. De wegcapaciteit is hiervoor toereikend, aldus de raad. In dit verband wijst de raad erop dat volgens CROW de maximale intensiteit voor een woonerf 1.000 - 2.400 mvt/etmaal is en voor een erftoegangsweg binnen de bebouwde kom in een 30 kilometer per uur zone 5.000 - 6.000 mvt/etmaal. Volgens de raad zal het plan, gelet op de geringe toename van het verkeer, niet leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant]. De raad stelt daarnaast dat het plangebied voldoende ruimte biedt voor parkeren. Dit zal voorts opnieuw worden bezien in het kader van de te verlenen omgevingsvergunning voor de bebouwing in welk verband getoetst wordt aan de gemeentelijke bouwverordening en in het verlengde hiervan de Nota Parkeernormen. De raad merkt op dat uit een stedenbouwkundige schets blijkt dat aan de straatzijde op eigen terrein ruimte is voor parkeerplaatsen, hij verwijst naar de plantoelichting.
5.2. Uit de plantoelichting volgt dat op basis van de uitgave 'kencijfers parkeren en verkeersgeneratie' van het CROW een inschatting is gemaakt van het aantal autoverkeersbewegingen per dag. Voor een goedkoop appartement is een kencijfer opgenomen van 5,3 autoverkeersbewegingen per woning per dag. Hierbij is uitgegaan van matig stedelijk en rest bebouwde kom. In dit geval zorgt dit volgens de plantoelichting voor een verkeersgeneratie van 59 autoverkeersbewegingen per dag. Voor een restaurant zijn - zo volgt uit de plantoelichting - geen kencijfers opgenomen voor de verkeersgeneratie. Er kan echter wel gesteld worden dat deze verkeersgeneratie niet veel lager dan 59 autoverkeersbewegingen is. De plantoelichting vermeldt dan ook dat het aantal verkeersbewegingen niet dusdanig zal toenemen dat dit zal leiden tot problemen met betrekking tot de verkeersafwikkeling op de Koningsstraat.
Voorts is vermeld in de plantoelichting dat voor de berekening van het benodigde aantal parkeerplaatsen de gemeentelijke Nota Parkeernormen is geraadpleegd. In deze nota staan volgens de plantoelichting de parkeernormen beschreven die op alle toekomstige ruimtelijke plannen en projecten in Neder-Betuwe van toepassing zijn. In de Nota Parkeernormen is een norm opgenomen van 1,5 parkeerplaats per woning voor huur/koop, etage, eenpersoonshuishouden. In dit geval betekent dit volgens de plantoelichting dat er 17 parkeerplaatsen gerealiseerd moeten worden ten behoeve van de ontwikkeling. In het plangebied worden 17 parkeerplaatsen mogelijk gemaakt. Er kan derhalve voldaan worden aan de benodigde parkeerbehoefte, aldus de plantoelichting.
5.3. Vaststaat dat de Wgh niet van toepassing is, nu - naar de raad onweersproken stelt - voor de Koningsstraat een snelheidsregime van 30 kilometer per uur geldt. Dit laat echter onverlet dat de raad vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening dient te bezien of ter plaatse van de woning van [appellant] een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Gelet op de geringe verkeerstoename van het plan ten opzichte van de feitelijke situatie en in aanmerking genomen dat naar de raad onweersproken stelt ten opzichte van de planologisch toegestane situatie in het vorige bestemmingsplan geen sprake is van een toename van verkeer, valt niet in te zien dat het plan leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant]. Het betoog faalt in zoverre.
5.4. [appellant] heeft niet weersproken dat ten behoeve van het plan 17 parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd. De raad heeft ter zitting opnieuw gemotiveerd dat een invulling van het plan mogelijk is waarbij 17 parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Hierbij is van belang dat de bestemming "Wonen" tevens de aanleg van parkeervoorzieningen mogelijk maakt en dat de aanduiding "bouwvlak" hier ook niet aan in de weg staat. Nu voorts bij de verlening van de omgevingsvergunning zal worden getoetst aan de gemeentelijke bouwverordening en dientengevolge aan de Nota Parkeernormen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziening in de parkeerbehoefte afdoende is verzekerd. Het betoog faalt.
6. [appellant] voert verder aan dat de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid onvoldoende objectief is begrensd, onder meer omdat geen maximum hoogte is bepaald.
6.1. De raad stelt dat gelet op de wijzigingsvoorwaarden in artikel 3, lid 3.4.3, van de planregels de wijzigingsbevoegdheid voldoende objectief is begrensd en niet in strijd is met de rechtszekerheid.
6.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.4.3, van de planregels, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd ingevolge artikel 3.6 onder a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), deze bestemming te wijzigen teneinde een grotere goot- en/of bouwhoogte toe te staan, mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: a. het leidt niet tot een onevenredige aantasting van de stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving, b. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en de belangen van derden mogen niet onevenredig worden geschaad en c. het woon- en leefklimaat mag niet onevenredig worden aangetast.
6.3. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6 van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid.
Naar het oordeel van de Afdeling is de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.4.3 van de planregels, in aanmerking genomen de aard van de wijziging - te weten een wijziging in de goot- en/of bouwhoogte - en gelet op de in de aanhef en de onder a tot en met c genoemde voorwaarden, door voldoende objectieve normen begrensd. Het betoog faalt.
7. [appellant] voert tot slot aan dat het plan is vastgesteld in strijd met de Ruimtelijke verordening Gelderland van 15 december 2010 aangezien het plangebied buiten het hierin aangegeven bebouwd gebied ligt.
7.1. De raad erkent dat het plangebied niet binnen bestaand bebouwd gebied ligt als bedoeld in de Ruimtelijke verordening Gelderland, doch stelt dat de verordening op dit punt inmiddels is aangepast.
7.2. Ingevolge artikel 2, lid 2.1, van de Ruimtelijke Verordening Gelderland wordt als bestaand bebouwd gebied aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vervat in het GML-bestand NL.IMRO.9925.PV00003-0003 en dat is verbeeld op de bij deze verordening behorende kaart Verstedelijking.
Ingevolge lid 2.2, voor zover thans van belang, is in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken slechts toegestaan a. binnen bestaand bebouwd gebied, (…).
7.3. De Omgevingsverordening Gelderland is eerst bij besluit van 24 september 2014 vastgesteld en op 18 oktober 2014 inwerking getreden en derhalve na de vaststelling van het plan. Nu ten tijde van de vaststelling van het plan de Ruimtelijke verordening Gelderland de geldende provinciale regelgeving bevatte, dient het plan hiermee in overeenstemming te zijn. Vaststaat dat op de onder 7.2 bedoelde kaart het plangebied niet is aangemerkt als bestaand bebouwd gebied. Dit betekent dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2, lid 2.2, van de Ruimtelijke verordening Gelderland, zoals hiervoor weergegeven. Het betoog slaagt.
8. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden is genomen in strijd met artikel 2, lid 2.2, van de Ruimtelijke verordening Gelderland. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
9. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht in stand kunnen worden gelaten en overweegt hiertoe het volgende. Zoals hiervoor is overwogen onder 7.3 is op 18 oktober 2014 de Omgevingsverordening Gelderland inwerking getreden. In deze verordening is niet langer bepaald dat nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken slechts is toegestaan binnen bestaand bebouwd gebied, zodat de raad terecht stelt dat het plan in zoverre niet langer in strijd is met de Omgevingsverordening Gelderland. Nu [appellant] bovendien desgevraagd ter zitting heeft aangegeven dat het plan in overeenstemming is met de Omgevingsverordening Gelderland, bestaat aanleiding tot het in stand laten van de rechtsgevolgen.
10. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Neder-Betuwe van 10 juli 2014, kenmerk RAAD/14/01621, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Koningsstraat 3";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Neder-Betuwe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
V. gelast dat de raad van de gemeente Neder-Betuwe aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
w.g. Mondt-Schouten w.g. Van Heusden
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2015
647.