Uitspraak
201407240/1/A1.
Datum uitspraak: 29 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Berlicum, gemeente Sint-Michielsgestel,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 juli 2014 in zaak nr. 14/773 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juni 2013 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een bedrijfsgebouw en bedrijfswoning aan de [locatie] te Berlicum (hierna: het perceel).
Bij besluit van 26 september 2013 heeft het college zijn besluit van 13 juni 2013 met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gewijzigd en besloten de gevraagde omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijfsgebouw en bedrijfswoning op het perceel te weigeren.
Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 13 juni 2013, zoals gewijzigd bij besluit van 26 september 2013, onder wijziging van de motivering ervan, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 16 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 januari 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2015, waar [appellante], bijgestaan door mr. W. Krijger, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Grigorjan, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] heeft ter zitting haar beroepsgrond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college een door haar ingediende gewijzigde tekening ten onrechte niet bij het besluit op bezwaar heeft betrokken, ingetrokken.
2. Het bouwplan betreft het oprichten van een bedrijfsgebouw met een carport en een bedrijfswoning op het perceel. [appellante] is eigenaar van het perceel. Zij wenst met haar bedrijf een nieuw product voor de bouw te introduceren, namelijk houtvezelcementblokken. In het bedrijfsgebouw zijn een kantoor, ontvangstruimte, opslagruimte en een showroom ter promotie van het product voorzien. De voorziene bedrijfswoning zal gedeeltelijk worden opgericht met het materiaal.
3. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Berlicum Zuid" de bestemming "Bedrijfsdoeleinden 2 (B2)".
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Bedrijfsdoeleinden 2 (B2)" aangewezen gronden bestemd voor:
a. bedrijven, die zijn genoemd in bijlage 1 onder categorie 2 en 3, met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen;
b. productiegebonden detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen;
c. kantoren en showrooms ten dienste van de bedrijven als bedoeld onder a;
(…)
op de gronden zijn in verband met de bestemming toegelaten:
h. gebouwen ten behoeve van de onder a t/m c bedoelde doeleinden;
i. bestaande bedrijfswoningen;
j. aan- en uitbouwen en bijgebouwen ten behoeve van bedrijfswoningen.
Ingevolge het tweede lid, onder 2, gelden voor het bouwen van bedrijfswoningen de volgende bepalingen:
a. nieuwbouw van bedrijfswoningen is niet toegestaan, uitgezonderd vervangende nieuwbouw en nieuwbouw uitsluitend ter plaatse van de op de plankaart aangegeven ‘zone bedrijfswoningen’.
De ‘zone bedrijfswoningen’ loopt over het perceel.
Ingevolge artikel 1 wordt Pro onder een bedrijfswoning verstaan: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is.
4. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit tot weigering omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat [appellante] de noodzaak voor het oprichten van een bedrijfswoning op het perceel niet heeft aangetoond.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor de bedrijfswoning. Daartoe voert zij aan dat het voor de uitoefening van haar bedrijf noodzakelijk is dat zij op het perceel woont. Zij voert aan dat zij beoogt een nieuw product op de markt te zetten, namelijk houtvezelcementblokken. De woning zal daarvan worden vervaardigd, zodat ter promotie aan klanten en de bouwwereld kan worden getoond wat de mogelijkheden zijn van dit materiaal. Volgens [appellante] is de showwoning essentieel om haar bedrijf te kunnen opzetten en uitbouwen en maakt die vanwege haar bouw, gebruik en functie onderdeel uit van het bedrijfsproces. De rechtbank heeft dit volgens [appellante] niet onderkend.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van onder meer 6 november 2013 in zaak nr. 201303036/1/A1, 18 januari 2012 in zaak nr. 201104887/1/H1 en 1 oktober 2008 in zaak nr. 200708648/1), is voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht van de aanvrager opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht.
5.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor de uitoefening van haar bedrijf noodzakelijk is dat zij op het perceel woont. Op het perceel vinden geen bedrijfsprocessen plaats, die zoveel tijd en aandacht van [appellante] opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om ter plaatse te wonen aanwezig moet worden geacht. Dat de door haar gewenste showwoning deel uitmaakt van het bedrijfsproces, zoals zij betoogt, leidt niet tot een ander oordeel, nu dit niet maakt dat op het perceel activiteiten plaatsvinden die voortdurend toezicht behoeven. De rechtbank heeft gelet op het vorenstaande terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met de op het perceel rustende bestemming.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen, omdat het in gelijke gevallen wel vergunning heeft verleend voor een bedrijfswoning en in die gevallen hetzelfde noodzakelijkheidscriterium van toepassing was. Daartoe wijst zij op de percelen Sassenheimseweg 55-62 en 66 t/m 74 en Nieuwe Ploeg 10. [appellante] betoogt verder dat het college in 2010 voor een bedrijfswoning aan de Milrooijseweg 52-54, dat is gelegen in hetzelfde bestemmingsplan, een bouwvergunning heeft verleend zonder te toetsen aan het noodzakelijkheidscriterium. Volgens haar heeft de rechtbank niet onderkend dat in dat geval geen sprake was van het herbouwen van een bedrijfswoning, omdat de gesloopte woning op dat perceel een burgerwoning betrof.
[appellante] betoogt voorts dat het college de gestelde beleidswijziging in 2008 terzake van de toetsing van het noodzakelijkheidscriterium ten onrechte niet kenbaar heeft gemaakt, zodat dit beleid geen externe werking heeft. In dit verband wijst [appellante] op de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2012, in zaak nr. 201112964/1/A1). Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat van een consistente handelwijze door het college geen sprake is geweest, aldus [appellante]. Zij voert aan dat na 2006 geen aanvraag om een vergunning voor een bedrijfswoning meer is gedaan en haar aanvraag de eerste is waarbij het nieuwe toetsingscriterium aan het licht is gekomen. [appellante] voert in dit verband verder aan dat de raad op 23 mei 2013 het bestemmingsplan "Herontwikkeling Hoogstraat 30b Sint Michielsgestel" heeft vastgesteld en dat dit plan twee bedrijfslocaties met bedrijfswoningen mogelijk maakt. In de toelichting bij dit plan is niets over het noodzakelijkheidscriterium opgenomen, zodat onduidelijk is of daaraan wordt voldaan. [appellante] betoogt voorts dat de raad en niet het college het bevoegde orgaan is om door middel van een bestemmingsplan te bepalen of nieuwe bedrijfswoningen zijn toegestaan.
6.1. Zoals hiervoor is overwogen, is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan, omdat de noodzaak voor het realiseren van een bedrijfswoning op het perceel niet is aangetoond. De rechtbank heeft gelet hierop terecht beoordeeld of het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel voor het college aanleiding had moeten vormen om ten behoeve van het bouwplan met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan te verlenen.
6.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het in navolging van de jurisprudentie van de Afdeling, die is ingezet met de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2008, in zaak nr. 200708648/1), ten aanzien van de noodzakelijkheid van bedrijfswoningen een stringentere toetsing is gaan hanteren dan voorheen het geval was. Het college heeft toegelicht dat het na die uitspraak het begrip "noodzaak" als bedoeld in artikel 1 van Pro de planvoorschriften conform de jurisprudentie van de Afdeling is gaan uitleggen. De rechtbank heeft ten aanzien hiervan terecht overwogen dat de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunning aan de hand van het noodzakelijkheidscriterium in de loop der jaren aan wijziging onderhevig kan zijn. Anders dan [appellante] betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college deze gewijzigde gedragslijn bekend diende te maken, nu die niet in enig schriftelijk stuk is vastgelegd. De verwijzing door [appellante] naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2012 kan haar om die reden niet baten.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat, om een beroep te kunnen doen op het gelijkheidsbeginsel, [appellante] aannemelijk dient te maken dat, bij de huidige toepassing die het college aan het noodzakelijkheidscriterium geeft, in een gelijk geval wel vergunning voor een bedrijfswoning is verleend. Met betrekking tot de door [appellante] genoemde percelen Sassenheimseweg 55-62 en 66 t/m 74 en Nieuwe Ploeg 10 heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit gevallen betreffen van voor 1 oktober 2008 en dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat sindsdien in navolging van de jurisprudentie van de Afdeling een stringentere toetsing aan het noodzakelijkheidscriterium plaatsvindt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit geen gelijke, dan wel gelijk te stellen, gevallen zijn.
Met betrekking tot het perceel Milrooijseweg 52-54 is ter zitting komen vast te staan dat in het verleden op dat perceel reeds een woning aanwezig was, die op grond van het toen geldende bestemmingsplan bestemd was als bedrijfswoning. Vast staat dat in 2010 vergunning is verleend voor de herbouw van die bestaande bedrijfswoning. De rechtbank heeft terecht overwogen dat gelet op de specifieke omstandigheden die zich voordeden met betrekking tot het perceel Milrooijseweg 52-54 het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit geen met [appellante] gelijk, dan wel gelijk te stellen geval betreft.
Dat de aanvraag van [appellante] de eerste is na 2008 waarbij het college heeft geweigerd vergunning te verlenen omdat de noodzaak van de bedrijfswoning niet is aangetoond, zoals zij stelt, heeft de rechtbank terecht geen grond gegeven voor het oordeel dat het college gehouden was om een omgevingsvergunning ter afwijking van het bestemmingsplan te verlenen.
Dat in de toelichting bij het bestemmingsplan "Herontwikkeling Hoogstraat 30b Sint Michielsgestel" niets is vermeld over het noodzakelijkheidscriterium, zoals [appellante] betoogt, leidt niet tot het oordeel dat het college gehouden was de door haar gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Die omstandigheid betekent niet dat indien een aanvraag om omgevingsvergunning wordt ingediend voor het bouwen van een bedrijfswoning binnen het desbetreffende plangebied niet aan het noodzakelijkheidscriterium dient te worden getoetst. Voorts is, anders dan [appellante] betoogt, het college bevoegd om te beslissen over de toelaatbaarheid van een bedrijfswoning indien een aanvraag om een omgevingsvergunning daarvoor bij het college wordt ingediend.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet bevoegd was om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten. Volgens haar is het een discretionaire bevoegdheid van het gemeentebestuur om vast te stellen of er noodzaak is voor een bedrijfswoning en zou het college bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar tot de conclusie kunnen komen alsnog medewerking te verlenen, aldus [appellante].
7.1. [appellante] heeft het oordeel van de rechtbank dat het besluit op bezwaar een deugdelijke motivering ontbeert, zodat het voor vernietiging in aanmerking komt, niet bestreden. Nu ingeval een besluit wordt vernietigd, de rechtbank de mogelijkheden van finale geschilbeslechting dient te onderzoeken, heeft de rechtbank terecht onderzocht of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het besluit van 21 januari 2014 in stand te laten.
Zoals volgt uit de aangevallen uitspraak heeft het college ter zitting alsnog inzichtelijk gemaakt op grond van welke overwegingen het tot het vernietigde besluit is gekomen en heeft het daarmee te kennen gegeven vast te houden aan dit besluit. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand mocht laten, nu de inhoud van dat besluit, gelet op het vorenoverwogene, de rechterlijke toets kon doorstaan.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Van den Berg
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2015
651.