Uitspraak
201303069/1/A3.
Datum uitspraak: 14 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Lekkum, gemeente Leeuwarden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 maart 2013 in zaak nr. 12/2380 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
Procesverloop
Bij brief van 27 juni 2012 heeft het college de melding van [aanvrager] van de uitweg vanaf het woonperceel [locatie 1] te [plaats] geaccepteerd en hieraan voorschriften verbonden.
Bij besluit van 24 september 2012 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] (verder te noemen in enkelvoud: [appellant A]) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 maart 2013 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een grote kamer.
De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad mr. R.J.G.M. Widdershoven (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2014, waar [appellant A] en het college, vertegenwoordigd door J. Wijmenga en T. Tuenter, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [aanvrager] gehoord.
De staatsraad advocaat-generaal heeft op 12 november 2014 geconcludeerd (zaken nrs. 201303069/2/A3 en 201304895/2/A3).
Van de gelegenheid schriftelijk op de conclusie te reageren is gebruik gemaakt door [appellant A] en [aanvrager].
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Leeuwarden (hierna: de Apv) is het verboden een uitweg te maken naar de weg of verandering aan te brengen in een bestaande uitweg naar de weg:
a. indien degene die voornemens is een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg daarvan niet van tevoren melding heeft gedaan aan het bevoegd gezag, onder indiening van een situatieschets van de gewenste uitweg en een foto van de bestaande situatie;
b. indien het bevoegd gezag het maken of veranderen van de uitweg heeft verboden.
Ingevolge het tweede lid verbiedt het bevoegd gezag het maken of veranderen van de uitweg:
a. indien daardoor het verkeer op de weg in gevaar wordt gebracht;
b. indien dat zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
c. indien het openbaar groen daardoor op onaanvaardbare wijze wordt aangetast;
d. indien het uiterlijk aanzien van de omgeving wordt geschaad;
e. indien op eigen erf niet minimaal over een ruimte voor het parkeren van een auto van 2,30 x 5 meter kan worden beschikt;
f. indien er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen.
Ingevolge het derde lid kan de uitweg worden aangelegd indien het college niet binnen vier weken na ontvangst van de melding heeft beslist dat de gewenste uitweg wordt verboden.
2. Bij brief van 27 juni 2012 heeft het college aan [aanvrager] bericht dat het de melding voor de aanleg van een uitweg aan de [locatie 1] te [plaats] accepteert en hieraan voorschriften verbindt. Bij het besluit op het bezwaar van [appellant A] heeft het college overwogen dat geen van de in artikel 2:12, tweede lid, van de Apv genoemde weigeringsgronden zich voordoet, zodat de uitweg terecht is geaccepteerd.
3. [appellant A] voert in hoger beroep aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet in strijd is gehandeld met artikel 2:12, tweede lid, van de Apv. Volgens [appellant A] gaat de uitweg ten koste van openbare parkeerplaatsen. De rechtbank heeft ten onrechte rekening gehouden met de al aanwezige uitritten aan de [locatie 2] nu deze illegaal waren en pas veel later alsnog een melding is gedaan voor de uitrit aan de [locatie 1]. Op perceel 87 is voorts onvoldoende ruimte naast de woning aanwezig terwijl dit wel een eis is die het college stelt. Anders dan het college stelt zijn geen vergelijkbare uitwegen aanwezig aan de Buorren, aldus [appellant A]. In reactie op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal heeft [appellant A] naar voren gebracht dat ten onrechte de plattegrond, tekening en foto van de bestaande en feitelijke situatie voor de aanleg van de [locatie 2] ontbreken.
4. De Afdeling ziet zich eerst voor de vraag gesteld of de reactie die het college heeft gegeven op de melding kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en of de rechtbank terecht, in navolging van het college, het bezwaar van [appellant A] ontvankelijk heeft geacht. Bij de beantwoording van deze vraag zal de Afdeling, mede aan de hand van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal, ook ingaan op het in deze procedure niet aan de orde zijnde geval dat naar aanleiding van een melding wordt besloten de uitweg te verbieden en het geval waarin een reactie op de melding uitblijft. Voorts zal worden ingegaan op de door het bestuur te verrichten publicatie van het al dan niet reageren naar aanleiding van meldingen.
4.1. De Afdeling stelt evenwel eerst vast dat het model van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten waarvan veel gemeenten gebruik maken en waarop ook de Apv van Leeuwarden is gebaseerd inmiddels in die zin is aangepast, dat daarin op verzoek van verschillende gemeenten als alternatief voor het omschreven meldingenstelsel voor uitwegen een vergunningenstelsel wordt voorgesteld. In de Apv Leeuwarden 2014 is het aan de orde zijnde meldingenstelsel in navolging van dit voorgestelde alternatief vervangen door een vergunningenstelsel. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is voor het aanleggen van een uitweg waarvoor een vergunningplicht geldt een omgevingsvergunning vereist. Op niet tijdig beslissen is dan artikel 4:20b, tweede lid, van de Awb van toepassing, zodat een van rechtswege verleende vergunning geldt als beschikking.
4.2. Het in artikel 2:12 van Pro de Apv opgenomen meldingenstelsel voor uitwegen dat in deze zaak van toepassing is, voorziet niet in een verplichting voor het college om op een melding te reageren indien het college met het maken of veranderen van een uitweg kan instemmen. In het geval het college niet binnen vier weken heeft beslist dat de gewenste uitweg wordt verboden, ontstaat ingevolge het derde lid van artikel 2:12 van Pro de Apv het recht deze aan te leggen. Een beslissing van het college het maken of veranderen van een uitweg te verbieden is een besluit, nu deze beslissing aan het intreden van het rechtsgevolg genoemd in het derde lid van het artikel in de weg staat en deze beslissing, gelet op het bepaalde in artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv tot gevolg heeft dat de gewenste uitweg niet mag worden aangelegd. Uit het bepaalde in artikel 6:8, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 3:41, eerste lid, van de Awb, volgt dat tegen dit besluit gedurende zes weken met ingang van de dag na die waarop het besluit is bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan de melder bezwaar op grond van hoofdstuk 7 van de Awb kan worden gemaakt.
4.3. Een binnen vier weken verzonden brief van het college aan de melder die erop neerkomt dat, al dan niet onder voorschriften, met de melding kan worden ingestemd of dat deze wordt geaccepteerd, dient te worden aangemerkt als besluit. De instemming of acceptatie is gericht op rechtsgevolg, omdat daarmee het recht ontstaat om met de aanleg van de uitweg te beginnen. Dit recht vangt dan eerder aan dan na afloop van de in het derde lid van artikel 2:12 van Pro de Apv genoemde termijn van vier weken, aangezien het college aldus beslist geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid de uitweg te verbieden. Met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan de melder gaat de bezwaartermijn van zes weken lopen.
4.4. De Afdeling volgt de staatsraad advocaat-generaal in zijn oordeel dat het uit oogpunt van het streven naar een coherent systeem van rechtsbescherming onwenselijk is aan te nemen dat, indien een brief als onder 4.3. bedoeld is uitgebleven, geen rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat tegen het van rechtswege intreden van het rechtsgevolg ingevolge het derde lid van artikel 2:12 van Pro de Apv. Daarom dient dit van rechtswege intreden van het rechtsgevolg op dezelfde wijze als in artikel 6:2 van Pro de Awb voor een andere situatie is voorgeschreven, voor de rechtsbescherming te worden gelijkgesteld met een besluit. Het verstrijken van de in genoemd derde lid van artikel 2:12 vermelde Pro termijn van vier weken brengt immers met zich dat vanaf dat moment het recht ontstaat met de aanleg van de uitweg te beginnen.
Het college heeft ter zitting als verweer aangevoerd, dat het gekozen meldingenstelsel een uitvloeisel is van de wens te komen tot een vermindering van regels en lasten en dat deze doelstelling niet wordt verwezenlijkt indien tegen alle reacties van het college en het ontstaan van het recht op aanleg van rechtswege rechtsbescherming openstaat. De Afdeling onderkent dat met de door haar gekozen benadering deze doelstelling minder wordt gediend. Het belang bij een coherent systeem van rechtsbescherming weegt naar het oordeel van de Afdeling echter zwaarder. Steun voor deze benadering vindt de Afdeling bij de in de Awb voorziene regeling van de positieve beschikking van rechtswege. Artikel 4:20b, tweede lid, bepaalt immers, dat de verlening van rechtswege geldt als een beschikking. Met de staatsraad advocaat-generaal is de Afdeling van oordeel dat uit het uitdrukkelijk bewerkstelligen dat tegen de positieve beschikking van rechtswege Awb-rechtsmiddelen kunnen worden aangewend valt af te leiden dat de formele wetgever niet beoogt de positieve beschikking van rechtswege te onttrekken aan de rechtsmacht van de bestuursrechter. Daarnaast is de positieve beschikking van rechtswege in diverse bijzondere wetten uitdrukkelijk aangemerkt als besluit. Voorts heeft de Afdeling eerder in gevallen waarin de wettelijke regeling hierin niet uitdrukkelijk voorzag, zoals bij de positieve beschikkingen van rechtswege voortvloeiende uit artikel 16, vijfde lid, van de Monumentenwet 1988 en artikel 13 van Pro de Natuurbeschermingswet, in verschillende door de staatsraad advocaat-generaal genoemde uitspraken deze beschikkingen van rechtswege uit oogpunt van rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld.
4.5. In reactie op het onder 4.4. vermelde verweer ter zitting overweegt de Afdeling verder dat, indien de gemeentelijke wetgever met een uitwegmeldingenstelsel wil bereiken dat niet alle reacties moeten worden aangemerkt als besluit dan wel daarmee voor de rechtsbescherming worden gelijkgesteld, een alternatieve regeling denkbaar is. De Afdeling doelt hierbij op de door de staatsraad advocaat-generaal in zijn conclusie genoemde meldingenstelsels die worden beheerst door algemene regels en waarbij niet voorzien is in een reactie van enig bestuursorgaan. Denkbaar is een regeling volgens welke een uitweg mag worden aangelegd indien wordt voldaan aan de in de regels gestelde voorschriften en daarnaast wordt bepaald dat in de overige gevallen een vergunning dient te worden aangevraagd. In navolging van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal is de Afdeling van oordeel dat aan meldingenstelsels met zulke algemene regels uit oogpunt van een coherent systeem van rechtsbescherming minder bezwaren kleven. In dat geval zou de doelstelling van deregulering en lastenvermindering wel kunnen worden verwezenlijkt, waarbij tevens van belang is dat een meldingenstelsel, anders dan een vergunningenstelsel, niet wordt beheerst door het bepaalde in artikel 2.2., eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
4.6. De Afdeling overweegt tenslotte omtrent het thans aan de orde zijnde meldingenstelsel het volgende. Met ingang van de dag na bekendmaking van de positieve reactie van het college door toezending of uitreiking aan de melder dan wel met ingang van de dag na die waarop het besluit van rechtswege wordt geacht te zijn ontstaan vangt de termijn van zes weken aan, waarbinnen derde-belanghebbenden bezwaar kunnen maken. Op het bezwaar dient door het college te worden beslist waarna tegen dit besluit beroep openstaat bij de bestuursrechter. De reactie van het college op een melding wordt door toezending of uitreiking aan de melder bekendgemaakt. Nu zowel deze reactie als het intreden van het rechtsgevolg door tijdsverloop niet ingevolge wettelijk voorschrift behoeven te worden gepubliceerd, kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag of en wanneer derde-belanghebbenden op de hoogte zijn van het bestaan van het besluit. Dit betekent voor de melder dat deze kan worden geconfronteerd met de situatie dat een derde-belanghebbende die eerst later bekend wordt met het bestaan van het besluit met een beroep op artikel 6:11 van Pro de Awb, alsnog binnen in beginsel twee weken verschoonbaar te laat bezwaar maakt indien redelijkerwijs moet worden geoordeeld dat hij niet in verzuim is geweest. Hoewel derhalve vanaf bekendmaking van het besluit op de melding of vanaf het moment waarop het besluit van rechtswege wordt geacht te zijn ontstaan het recht ontstaat met de aanleg van de uitweg te beginnen, moet de melder, mogelijk gedurende langere tijd, derhalve rekening houden met de mogelijkheid dat hiertegen rechtsmiddelen worden ingesteld. Gelet hierop verdient de aanbeveling van de staatsraad advocaat-generaal om in situaties als deze steeds tot publicatie over te gaan navolging.
4.7. Gelet op het voorgaande dient de bij brief van 27 juni 2012 gegeven reactie van het college op de melding van [aanvrager] te worden aangemerkt als een besluit. De rechtbank heeft, in navolging van het college, het bezwaar van [appellant A] terecht ontvankelijk geacht en inhoudelijk behandeld. In het navolgende zal de Afdeling het hoger beroep van [appellant A] inhoudelijk behandelen.
5. Voor zover [appellant A] in reactie op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal heeft aangevoerd dat ten onrechte de plattegrond, tekening en foto van de bestaande en feitelijke situatie bij de melding ontbreken overweegt de Afdeling het volgende. Bij de beoordeling van een melding is van belang of het college in staat is te beoordelen of zich verbodsgronden zoals bedoeld in artikel 2:12 van Pro de Apv voordoen. Voor deze beoordeling is nodig dat het college beschikt over voldoende gegevens. In navolging van de staatsraad advocaat-generaal is de Afdeling van oordeel dat het ontbreken van voldoende gegevens om de melding te kunnen beoordelen kan leiden tot het verbieden van de uitweg. In dit geval bestaat geen grond voor het oordeel dat het college moet worden geacht over onvoldoende gegevens te hebben beschikt. Hiertoe is van belang dat de melding een schets van onder meer de gewenste situatie bevat en het college voorts uit hoofde van de herinrichting van de Buorren in voldoende mate met de plaatselijke situatie bekend kan worden verondersteld om zich daarover een oordeel te vormen.
Het betoog faalt.
6. De Afdeling ziet zich voorts gesteld voor de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich geen gronden voordoen zoals bedoeld in het tweede lid van artikel 2:12 van Pro de Apv.
Niet in geschil is dat op enig moment, waarschijnlijk in 1998, een uitweg aan de [locatie 1] is ontstaan zonder de daarvoor benodigde toestemming, zodat deze destijds illegaal is aangelegd. Voorts is niet in geschil dat deze uitweg bij de beslissing tot herinrichting van de Buorren bij vergissing is beschouwd als bestaande legale uitweg en als zodanig in het bestek is opgenomen. Naar aanleiding van contact hierover van [appellant A] met een medewerker van de gemeente is door deze medewerker aan [appellant A] medegedeeld dat de bestektekening zal worden aangepast door de uitweg daarop te verwijderen en het groen (gras) en de blokhaag ter hoogte van de [locatie 1] door te trekken. Enige tijd later is echter door deze medewerker aan [appellant A] medegedeeld dat hierop wordt teruggekomen omdat inmiddels een melding voor de betrokken uitweg was ontvangen en deze ter beoordeling voorlag. Hierbij is medegedeeld dat met de uitvoering van de herinrichting van de Buorren zal worden aangevangen overeenkomstig het oorspronkelijke bestek en dat zo nodig te zijner tijd een aanpassing zou kunnen volgen indien de procedure inzake de melding daartoe aanleiding zou geven. Vervolgens is de herinrichting van de Buorren uitgevoerd overeenkomstig het oorspronkelijke bestek.
Bij de beoordeling van het besluit inzake de melding is van belang of de feiten leiden tot het oordeel dat het maken van de uitweg aan de [locatie 1] zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats, aangezien het college het maken van de uitweg in dat geval ingevolge het bepaalde in artikel 2:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Apv had moeten verbieden. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat deze situatie zich niet voordoet. Hiertoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat de vermindering van het aantal openbare parkeerplaatsen aan de Buorren het gevolg is van de herinrichting van die weg waarbij onder meer het wegprofiel is aangepast en waardoor langs de gehele Buorren openbare parkeerplaatsen zijn vervallen. Zoals ter zitting is toegelicht is de achtergrond hiervan dat bij veel percelen aan de Buorren al een uitweg aanwezig is en de voorkeur wordt gegeven aan parkeren op eigen terrein, zodat de parkeerdruk laag is. Zoals blijkt uit de bestektekening van 17 april 2012 was het laten vervallen van de illegale uitweg aan de [locatie 1] geen reden om ter hoogte van deze plek te voorzien in een openbare parkeerplaats, omdat op die plaats doortrekking van het gras en de blokhaag was voorzien. De rechtbank heeft hieruit terecht afgeleid dat door het instemmen met de melding geen openbare parkeerplaats verloren gaat. De conclusie van de rechtbank wordt ondersteund door het feit dat op die plek, zoals in de stukken en ter zitting is gesteld en aan de hand van de foto’s en de bestektekening is toegelicht, ook niet voldoende ruimte is voor een reguliere parkeerplaats.
Of de uitweg aan de [locatie 3] in het verre verleden al dan niet legaal tot stand is gekomen kan in deze procedure, die gaat over de rechtmatigheid van het besluit op de melding inzake de [locatie 1], niet aan de orde komen. Het college heeft dan ook terecht geoordeeld dat strijd met het bepaalde in artikel 2:12, tweede lid, onder b, van de Apv zich niet voordoet.
Het betoog van [appellant A] dat in strijd is gehandeld met het bepaalde in artikel 2:12, tweede lid, onder b, van de Apv faalt.
6.1. Het betoog van [appellant A] dat ziet op de plaats waar de auto op het eigen terrein van de [locatie 1] kan worden geparkeerd hangt samen met het uiterlijk aanzien van de omgeving en de ruimte van minimaal 2,30 x 5 meter die op eigen erf aanwezig moet zijn, zoals genoemd in artikel 2:12, tweede lid, onder d en e, van de Apv. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Apv slechts voorschrijft dat een ruimte van minimaal 2,30 x 5 meter op eigen erf aanwezig moet zijn en niet waar deze ruimte op het erf gelegen moet zijn, zodat strijd met het bepaalde in artikel 2:12, tweede lid, onder e, van de Apv zich niet voordoet. In dit geval ligt deze ruimte voor de voorgevelrooilijn en grotendeels in de zijtuin. Geen aanknopingspunt bestaat voor het oordeel dat met het door het college gehanteerde criterium ter invulling van de afweging of het uiterlijk aanzien van de omgeving wordt geschaad, inhoudende dat moet worden geparkeerd naast de woning, uitsluitend parkeren achter de voorgevelrooilijn is bedoeld. Het college heeft toegelicht dat hiervoor de gehele strook grond naast de woning in aanmerking komt, derhalve ook het gedeelte dat grenst aan de voortuin. Voor zover wellicht in dit geval deze ruimte voor parkeren voor een gedeelte ook voor de woning ligt, heeft het college in redelijkheid kunnen oordelen dat dit er niet toe leidt dat moet worden geoordeeld dat het uiterlijk aanzien van de omgeving hierdoor wordt geschaad. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat het college bij de vraag of het uiterlijk aanzien van de omgeving wordt geschaad beoordelingsruimte toekomt. Het college heeft in dit geval, mede gelet op de plek waar aan de [locatie 3] wordt geparkeerd, in redelijkheid kunnen besluiten dat strijd met het bepaalde in artikel 2:12, tweede lid, onder d, van de Apv zich niet voordoet. Voor zover [appellant A] heeft gewezen op het feit dat op veel plaatsen langs de Buorren wel wordt geparkeerd achter de voorgevelrooilijn van het eigen terrein heeft het college hierbij in redelijkheid kunnen oordelen dat dit niet met zich brengt dat daaruit volgt dat het parkeren voor de voorgevelrooilijn het uiterlijk aanzien van de omgeving schaadt.
Het betoog van [appellant A] dat in strijd is gehandeld met het bepaalde in artikel 2:12, tweede lid, onder d en e, van de Apv faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren, mr. C.J. Borman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Polak w.g. Langeveld-Mak
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
317.