Uitspraak
201408189/1/A2.
Datum uitspraak: 20 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], mede voor haar minderjarige kind, beiden wonend te Amsterdam, (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellante])
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 september 2014 in zaak nr.13/4409 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een aanvraag van [appellante] om toekenning van kindgebonden budget over 2012 afgewezen.
Bij besluit van 6 augustus 2013 heeft Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 september 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2015, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door E.J.E. Groothuis, werkzaam voor die dienst, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet Pro het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) nemen de Staten die partij zijn, alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, vormen bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, verlenen de Staten die partij zijn, om de toepassing van de in dit Verdrag genoemde rechten te waarborgen en te bevorderen, passende bijstand aan ouders en wettige voogden bij de uitoefening van hun verantwoordelijkheden die de opvoeding van het kind betreffen, en waarborgen zij de ontwikkeling van instellingen, voorzieningen en diensten voor kinderzorg.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
Ingevolge artikel 94 van Pro de Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op het kindgebonden budget (hierna: Wkb) heeft de ouder aanspraak op een kindgebonden budget voor een kind voor wie aan die ouder op grond van artikel 18 van Pro de Algemene Kinderbijslagwet kinderbijslag (hierna: de Akw) wordt betaald of zou worden betaald indien artikel 7, tweede lid, en artikel 7a van die wet niet van toepassing zouden zijn, met dien verstande dat de aanspraak op een kindgebonden budget bestaat met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind is geboren dan wel tot het huishouden is gaan behoren tot en met de kalendermaand waarin het kind de leeftijd van 18 jaar bereikt.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, is de Belastingdienst/Toeslagen belast met de uitvoering van de Wkb.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Akw, is verzekerd degene die ingezetene is.
Ingevolge het tweede lid is niet verzekerd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.
2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de afwijzing van de aanvraag van [appellante] om toekenning van kindgebonden budget over 2012 ten grondslag gelegd dat aan haar geen kinderbijslag wordt betaald, waardoor zij niet voldoet aan artikel 2, eerste lid, van de Wkb en dat zij niet rechtmatig in Nederland verblijft, zodat zij ook op grond van artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 geen aanspraak kan maken op kindgebonden budget. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van omstandigheden die zo bijzonder zijn, dat in dit geval artikel 2, eerste lid, van de Wkb en artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 buiten toepassing moeten worden gelaten.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen met de weigering van het kindgebonden budget over 2012 inbreuk heeft gemaakt op haar privé- en gezinsleven, zoals beschermd door artikel 8 van Pro het EVRM. [appellante] en haar dochter overleven door middel van voedselpakketten. Sinds kort ontvangen zij een uitkering van de gemeente. [appellante] en haar dochter moeten onder het sociale minimum leven. [appellante] heeft daarnaast lichamelijke klachten en met haar dochter gaat het niet goed door de zorgen die zij heeft over de situatie waarin zij en haar moeder verkeren. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de belangen van haar dochter voldoende heeft meegewogen en een terughoudende toets van het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen op zijn plaats is. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in de zaak Jeunesse tegen Nederland, arrest van 3 oktober 2014, nr. 12738/10, § 120 (www.echr.co.int), geoordeeld dat ingeval een beslissing van een overheidsinstelling de belangen van een kind raakt, aan deze belangen een zwaarwegend gewicht toekomt en dat de gemaakte afweging inzichtelijk moet worden gemaakt. De Belastingdienst/Toeslagen noch de rechtbank heeft inzichtelijk gemaakt hoe de belangen van haar dochter zijn meegewogen bij de weigering van het kindgebonden budget over 2012. Voorts laat de rechtbank ten onrechte na de behandeling van de dochter, los van de moeder, te toetsen aan artikel 14 van Pro het EVRM, gelezen in samenhang met artikel 8 van Pro dat verdrag.
[appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het weigeren van het kindgebonden budget over 2012 in strijd is met de artikelen 2, tweede lid, 3, eerste lid, en 18, tweede lid, van het IVRK, gelezen in verbinding met artikel 27 van Pro dat verdrag. Volgens [appellante] rust op de overheid de plicht om een moeder te ondersteunen bij de verzorging van haar kind ingeval zij daartoe zelf niet in staat is. Deze verplichting is ook aan de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen.
3.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302396/1/A2 overweegt de Afdeling dat uit artikel 8, eerste lid, van het EVRM in combinatie met artikel 27 van Pro het IVRK geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van een kindgebonden budget. Een positieve verplichting als hier aan de orde rust primair op de bestuursorganen die zijn belast met de uitvoering van voorzieningen voor vreemdelingen. Vreemdelingen die niet beschikken over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l, van de Vw 2000, zoals [appellante], kunnen niet aan door artikel 8, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen aanspraak op een kindgebonden budget ontlenen. De rechtbank heeft in het betoog van [appellante] dan ook in zoverre terecht geen grond gezien voor het oordeel, dat de weigering van de Belastingdienst/Toeslagen een kindgebonden budget aan haar te verstrekken strijd oplevert met artikel 8 van Pro het EVRM.
3.2. Toepassing van artikel 2, eerste lid, van de Wkb, gelezen in samenhang met 10, eerste lid, van de Vw 2000, leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, zoals [appellante].
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201311252/1/A2) verbiedt artikel 14 van Pro het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
3.3. In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, p. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, p. 3-4).
Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 volgt, bestaat naar het oordeel van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt, zoals is af te leiden uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, een legitiem doel gediend, waartoe in aanmerking wordt genomen dat met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegale vreemdelingen, door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van een schijn van volkomen legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt.
3.4. Gelet op hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, dient de Afdeling te beoordelen of het middel dat wordt toegepast - de afwijzing van de aanvraag van [appellante] om toekenning van kindgebonden budget over 2012 - in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor onder 3.3 omschreven legitieme doel staat. De onthouding van deze voorzieningen aan een vreemdeling die niet rechtmatig verblijf houdt, zoals [appellante], kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van Pro het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van Pro dat verdrag, in welk geval artikel 2, eerste lid, van de Wkb en artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, gelet op artikel 94 van Pro de Grondwet, buiten toepassing moeten worden gelaten.
3.5. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het niet toekennen van kindgebonden budget in dit geval niet strijdig is met artikel 14 van Pro het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van Pro dat verdrag. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden, dat zij en haar dochter onder het sociale minimum leven, dat zij lichamelijke klachten heeft, dat het met haar dochter niet goed gaat door de zorgen die zij heeft over de situatie waarin zij en haar moeder verkeren, en dat zij ten einde raad is omdat de bijdrage van de gemeente die zij sinds kort ontvangt zal worden beëindigd indien de ingediende aanvraag om verblijf in het kader van het kinderpardon zal worden afgewezen, zijn niet aan te merken als zodanig bijzonder in vorenbedoelde zin. [appellante] en haar dochter zijn beiden niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Op haar aanvraag om kindgebonden budget is het in artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 neergelegde koppelingsbeginsel van toepassing. Haar situatie verschilt daarmee van de situatie waarin de vraag aan de orde is of artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten, zoals in de hiervoor genoemde uitspraak van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201311252/1/A2. Daar was de belanghebbende een Nederlandse vader met een Nederlands kind van wiens echtgenote het verblijfsrecht was verlopen. Ook overigens zijn er verschillen met de in die uitspraak aan de orde zijnde situatie. Het in die uitspraak beschreven samenstel van feiten en omstandigheden, waarbij aan de gezondheidssituatie van de partner van de aanvrager en de daarmee gepaard gaande gevolgen een zwaar gewicht is toegekend, heeft de Afdeling tot de conclusie gebracht dat in dat specifieke geval sprake was van zodanig bijzondere omstandigheden dat toepassing van artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir onverenigbaar was met het discriminatieverbod van artikel 26 van Pro het IVBPR en artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8, van het EVRM. Een zodanige situatie doet zich in dit geval niet voor. De door [appellante] weergegeven problemen van haar dochter hangen samen met de armoede waarin zij moeten leven. De Belastingdienst/Toeslagen heeft deze omstandigheden bij zijn besluitvorming betrokken, zij het dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de dienst eerst ter zitting is ingegaan op het gevaar voor de ontwikkeling en de gezondheid van de dochter. Anders dan [appellante] stelt, heeft de rechtbank daarmee expliciet het besluit beoordeeld voor zover dit het belang van haar dochter betreft. Uit de zaak Jeunesse tegen Nederland volgt niet dat de uitspraak van de rechtbank op dit punt onjuist is.
3.6. Voor zover [appellante] in dit verband een beroep heeft gedaan op de artikelen 2, 3, 18 en 27 van het IVRK wordt als volgt overwogen.
Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014 in zaak nr. 201303599/1/A2 worden besluiten over kindgebonden budget niet genomen jegens kinderen. Het gaat hier om financiële bijdragen van het Rijk waarop niet een kind zelf, maar zijn ouder aanspraak kan hebben. Evenmin resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouder op kindgebonden budget. Strijd met artikel 2, tweede lid, van het IVRK, door [appellante] die voorziening niet te verstrekken, doet zich dan ook niet voor.
De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2013 in zaak nr. 201113109/1/A2, verder terecht geoordeeld dat artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking heeft in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. De rechtbank is met juistheid tot conclusie gekomen dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op de door [appellante] aangevoerde omstandigheden, zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van haar dochter. Nu de rechtbank een oordeel heeft gegeven, kan zij niet worden gevolgd in haar stelling dat de rechtbank aan deze belangen is voorbijgegaan.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 in zaak nr. 201309159/1/A2 overweegt de Afdeling dat de artikelen 18 en 27 van het IVKR, anders dan [appellante] stelt, geen normen bevatten die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven.
3.7. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen artikel 2, eerste lid, van de Wkb en artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 buiten toepassing had moeten laten.
Het betoog faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Drupsteen w.g. Van Zanten
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2015
97-680.